“國版”農改首提“政經分開”

鄭旭

“政經分開”的實質，是將農村自治組織和集體經濟組織分離運作，形成農村黨組織回歸黨建主業，村委會主任專做服務，有經營能力的專業機構主抓經濟。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》（以下簡稱《實施方案》），明確深化農村改革要聚焦農村集體產權制度、農業經營制度、農業支持保護制度、城鄉發展一體化體制機制和農村社會治理制度五大領域。

《實施方案》提出，在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區，探索剝離村“兩委”對集體資產經營管理的職能，實行“政經分開”試驗。

“農村治理是今后農村改革的重頭戲。”記者注意到，上述方案甫一公布，國內農經領域里的多位知名專家便不約而同地發表觀點稱，“政經分開”的現實意義還不僅僅是“它被首次寫進關乎農村未來發展的中央改革文件中”，而是“它將有利于農村集體資產保值增值，也有利于完善并實現農村治理能力和治理體系的現代化”。

事實上，此前就有研究者撰文強調，隨著農村集體經濟的逐步發展和集體資產規模的不斷龐大，近年來我國大部分農村地區“政經合一”的治理模式受到越來越嚴重的挑戰，出現了農民權益無法有效得到保護、非戶籍人口無法有效參與社區管理、農村社區公共服務無法均等覆蓋、對集體經濟組織的監管不足等問題，迫切需要對農村基層治理體制進行改革。

改革就是直面過往難以解決問題，打破現有利益格局的制約。

有評論曾經指出，“政經分開”的實質，是將農村自治組織和集體經濟組織分離運作，形成農村黨組織回歸黨建主業，村委會主任專做服務，有經營能力的專業機構主抓經濟，基層三類組織各歸其位、各司其職的新格局，確保二次分配的公平。

農村社會管理的詬病

事實上，按照改革開放初期農村基層治理機制的設想，我國農村基層應該存在黨組織、自治組織和集體經濟組織三大組織。然而在實際運行過程中，為節省機構運行成本，除個別較早進行了“村改居”地區以外，我國大部分地區的農村仍然維持了計劃經濟時代的“政經合一”的管理體制，即自治組織和集體經濟組織合署辦公，實行“一套人馬、兩塊牌子”。

因長期關注農村基層治理機制與“政經分離”改革課題，華南農業大學經濟與管理學院楊兵博士認為：“政經合一治理機制會導致村級治理重經濟發展而輕公共服務，使得社會管理嚴重滯后，進而嚴重影響了城鄉之間人口、土地、資金等生產要素的合理流動和平等交換，成為農村不穩定因素的根源和城鄉發展的障礙。”

他指出，在“政經合一”的體制下，農民想要實現財產權利，就必須和農村自治綁定在一起，如果農戶喪失了村民自治組織的成員資格，也就意味著同時喪失了與集體經濟相關的財產權利。在這種不合理的制度安排下，農民為捍衛自己財產權利能夠做出的最佳選擇就是固守農村，因而在當前城市化的大背景下，農民的行為會出現明顯的逆城市化選擇，城市越發展，就越少本地農民愿意進城。

楊兵發現，在農村現有“政經合一”的治理結構下，非戶籍人口加入了農村基層自治組織就意味著加入了農村集體經濟組織，就會分享原農村集體經濟組織成員的財產權利，“因此本地村民普遍對非戶籍人口參與本村選舉持反對態度，而村里按照‘自建自享’的原則建設的公共基礎設施，也僅對村民或股東開放。”

在他看來，這種帶有明顯封閉性和排外性的鄉村社會管理，不僅無法滿足外來人員的訴求，使他們難以融入城市生活，面臨邊緣化的危機，也阻礙了城鄉之間合適過渡帶的形成，鄉村社會很難與開放的城市社區真正結合在一起。

值得一提的是，農村的黨組織、自治組織和集體經濟組織被捆綁在一起的同時，還擔負著集體資產管理、民主自治、社會管理等多方面的職能，楊兵指出，這不僅導致了政府對農村社區公共服務的供給不足，也加重了農村集體經濟組織的負擔，“使得農村社區公共服務無法均等覆蓋。”

不僅如此，他還發現，由于很多農村還實行村黨支部、村委會、集體經濟組織的負責人多為“一肩挑”，這就讓“絕對權力絕對腐敗”這條政治學中的黃金定律在村莊政治中得到淋漓盡致地復制。特別是在部分經濟發達地區的農村集體經濟組織中，“一肩挑”的負責人不僅掌握了村中的巨大財富，還讓其在本地區有很大的影響力和社會關系。

“由于目前不少鄉鎮、街道的工作往往需要村的財力支持，許多部門印發的文件甚至明確要求農村集體經濟組織配合政府承擔有關的社會管理職能，因而存在對村集體經濟組織監管不到位、放任自流的現象。” 楊兵說。

“政經分開”源于廣東實踐

由此可見，農村“政經合一”的管理體制已不適應市場化、城鎮化發展要求，要解決“三農”問題，就要從農村基層治理機制的改革入手，實行農村基層自治組織和經濟組織的“政經分離”。

11月10日即《實施方案》公布一周之后，正值中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊隨中央宣講團在廣東宣講黨的十八屆五中全會精神。當被與會者問及中央首次提出“政經分開”的背景時，韓俊強調，“這源于廣東實踐。”

韓俊以佛山市南海區里水鎮河村社區為例指出，“與城區治安管理費由公共財政承擔的情況不同，沒有實施政經分開前，這個社區一年500萬元的治安管理費都由村集體承擔。政經分開后，村里承擔40%，60%納入財政預算，村集體的負擔減輕了。”

韓俊所提到的水鎮河村社區，是廣東在開展“政經分離”改革實踐后，諸多村莊在基層治理上發生蝶變的案例之一。而回溯這場發酵于局部的改革，曾有媒體不惜以“解開了農村死結”為題來展現實踐先行地——廣東佛山市南海區的果斷抉擇。

1992年，南海區農村的股份制改造完成以后，大部分行政村的村支書、村委會主任與經聯社社長均為一人兼任，村委會主任幾乎掌控了村中的所有事務。

2010年7月，時任佛山市委常委、南海區委書記鄧偉根履新。不久，他就扎到基層并跑遍了全區224個行政村。

2011年年初，南海區出臺《關于深化農村體制綜合改革的若干意見》等8個文件，并于當年村（居）委會換屆選舉前實施，拉開了農村體制綜合改革的序幕。

《民生周刊》記者檢索當年的這份《意見》后發現，此次改革共有6項主題，分別是農村體制、農村社會管理、農村集體資產的經營、村民社會服務、農民住宅以及農民的福利保障。

而在總結這場改革的邏輯時，當地多位官員認為，所謂的改革，就是先打破農村“政經混合”的體制實現“政經分離”，在此基礎上實現集體經濟的獨立運行以及自治組織自治功能的“回歸”，進而加強社會建設實現城鄉統籌發展。

“村居主體架構格局之變、村居經濟轉型、黨務建設和均等服務是南海綜合改革的四篇大文章！”鄧偉根后來回憶說，“政經分離”是南海發現問題而選擇的一條解決問題之路，是一套自選動作也是必由之路。

2012年9月，時任廣東省委書記汪洋帶領全部省委常委及廣東21地市“一把手”，在南海開展綜合改革試點工作現場會。他對現場的“一把手”們講，各地要因地制宜，根據本市的實際情況，堅定不移地推進以“政經分離”為重點的農村綜合改革，對符合條件的村居黨支部可按程序升格為黨總支或黨委，把黨組織延伸至所有經濟組織，實現基層黨組織和黨員管理服務全覆蓋。

“中央提出政經分開的改革試驗，就是為了讓農民更多地分享經濟社會發展帶來的好處。”在11月10日與廣東當地官員的交流中韓俊指出，“政經分開”有利于集體資產的增值升值，也有利于建立良好的基層治理結構。他希望廣東在基層治理創新方面繼續探索，為中央制定政策提供更多好的經驗。

“政經分開”還需各界給力

需要提及的是，就在“國版”農改方案首提“政經分開”之前，廣東源于實踐而積累的經驗已被復制到一些經濟發達省份。

目前江蘇省的蘇州和無錫等地已試點“政經分開”，具體做法為明晰公共財政和農村集體經濟組織在農村公共服務和社會管理支出上的責任，絕大部分公共服務和社會管理資金由公共財政負擔。

今年7月，無錫市錫山區安鎮街道14個農村經濟合作組織與所在村村委會“分賬管理”，村委會與合作組織完成“切割”，前者履行農村公共事務管理，后者則主要從事經營，兩個機構兩本賬，互不“搭界”，防范村干部參與集體資產經營管理過程中出現腐敗現象。而截至去年年底，江蘇省內村均集體收入達169萬元，名列全國前茅。有分析認為，這與農村治理的“政經分開”改革有很大關系。

有觀點性文章就認為，“政經分開”在制度上可行，對群眾利好，黨建上能為，在立足于基層的基礎上，通過農村體制綜合改革和黨建創新，破解基層農村各種體制弊端，探索農村集體經濟二次轉型，以消減農村基層矛盾、強化執政之基的必由之路。

《實施方案》同時指出，農村改革綜合性強，靠單兵突進難以奏效，必須樹立系統性思維，做好整體謀劃和頂層設計，找準牽一發而動全身的牛鼻子和主要矛盾，進一步提高農村改革決策的科學性。

知名時評人唐亦瑭就認為，“政經分開”除了把農村改革作為一個整體來統籌謀劃實施外，尤需各界合力，既要充分發揮國家“智囊團”的聰明才智和全體人民的積極性、主動性和創造性，更需要社會各界的鼎力支持與全力協調配合。

“如此，才能有效推進‘政經分開’試驗工作，推動實現農村治理能力和治理體系的現代化，確保農村改革取得實效。”他說。