政府治理績效公正性評估維度及其競合

陳興發(fā) 黃金虎

【摘要】政府治理績效評估是一個彰顯價值的政治過程，公正性取向凸顯了政府治理的特性和訴求。文章從政府治理績效評估的公正性取向出發(fā)，闡釋公正性評估的多元維度：功利、自由與德性，分析政府績效評估與社會公正多維性的復雜關系，并探討不同維度之間競合的制約因素，推動公正性價值與政府治理績效評估進一步契合，助推構建發(fā)展成果考核新體系。

【關鍵詞】政府治理 績效評估 公正維度 競合性 制約因素

【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

政府治理績效評估是推動政府有效治理的工具。20世紀80年代政府績效評估被引入我國，經過幾十年的消化和發(fā)展，已經成為政府治理的基本制度，在政府運行中扮演著重要角色。當下，如何回應現實需要，選擇科學合理的績效評估維度，引導政府治理向提供優(yōu)質公共產品和服務、維護社會公平正義轉變，成為深化治理體制改革必須面對的課題。

政府治理的特性及其績效評估的公正取向

公共性是政府治理的基本特性，表現為政府在治理過程中基于公共價值，運用政府權力制定、執(zhí)行和評估公共政策，供給公共產品和公共服務。其中，權威性分配公共價值是政府治理的出發(fā)點，政府權力是實現公共價值權威性分配的基本保障，政府政策是實現公共價值權威性分配的手段，而供給公共產品與公共服務則是實現公共價值權威性分配的形式。這并不是說政府是公共產品供給的唯一主體，但是供給公共產品與服務是政府實現公共性職能的重要方式。

那么，如何衡量政府治理的公共性？實行績效評估是其中的一種有效途徑。20世紀60年代，隨著西方國家經濟發(fā)展進入滯脹狀態(tài)，政府財政收入減少，機構龐大，人員冗余，迫使政府治理開展績效評估，以降低行政成本，提高運行效率。在此背景下生成的新公共管理理論超越了古典管理主義對管理經驗的過分依賴，反思了傳統(tǒng)政府管理重視依法行政和資源投入而輕視績效評估和結果收益等問題，主張在政府治理過程中設定績效測量標準，根據績效目標控制資源分配，注重公共治理的結果和效率，提高管理水平。

在政府治理績效評估的價值維度上，新公共管理理論繼承了古典管理主義對效率的追求，在績效評估興起的初期以經濟（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）為指標。隨著公民素質不斷提高，平等意識逐漸覺醒，公共產品和服務供給中偏好效率而缺失公正的狀況不斷獲得修正和超越。公正（Equity）進入到政府績效測評體系，與效率和效益一起成為新公共管理進行績效評估的三大支柱①。可見，政府供給公共產品和服務的治理績效評估是對其公共性功能發(fā)揮的實際測評，然而這種測評并非由單一的價值構成，“而是由多種價值構成的復合體，并且隨著社會政治、經濟、文化等的發(fā)展而變化的”。②在公正與效率、效益的取向上，以美國公共管理學者羅伯特·丹哈特為代表的新公共服務理論認為，如果政府在供給公共產品和服務的過程中忽視公民對公正的欲望，則無力負擔起政府實現社會公正的政治責任，也無力負擔起實現社會公正的道德責任。這種道德責任是一種政府與公民共同的責任感，是一種社會公共道德意識，政府在治理過程中應該與公民一道致力于達成實現社會公正的公共價值。

事實上，在政府治理績效評估的三大支柱中，由于公正是一個包含多元維度的混合體，建構量化的公正性實證測量模型以及確定潛在的公共產品與服務消費者資格存在困難，公正與否的評價指標模糊，相較于效率和效益，公正維度的績效評估研究和應用長期相對滯后。但是，這一維度的引入拓展了政府治理績效評估的價值體系，有利于引導公共政策制定者在現有財政資源短缺的情況下努力確定其投入領域以實現公共產品和服務的供給公正，正在獲得政府和學界越來越多的關注③。

公正性評估的多元維度：功利、自由與德性

從分配正義的視角看一個政府治理是否公正，“就要看它如何分配我們所看重的物品—收入與財富、義務與權利、權力與機會、公共職務與榮譽等等”。④一個公正的政府應該以正當的方式分配這些物品，給予每個人應得東西。但是，什么人應該得到什么樣的東西以及為什么如此？在當今社會回答這些問題總是充滿公正與不公正的爭論，反映出對公正持有的不同理念。有的人認為政府政策只要能夠實現經濟利益最大化，就應該支持，有的人則認為只有有利于提升社會德性才是公正的，才應該獲得支持。

可見，衡量公正的標準是一個多維體，沒有哪一種維度能夠滿足所有評價需要，人們總是根據不同的需要來做出選擇。如美國學者南希·弗雷澤（Nancy Fraser）認為，可以從經濟、文化和政治的維度來衡量社會公正，哥倫比亞大學列文（Henry M. Levin）等學者則主張從選擇自由、效率、平等和社會凝聚力方面來分析。筆者主張從功利、自由和德性三個維度來認知社會公正。

功利的公正。即追求福利最大化的功利主義的公正。英國學者邊沁認為，我們每一個人都喜歡快樂而厭惡痛苦，通過各種算計讓功利最大化不僅是個人的原則，也是政府治理的原則。“一個政府在決定要制定什么樣的法律和政策時，它應當要做任何能夠作為整體共同體的幸福最大化的事情。”⑤

就功利性公正而言，政府治理績效評估需要遵從三方面原則：一是功利取向原則。政府治理行為正確與否不是看行為本身，而是看行為結果，即行為導向幸福的趨向性，并非禍害的趨向性。也就是說，功利是判斷政府行為正確與否、公正與否的唯一標準。阻礙政府治理的功利趨向都應該消除，這是政府治理體現公正性的內在要求。二是幸福最大化原則。邊沁認為功利原理是“按照看來勢必增大或減小利益有關者之幸福的傾向，亦即促進或妨礙此種幸福的傾向，來贊成或非難任何一項行動”。⑥政府的每項措施取向都應該是以最大多數人的最大幸福為標準。“當一項政府措施之增大共同體幸福的傾向大于它減小這一幸福的傾向時，它就可以說是符合或服從功利原理”。⑦也就是說，公正意味著幸福的最大化。三是個人利益至上原則。功利主義思想認為，社會利益是以個人利益為基礎的，是個人利益的總和。政府行為要符合功利主義要求，必須以實現個人利益的最大化為原則，只有追求個人利益最大化，才能帶來社會利益的最大化。

總體來說，采用功利性公正的評價維度衡量政府治理績效，要求政府重視治理行為結果，實現利益最大化，特別是物質利益最大化，甚至為了這種利益最大化可以忽視或犧牲個體非物質性權利，將諸如包涵道德價值等所有東西用通用價值貨幣衡量。這種得失衡量既是政府治理的基本決策依據，也是行為結果績效評價的基本維度。

自由的公正。即尊重個體權利的自由至上主義的公正。美國學者羅爾斯認為，政府行為的功利性公正忽略了對個人權利和弱勢群體利益的關照，也忽略了獲取社會福利的代價和收益分配的公平性，主張每個人的自由和權利都是平等的，任何利益獲取都不能以犧牲他人的自由和權利為代價。

政府治理行為都應該遵循自由原則，基于這一原則的績效評估包括兩方面要求。一方面，尊重個人自由。自由至上主義者認為，“我們每一個人都擁有一種根本性的自由權—用自己擁有的事物去做任何事情的權利，只要我們同樣尊重他人這樣做的權利”。⑧政府行為必須保證每個人的機會平等，不能通過限制人民的自由和平等權利來提升社會公共利益，政府的政策只有體現這一要求才是正義的，其社會制度才是公正的。另一方面，政府最小化。自由至上主義者反對政府出臺保護人們不傷害自己的政策，反對運用法律的強制力推進各種德性觀念，或表達大多數人的道德觀念。“許多人認為賣淫不道德，然而這并不能證明那些禁止自主的成年人從事這一行業(yè)的法律就是正當的。”⑨同時，他們也反對政府要求一些人去幫助另一些人，比如向富人征稅用于收入或財富的再分配。“通過稅收把財富再分配是一種壓迫，甚至是偷盜。”⑩政府任何企圖帶來社會更大經濟平等的嘗試都注定有壓迫性，是對自由社會的傷害，是缺少公正性的表現。只有政府職責最小化，才是正當的。“任何一個職責更加寬泛的政府都侵犯了個人不受強迫去做某些事情的權利，因此都是不正當的。”

自由至上的公正要求政府治理過程中尊重個人自由，支持不受約束的市場，反對政府管制。主張每一個人都擁有自身，政府容許捐獻而禁止出售器官、禁止輔助性自殺等法律和政策都是錯的，違背制度正義的。只有政府治理績效體現出對個人權利的絕對尊重，才能說政府治理是遵守了公正的原則。

德性的公正。即倡導公民德性和共同善的公正。政府治理績效的公正性可以從功利主義維度評估，也可以從自由主義維度評估，還可以從是否促進公民德性和共同善的維度評估。

這種公正性評估主要包括兩個原則。其一，倡導公民德性的原則。政府治理的目標不是獲取公民福利最大化，也不是保護個人自由權利至上，而是要通過治理弘揚公民德性。如果政府治理帶來人們?yōu)榱斯畲蠡驗榱藗€人權利保障而疏離人的德性，那這個社會不論物質性功利如何最大化，不論個人自由如何寬泛，都無法確認這種治理是公正的。比如與為了履行公民對國家責任去保衛(wèi)國家相比，為了獲取報酬去保衛(wèi)國家是缺乏德性公正的表現。正如盧梭在《社會契約論》中所言，倘若公民公共義務可以被肆意轉變成在市場上出售的產品，人民寧愿掏錢而不愿本人親自履行，“那么，這個國家離垮臺也就不遠了。”其二，追求共同善的原則。公益政治學認為，公共利益優(yōu)先于個人利益。麥金泰爾提出，善—公共利益是人類生活的最高目的，也是衡量政府治理績效公正性的重要維度。不論市場經濟如何發(fā)達，政府應該明白存在一些特定的德性和善是無法在市場上交換的。政府治理應該推動個體從社會群體中獲得共生共存感，人與人之間互相信任、合作和利他，引導個人偏好趨向于共同善。一國的政府治理只有能夠推動社會追求共同善，才能說明其治理具有公正性。

歸納以上政府治理績效的公正性評估維度，可以發(fā)現不同的維度反映出不同的價值偏好，與公共政策之間存在復雜的互動關系。當一種政府行為實現一種社會公正時，往往意味著帶來另一種社會不公正。如果政府治理公正性評估采用功利主義維度，可能會引導其對經濟利益最大化的迷戀，損害公民權利，有違自由主義公正觀。反之，如果采用自由主義維度，則可能導致公民自由權利至上，折損公民經濟利益，有違功利主義公正觀。如果這兩種假設的任何一種出現，都可能有違政府治理績效評估對社會共同善的追求，遠離德性公正的要求。

政府治理績效公正性評估維度競合的影響因素

鑒于公正維度的多元性及其與公共政策之間的復雜關系，不同國家的政府或同一個國家的政府在不同歷史時期的選擇并不相同，甚至同一個國家的政府在同一歷史時間段里也存在評價維度混生狀態(tài)。實然狀態(tài)下，難以發(fā)現哪一個政府治理績效的公正性評估只有一個維度，往往是某個維度為主的多元混合體。究竟三個維度競合時何種維度或何種維度組合會被用來衡量政府治理績效，其影響因素至少涉及三個方面。

經濟社會發(fā)展水平。一個社會在政府治理績效的公正性測評中采取功利的、自由的還是德性的維度受其經濟社會發(fā)展水平制約。功利與自由、德性的維度之間體現出天然的層次性，其中功利的維度最為基礎，德性的維度最為高級。這種層次位置與馬斯洛的人的需求層次契合，符合馬克思主義的基本原理。馬克思主義認為，“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構制約的社會的文化發(fā)展”。這意味著功利的維度與自由、德性的維度競合時，不同經濟社會發(fā)展水平的國家，或同一國家在不同的發(fā)展階段，其選擇的優(yōu)先性并不相同，一般會呈現出由功利向自由和德性的變遷。但是，這種優(yōu)位順序的決定性只在哲學層面體現出合理性，僅僅應理解為物質決定論的合理性。也就是說，這種決定論并非是絕對的合理性，只是本體論層面的合理性，一旦置于具體實踐和價值判斷，這種合理性就可能蛻變?yōu)榉呛侠硇浴?/p>

政府屬性。政府作為統(tǒng)治階級行使國家權力、實施階級統(tǒng)治的工具，是公共產品和服務的供給者之一，其治理價值選擇直接受其屬性制約，也影響其治理績效公正性評估的維度選擇。比如，資本主義國家的政府治理價值取向可以功利主義至上，也可以自由主義至上，其實質都是個人主義至上。而社會主義國家的屬性要求政府治理中克服功利主義至上和自由主義至上的傾向，堅持集體主義，采取德性至上的價值取向。這是由資本主義和社會主義兩種不同的政府屬性決定的。

消費者偏好。不論何種性質的政府，或處于何種經濟社會發(fā)展水平的政府，其治理價值取向也受到公共產品和服務對象的消費偏好影響。隨著經濟社會的快速發(fā)展，人們對公共產品與服務需求的差異化越來越凸顯。這種差異化主要體現在兩方面：一方面，表現為消費者需求與傳統(tǒng)體制所供給的產品存在差異;另一方面，不同的消費群體需求之間存在差異。迎合這種差異，需要供給主體轉變偏好，根據消費者的口味變化來生產和提供產品和服務，以獲取人們更多的認可和支持。從這個意義上來說，是消費者最終決定政府治理的價值取向。同時，消弭這種差異，并非只能一味迎合消費者偏好，政府正確引導社會達成偏好共識，也是化解矛盾的一種基本路徑。

綜上，政府治理績效評估是一個彰顯價值的政治過程，公正性取向則凸顯了政府治理的特性和訴求。功利、自由和德性是公正性評估的重要維度，反映出不同的價值偏好。當下包括我國在內的眾多國家的政府治理中存在功利主義與自由主義之爭，應該批判并超越這種競合，實現績效公正性評估維度向德性跨越。也只有德性公正的選擇和實踐，才能糾正單純以經濟增長速度或個人自由權利保障評定政績的偏向，有效解決政府治理過程中存在的諸多深層次問題。

（作者分別為南京大學政府管理學院公共管理學博士后、淮海工學院法學院副教授，淮海工學院法學院講師;本文系中國博士后科學基金第55批資助項目研究成果，項目編號：2014M551534）

【注釋】

①③Shu Wang， Mastracci Sharon， Gauging Social Justice： ?A Survey of Indices for Public Management， Public Administration Quarterly ， Winter2014， Vol. 38 Issue 4， pp.488～520.

②姜曉萍，郭金云：“基于價值取向的公共服務績效評價體系研究”，《行政論壇》，2013年第6期，第106～109頁。

④⑤⑧⑨⑩[美]邁克爾·桑德爾：《公正：該如何是好》，朱慧玲譯，北京：中信出版社，2012年，第19頁，第38頁，第66頁，第67頁，第67頁，第97頁。

⑥⑦[英]邊沁：《道德與立法原理導論》，時殷弘譯，北京：商務印書館，2000年，第58頁，第59頁。

Robert Nozick. Anarchy， State， and Utopia， New York： Basic Books，1974.p4.

《馬克思恩格斯選集》（第3卷），北京：人民出版社，1972年，第12頁。

責編/于巖（實習）