土地流轉推動農村經濟發展：困境與對策

季素萍　李濤

【摘要】土地流轉有利于農業的適度規模經營、有利于增加農民收入、有利于實現農業現代化等。當前階段，我國農村土地流轉面臨著相關制度不健全、違背農民意愿的事時有發生、土地流轉市場還不完善等問題。因此，政府要為農村土地流轉創造良好制度環境，健全土地流轉市場，農民進一步解放思想、加強對土地流轉的認識。

【關鍵詞】新時期 土地流轉 困境 對策

【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A

改革開放初期，家庭聯產承包責任制極大地解放了社會生產力，推動了我國農村經濟的快速發展，增加了農民收入，改變了農村面貌。然而隨著市場經濟的發展和農村土地紅利效應遞減，家庭聯產承包責任制越來越成為農業發展的制約因素。進入新時期，土地流轉的速度逐步加快。“全國農村承包耕地流轉面積達3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%。”①土地流轉具有十分重要的意義，然而在現實中，土地流轉卻面臨種種困境，需要政府、市場和個人做出多重努力。本文擬就新農村建設進程中農村土地流轉面臨的困境及其解決對策作一簡要探索。

農村土地流轉的重要性

土地流轉有利于農業的適度規模經營。現代農業生產要求土地必須達到必要的集中才可以發展規模經營，農村土地承包經營權的流轉使得原承包者的農地流轉出來轉讓給其他農民經營，從而使得農業從業者的土地經營的規模不斷地擴大，因而有利于農業規模經營的形成和發展。未進入城鎮的農村人口，主要依靠土地帶來的非農收入，因此，在提高收益的驅動下，會將轉移農戶所閑置下來尋求流轉的土地集中起來，擴大自己的經營規模，一方面，帶動自己收入的增加，另一方面，實現農業整體的經營規模擴大，加快農業現代化步伐。

土地流轉有利于實現農業現代化。土地承包經營權的流轉使得土地能夠得到充分利用，資源得到優化配置，農民收入得到穩步提高，自然會推進整個農村經濟的快速向前發展。原承包戶在把自己原來經營的土地流轉出來后自身會向城市的二三產業轉移，從而帶來產業結構的變化，推動農村城鎮化和工業化的發展。另一方面，新的承包農戶在利益驅動下會對新承包經營的土地采用新技術以達到增收的目的，從而推進農業現代化步伐。無論是轉出方進城實現非農化就業和城鎮化發展，還是轉入方規模經營的實現，都會推進城鎮化和農業現代化步伐。因此，土地流轉對于農村經濟、農業現代化、城鎮化和“三農”問題等的解決都有著十分重要的現實意義。

土地流轉有利于增加農民收入。推進農地流轉的主要目的就是要努力拓寬農民收益渠道，提高農民增收的能力。“農業小規模經營是制約農民收入提高的主要因素。”②如何讓土地資源的價值充分發揮，是農民增收的關鍵。耕作承包地是農戶得到收益的主要手段，在經濟不發達的傳統農業區可能是惟一渠道。但隨著國家對農地流轉改革的加快，農民的收入會得到提高。農民在進行土地流轉時，會獲得一筆轉讓費，轉讓使用權能給廣大農民帶來可觀的收入回報，增加收入。這筆收益是農民除種田收入和作為被雇傭工人的工資之外的另外一個增收來源。通過各種土地流轉辦法，把農地使用權轉移到有技術和資金的種植大戶和農業企業手中，這樣農戶自己從中獲得農地轉出收益，并且有足夠的時間從事其他生產，從而獲得相對較高的非農收入。

土地流轉推動農村經濟發展面臨的困境

土地流轉的相關制度并不健全。首先，相關制度不夠完善。在土地流轉過程中，很多相關制度和機制都不夠完善，缺乏長效約束機制，管理決策不善，經營監管不力等，使農民不能很好地維護自己的合法利益，比如，在土地流轉中發生糾紛，調解仲裁制度不完善，有關的監督機制也需進一步健全，保障農民的基本制度也相應缺失。與土地流轉相配套的一些措施在不同程度上有不完整的情況，這對于土地流轉是不小的阻礙。另一方面，對農民的一些基本生活保障制度和措施也還不夠完善，農民進行土地流轉最大擔憂之一就是自身的基本生活能否得到保障，因此，相關制度的缺乏會影響到農戶主體的流轉意愿和積極性，對土地流轉造成影響。

其次，流轉程序不夠規范。在流轉的具體過程中，還存在許多不夠規范的操作。首先，部分農民的土地流轉是雙方私下進行的，雙方在土地流轉時并沒有簽訂正式的書面合同或者雖然簽訂了合同但是合同根本不符合規范，沒有統一的合同書，內容不完整，責任權利不明確，而很多都是以口頭約定的形式達成流轉意向的，不遵守一定的程序辦理相關的手續，僅憑私下的口頭約定進行土地流轉，這為之后流轉過程中發生糾紛埋下了伏筆。其次，相關部門缺乏相應的有效的指導和監督。某些地方職能部門不按照國家規定辦事，下放土地管理權限，亂用相應土地職權，導致土地流轉過程中出現混亂，也容易引起土地流轉糾紛。

土地流轉違背農民意愿的事時有發生。土地流轉是一個很典型的法律問題，由于各方面的原因以及土地流轉本身的法律特殊性，在流轉過程中存在各種的不規范和糾紛事件，這些問題的背后都反映出一個問題，那就是部分農民的法律意識淡薄，對有些法律和政策所規定的流轉主體的權利和職責理解有偏差。另一方面，部分農民在自身權利受損如卷入土地糾紛時，不懂得利用法律武器合法維護自身權益，這些法律意識方面的問題都是導致農民群體發生農地糾紛和利益受損的重要原因。

在流轉過程中，存在某些地方政府或組織對農地的流轉進行強行干預，如地方政府進行暗箱操作強行將土地以較低價格轉移出去，強制農民轉讓，這就違反了土地流轉自愿的原則，使得農民的權益受損。還有按照自己意愿隨便改變土地承包關系強迫農民進行土地流轉，有的更甚者雖然打著土地流轉的名義，但做的事情卻是隨意更改土地的農業用途等。承包經營權的流轉是市場行為，是農戶的自愿行為，應該由市場來負責主要的調節功能，政府應當起到彌補的作用而不是過度干預，更不要不顧農民自身的意愿。像基層政府代替農民做主、甚至故意隱瞞實情，在并沒告知農民的情況下就已經對土地進行了流轉，改變了土地的農業用途，獲取了本屬于農民的利益，這些都是違法行為。還有盲目定指標任務、片面追求流轉規模等現象在各地流轉實踐中時有發生，這些行為的直接后果就是導致大量的土地糾紛，僅2013年全國受理的土地流轉糾紛就達18.8萬件。

土地流轉市場還不完善。首先，流轉市場供需失衡。在某些地方的流轉中，有很多農村勞動力都外出打工，存在較多的土地流轉需求，但是在很多地方，仍然出現了土地閑置、拋荒等現象，這些土地并沒有進入市場形成土地流轉的供給。主要是因為許多農業人口雖然進入城鎮實現了非農就業，但是因為戶籍制度等因素而沒有成為城鎮人口即沒有完成人的城鎮化，因而寧愿讓自己的土地處于閑置狀態也不讓其進入市場進行流轉。

其次，土地流轉市場不夠完善。在土地承包經營權的流轉過程中，存在一個阻礙流轉有效性和有序性的問題是，農民在流轉過程中得到的土地收入過少，流轉補償偏低。在當前農村土地流轉市場尚未建立起一套科學合理的符合市場規律和農民收益的農地價格計算體系，如市場化土地價值評估機制尚未建立，我國還沒有專業的土地承包經營權價值評估機制及評估規則，也沒有專業資質的評估人員，無法獲得相對獨立的評估價值，導致了農地價格的不合理性，不僅使得其與價值相背離，更是打擊農民的流轉意愿和積極性，導致資源配置的不合理。另一個市場方面的不完善之處在于，農地流轉市場普遍缺乏有效的中介機制，服務體系落后，中介機制的不完善又使得農地流轉價格的不規范和不合理，流轉信息的不透明不公開，使得整個流轉市場都會因此受到影響。另一方面，從總體上來看，我國規范統一的土地流轉市場還未形成。

土地流轉推動農村經濟發展的對策

政府要為農村土地流轉創造良好的政策環境。首先，逐步推進土地的確權登記。2012年中央一號文件就指出要基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證，2012年基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。2013年和2014年的中央一號文件同樣也指出要抓緊落實土地承包經營權確權登記工作。土地承包經營權進行流轉，首先要保證產權主體的清晰。確權指的是確認、確定土地所有權、使用權和其他權利的過程。確權的實施，是明晰產權主體的具體措施。全國各地正在加快推進農村集體土地確權登記發證工作，推進農村土地產權主體的進一步明晰化。土地產權的主體如果不明晰，顯然會造成土地流轉市場的混亂和流轉糾紛的產生，因此，明晰土地產權主體，扎實有效推薦確權工作的進行是實現土地承包經營權有序流轉的基礎。政府應當進一步確立農民的土地產權的主體地位。

其次，完善相關的規章制度。農村是法治建設相對薄弱的區域，必須加快完善農業農村法律體系，同步推進城鄉法治建設。總的來看，不管是和具體措施和路徑，在符合新型城鎮化內涵要求的前提下，應該保證是符合我國《農村土地承包法》、《農村土地流轉管理辦法》等法律的要求和規定的，在這些順應發展并且合法的前提下探討農地承包經營權流轉的改革和創新路徑。健全、完善的法律法規是土地流轉的重要基礎和保證，農地的有效有序流轉離不開相關制度法規和政策的規定和導向。必須保證流轉過程中都有法可依，土地流轉的合同也應該規范化。要堅持和完善農村基本經營制度，推進農村集體產權制度改革。應該完善相關配套政策，“積極探索土地所有權的實現方式和土地使用權的流轉形式”③，進一步提高土地流轉的服務質量和管理質量，對土地糾紛調解仲裁制度也加強完善，對原來土地管理法不合理的地方要盡快修改，對農村的土地管理制度一定要嚴格的規范，推進農村土地管理制度的改革。雖然當前關于允許土地承包經營權的流轉以及相關的流轉形式都在相關法律法規中有說明，但是關于流轉的更加詳細的規范還缺乏相關法規的界定。另外，在土地流轉的具體實施過程中，還應建立相關的監督機制以保障流轉過程的合法、公正性，對于不合規范的流轉行為進行監督和改善。

健全土地流轉市場。首先，規范土地流轉市場。土地流轉的方向是市場化，“土地權利流轉必須遵循市場交易的價值規律”④。加強農村土地承包經營權市場培育，構建一個統一、規范、有序的土地流轉市場，是農村土地流轉健康發展的保障。

目前，我國已經很多流轉交易市場建成并投入使用。例如，2014年底，甘肅省首家縣級農村土地流轉交易市場—隴西縣農村土地流轉交易市場正式建成投入使用，通過試點探索土地承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉交易過程中公開、公正、規范運行的機制，發展多種形式規模經營。流轉交易市場的建成和運行是土地流轉的必然方向，市場層面應該予以引導建立和不斷完善。政府在完善市場機制的過程中要充分發揮自身積極的宏觀調控能力，彌補市場機制的不足和局限性。交易市場是土地流轉的平臺和載體，首先要確保有一個規范的交易市場。

其次，構建科學合理的土地價格評估體系。作為流動的生產要素和特殊的商品，流轉中的土地應該有一個合理范圍的市場價格，合理的土地價格對于承包經營權的流轉至關重要，價格的公平合理能健全市場機制，有效促進流轉市場的形成和健康流轉以及提高農民流轉的積極性，更好地保護農民集體的權益和利益。因此，從市場的角度來講，應該積極促進合理完善、公平公正、科學客觀的價格評估體系的形成。土地流轉價格一般表現為每畝土地的年租金，目前很多地方的流轉報酬一般比較低，并且對于一些中長期流轉，缺乏收益浮動機制。土地流轉的價格不能通過流轉雙方簡單的私下協商來解決，而是應該通過市場的價格評估體系確定明確公開的流轉價格，確保其科學性。土地價格的評估不僅要體現土地的生產力價值，還要包括社會效用價值如就業、生存保障和社會福利的價值，同時要考慮土地的用途、區位和預期價值，要實行公平的價格制度，運用科學的方法確定地價并由有關部門定期公布。

農民要進一步解放思想，加深對土地流轉的認識。從個體角度來講，農民應進一步解放思想，加深對土地流轉的深刻認識由于承擔著農民基本生活保障和增收來源的功能，土地之于農民的意義十分重大。“由于傳統觀念的深遠影響以及中國農村社會保障體系尚不完善，很多農民寧愿將自家承包的土地拋荒也不愿流轉。”⑤因此，要實現土地有序流轉，就必須破除部分農民死守土地不放的觀點，加強廣大農民的流轉意識，解放農民的思想，擺脫小農意識和落后觀念的束縛。

另一方面，通過給予農民生活保障來消除其對于流轉土地的不安全感增加其流轉意愿，提高其主動性。必須建立完整的社會保障制度，包括最低生活保障、基本的醫療保險、社會養老保險等制度，保證農民在流轉過程中沒有基本生活保障方面的后顧之憂，這是增強農民流轉意識從而推進土地承包經營權更好流轉的前提。從相關部門的角度來看，國家和地方有關部門應該加強對土地流轉的重視程度，加大對農民的宣傳力度，提高農民的認識，共同促進流轉意識的提高。

同時，農戶在愿意流轉土地的前提下，要注意主動按照相關法律法規的規定來執行農地流轉，從自身角度做起，為營造一個良好的流轉氛圍創造主觀條件。在自身權益受到侵害時，要積極運用法律武器進行維護，始終維護自己的主體地位，學會運用法規和政策保護自身利益。要提高農村基層法治水平，引導農民增強學法尊法守法用法意識，健全依法維權和化解糾紛機制，引導和支持農民群眾通過合法途徑維權。

（作者單位均為南京理工大學；本文系江蘇省社會科學院泰州分院研究項目的階段性成果，項目編號：B-A-5-2）

【注釋】

①孟歌，王永輝：“土改：規模經營不能教條”，《中國經濟時報》，2015年3月10日。

②曾福生：“推進土地流轉發展農業適度規模經營的對策”，《湖南社會科學》，2015年第3期，第154～156頁。

③焦曉云：“新型城鎮化進程中農村就地城鎮化的困境、重點與對策探析”，《城市發展研究》，2015年第1期，第108～115頁。

④王恒：“城鎮化進程中農村土地流轉的政策分析”，《宏觀經濟研究》，2015年第3期，第70～75頁。

⑤高宏偉：“農業生態安全視角下的農村土地流轉分析”，《經濟問題》，2015第2期，第105～108頁。

責編/豐家衛（實習）