社會管理中地方責任政府建設

楊鳴杰

【摘要】伴隨社會的發展與進步，社會管理的重要性日益顯現，成為政府的重要職能之一。我國正處于社會轉型期，政府也面臨著職能角色的轉變，而責任政府是地方政府轉變的方向。地方責任政府的一個重要職能是對社會進行有效管理，文章從社會管理視角研究我國的地方責任政府建設，指出其現狀與問題，分析其建設發展的制約因素，探索建設地方責任政府的有效路徑。

【關鍵詞】地方責任政府 社會管理 現狀 對策

【中圖分類號】D267 ? 【文獻標識碼】A

責任政府的內涵及特征

責任政府的內涵。近代民主政治的發展催生了責任政府這一概念，在不同歷史階段，不同國家對于責任政府也有著不同的定義。美國的權威法學詞典《布萊克法律辭典》對于責任政府的理解是，責任政府的體制意味著政府必須對其所做的公共政策以及國家行為負責。當其不能從社會公眾那里獲取足夠的信任票數或者其提出的政策遭到質疑時，就意味著社會大眾對其大政方針嚴重不滿，他們必須辭職。

國內較早對責任政府這一概念進行闡釋并給出較為全面解讀的學者是中國人民大學張成福教授，他認為責任政府是現代民主政治的基本價值理念之一，責任政府必須對社會進行積極回應并最大程度地滿足民眾的訴求;政府要主動地履行社會責任，并承擔政治上的、法律上的以及道義上的責任;政府需要接受內外部的控制，以保證其能夠完成責任。張成福有關責任政府的內涵解釋較為普遍地被該領域的研究者認同。

文章主要從社會管理角度解讀地方責任政府的內涵，筆者認為社會管理中的責任政府是按照民主與法制的原則建立的一種現代政府模式，其具備高度的社會責任感和擔當精神，能夠促進社會和諧、促進社會公平正義，為大眾提供優質的公共服務，并推進社會可持續發展。

地方責任政府的特征。一是有限與無限相統一的特征。從“人民主權”的相關理論我們可以發現，責任政府是一個“有限”政府，并非傳統層面中的“無限”政府。這種“有限”主要體現在權力、范圍、職能三個方面。權力有限主要是指其權力來源于人民授權，只有人民授權的權力政府才有權去行動;政府行使權力的范圍有限則體現在其只能在合乎法律的框架范圍內活動;能力有限則體現在政府不可能解決社會生活的全部事務。而這里的“無限”特征則是指政府對人民的責任是無限的，只要是事關公眾利益，政府都必須對人民無限負責。

二是效率與公平兼顧的特征。當前社會出現的許多問題，其矛盾的根源在于缺乏公平性，如果不能從根本上解決這一問題，會使政府失去其存在的合法性基礎。因此，現代責任政府必須堅持效率與公平的統一。政府注重效率能夠節約社會資源，及時解決社會矛盾，滿足公眾需求，但是在追求效率的同時必須兼顧公平，社會的公平正義是人類社會不變的追求目標，也是政府存在的合法性基礎。此外，責任政府行使的是公共權力，代表公共意愿，只有堅持公平，才能彰顯其公共性，增強其公信力。

三是履責與問責相統一的特征。履行職責和擔當責任是責任政府的顯著特征，二者的有機結合構成了責任政府的運行體系。公民授予政府權力，政府就必須對公民盡責，切實解決群眾問題，維護公共利益，這是政府存在的意義。當政府不能夠履行其職責或出現失職時，必須接受有關機構或民眾的監督和追責，問責機制的存在能夠督促責任政府更好地履行其職責。

社會管理中建設地方責任政府的現實意義

強化地方政府責任理念，提升政府公共形象。我們黨和政府一直堅持“為人民服務”的宗旨，因而建設地方責任政府是政府建設的必然選擇。但長期以來，我國的政府模式傾向于集權化管理，在體制上注重維護上級和中央政府的權威，使得下級政府往往把對上級的責任置于首位，這在一定程度上導致政府缺乏責任精神，影響政府公共形象。在社會管理實踐中，提倡建設責任政府就是要求地方政府將人民的利益擺在第一位，將解決民眾問題作為政府工作的出發點，這無疑能夠使政府重獲公信力，提升自身形象。

優化地方政府職能，強化政府社會管理能力。一般而言，政府具有政治、文化、經濟以及社會等幾個方面的職能。但長期以來，我國為了擺脫貧困落后的面貌，一直強調經濟建設的重要性，將GDP作為政府政績考核的標準和依據。某些地方政府為了追求“政績”，片面地強調經濟的高速增長，而忽略了文化、生態、社會等方面的建設，造成社會發展的不均衡，影響了社會的整體發展水平。建設責任政府就是要重新調整政府的職能結構，使之在重視發展經濟的同時兼顧社會其它方面的發展，提高自身的社會管理能力，促進社會整體水平的提高。

促進地方政府公平施政，實現社會和諧穩定。公平公正理應是地方政府的執政原則和重要目標，也是社會公眾的理想目標。從責任政府的理論來看，責任政府的公共性決定其必須公平施政，但從實踐來看，政府的“經濟人”特性往往使其過于追求自身利益，難以在公共事務中做到公平。要解決這一問題，政府應該牢記責任政府的執政理念，提升自身施政的公平性并加以貫徹落實，這樣才能贏得人民群眾的信任，實現社會的和諧穩定。

我國地方政府履責現狀與問題

公共服務性責任的缺位與不足。這主要表現在民生性保障責任不足以及公共基礎性建設不足。民生性保障主要是指在人民的基本生活、教育、醫療、就業以及養老等社會責任方面，政府應當提供政策扶持，并以法律和規范進行保障。但我國目前在民生保障方面存在不足，使社會出現社會保障范圍不廣、水平落后，上學難、教育資源分配不均，看病難、看病貴，就業困難等社會性問題。而公共基礎設施供給不足主要表現為我國的公共供給總量整體不足，基礎建設水平不高、質量低下，甚至出現地域發展不均衡的問題。

維穩責任與社會治理責任重心失衡。政府的重要職責之一便是維護社會穩定，為人民群眾創造安全的生活發展環境，這是地方責任政府不可推卸的責任，而社會的穩定是衡量社會治理水平的一個特殊標準，人們往往會特別關注社會穩定的狀況，也正因為此，一些政府把維護社會穩定工作看作是重中之重，這樣的社會治理理念固然沒有錯，但在實踐中卻往往出現將社會治理等同于維護社會穩定的現象，即政府往往將大量的物力、財力與人力都投入到維護社會穩定一項事務上，而忽視了社會管理其它方面的建設，導致地方政府在維穩責任與社會治理責任上出現失衡，不能有效地促進社會發展。

責任政府在生態環境保護上的缺位與不足。我國一直致力于追求經濟的發展，自改革開放以來一直堅持“以經濟建設為中心”的發展策略，經濟發展也確實取得了舉世矚目的成就，但與此同時，我國經濟快速發展的背后卻有著巨大的隱憂，最為明顯的便是環境污染與資源短缺的問題。長期以來，我國的經濟發展是靠粗放型的方式實現的，這意味著其往往以犧牲環境和資源為代價換取經濟的快速發展，不利于長期可持續發展，因此我國的發展方式必須轉型，這也是地方責任政府應當密切關注的發展動向。但目前地方責任政府卻并沒有履行這一職責，有的還延續著犧牲環境發展經濟的慣性思維，而且這其中往往摻雜了地方政府追求“政績”的狹隘政治思維。由于思想的不重視以及錯綜復雜的利益關系，地方政府對環境破壞行為監督不嚴、處置不力，一些地方政府為了維護政府的權威與形象，對于一些環境污染等信息采取不公開的方式，這妨礙了其他社會組織或部門進行環境監督和管理。

地方政府主動履責的動力不足。我國的地方政府在主動履責上存在著動力不均衡的問題，即有選擇性地主動履責。從調查來看，一些地方政府往往在經濟開發、房地產開發以及土地買賣方面具有履責的主動性和較強的動力，而在社會醫療衛生、教育建設、就業、飲水以及環保等方面則履責動力不足。而從地方政府的履責偏好來看，政府更加偏向于在與自身利益相關的方面進行履責，例如土地買賣可以帶來地方政府的財政收入增加，經濟開發能夠帶動地方GDP的增長，房地產業也同樣與地方政府利益休戚相關，而教育、醫療、衛生等民生性基礎建設雖事關百姓利益，卻并未被政府放在工作首位，這明顯違背了政府的本職，必然會影響政府的執政基礎。

地方責任政府建設的制約因素分析

傳統政治文化理念的影響。我國幾千年的封建文化使“政府本位”思想根深蒂固，認為社會必然要由政府全權管理，而民眾只能被動地接受管理，在這種政府本位思想的影響下，政府運行的邏輯便是首先要獲取權力，然后再配置責任，并以此獲得更多的利益。此外，由于政府以及官員也存有“經濟人”屬性，會根據自身的成本—收益比較來選擇行為方式，這也在一定程度上決定了政府和官員都期望在承擔最小責任的同時獲取自身利益的最大化。傳統的政治文化導致今天的地方政府缺乏責任意識，不具備作為公共權力代理人的公共精神，權力至上的思想也使得政府缺乏法律意識。

政府管理體制存在弊端。我國政府在管理體制上存在職能劃分不清的問題，這主要體現在政府自身職能界限模糊以及政府與社會關系不順兩個方面。一方面，從縱向管理層面上看，政府權力分配所采取的是自上而下的軌跡。下級政府須接受上級政府的領導，下級為了獲取上級更多授權往往想方設法滿足上級要求，從而導致權力濫用現象。而從橫向管理體制上看，現行的政府事務實行的是部門分塊管理的模式，將政府負責的各項內容都分塊包干，從而達到理想的效果。從表面上看這一管理比較科學、合理，但是由于很多政府事務具有一定的相似性，這就在一定程度上造成了在分工的過程中，對于有利可圖的政府事務，多個部門都想參與其中，而對于無利可圖的政府事務，部門之間往往相互推諉，致使政府辦事效率低下。

另一方面，政府與社會的關系不順的問題，在一些地方政府的管理中，經常出現政企不分、政社不分的問題，這不利于社會的發展。在實行市場經濟以后，社會經濟運行應該更多的交由市場來調節，但許多地方政府卻依然過度干預市場的發展。在社會管理上，政府應該讓渡一部分領域使社會發揮其自我管理、自我協調和自我服務的功能，但許多政府卻依然過分管控一切社會事務與社會組織，壓縮了整個社會的發展空間。

地方責任政府制度建設滯后。責任政府不僅是一種價值理念，也是一種制度安排。我國的地方責任政府在制度上是存在缺失和不足的，一方面是由其不正確的政績觀所導致的。我國長期以來以經濟發展為中心的發展策略，使政府往往以地方GDP發展作為其政績考核的重要標準，而地方官員為了做出政績，獲得自身利益，便竭力發展地方經濟而忽視了政府的其他責任，在此種政績觀下，地方政府的制度設計也往往以發展經濟為第一要務，而在社會民生制度建設、公平正義制度建設等方面卻存在很大的缺失。

另一方面是地方責任政府的原有制度存在缺陷，一些地方政府在制定制度時，其初衷往往是為了解決某一社會問題，但由于參與者有限，并不能指出問題的關鍵所在，因此，當其制度制定出來后，又很難從根源上解決問題，或者大眾并不愿意遵守。而且地方政府在制度設計上往往只注重禁止什么，而沒有考慮到若違反會有什么處罰，這也使得其政策無法真正起到效果。此外，中國的政治制度設計存在一個固有的問題，那就是一個制度出了毛病，再定一個制度來防治它，日積月累，制度繁雜，影響政府辦事效率。

社會管理視角下的地方責任政府建設路徑

優化地方責任政府理念。思想是行動的先導。地方責任政府的建設也應該要理念先行，樹立正確的責任政府價值理念。首先是將責任至上作為地方責任政府建設的首要價值理念。政府應該對自己的責任內容、責任范圍有清楚的認識，弄清自己應該為社會公眾提供哪些服務，應該滿足公眾的哪些需求，以及如何去提供這些服務和滿足這些需求。只有這樣，才能做好政府規劃工作，分清輕重緩急，做到服務有序。明確政府責任之后，最為關鍵的是政府應踐行職責、主動履責，這是責任政府實現其價值的重要一步，也是其存在合法性的保障。

其次是要將“以人為本”作為地方責任政府存在的價值理念。地方責任政府的存在是因為人民授權其管理社會公共事務，其權力來源于人民，因而必須代表人民的意愿，維護人民的利益，滿足人民的需求，這就要求地方政府在社會管理中要樹立“公眾至上”的理念，堅持執政為民。

最后是要將服務精神作為地方責任政府的價值理念。傳統的社會管理理念認為，政府是維護政治統治的工具，高于公眾。而在現代民主政治的建設中，政府權力來自于公眾賦予的觀念得到認可，這決定了政府必須轉換角色，成為為人民服務的角色機構，這也是地方責任政府建設的題中之義，這要求地方責任政府在社會管理中要具有熱情、主動、高效、及時、便利等服務精神。

優化地方責任政府管理體制。一是在理清地方責任政府自身職能方面，政府系統要在縱向關系上有所改革，地方責任政府縱然要向上級政府負責，但其應該具備更多的獨立性以制定與地方發展密切相關的策略，避免出現為迎合上級政府而做出不符合地方發展的決策。在橫向關系上要明確地方政府內部職能部門相互交叉的關系，并進行適當的整合，提高政府工作效率。以食品監管為例，工商、食品藥品監管、衛生、質檢、林業、農業等部門都可以監管，但也可能造成各個部門互相推諉責任的現象，造成管理效率低下，浪費管理成本。

二是要理順政府與企業、社會的關系。政府是服務型政府，但不是全能政府，在市場條件下，政府應該給非政府組織生長空間，培育社會自治能力和發展活力，讓其按照社會需求來承擔相關責任，使大量社會服務產品需求得到滿足。

優化地方責任政府制度。一是政府要改變以往以地方經濟發展為唯一衡量標準的政績觀，要意識到地方責任政府還需要履行政治、文化、社會等職能，因此在社會管理中，各項管理制度的設計不能單純的以促進經濟發展為目的，必須考慮社會的文化制度、社會制度以及政治政策等方面的建設，這樣才能夠促進社會的全面發展，這也有利于促進地方政府的職能轉變。

二是地方責任政府在進行社會管理方面的制度設計時應該充分讓公眾參與其中，這有利于傳達公眾意見，使政府決策更加科學有效，也保證了其制度設計能夠得到公眾的認可并被遵守和執行，實現制度的有效性。這也避免了由于政府制度設計不完善導致不斷進行制度補充設計，由此帶來的制度繁雜的問題，提高了地方責任政府的制度設計水平，提升社會管理的效用。

（作者單位：福建師范大學公共管理學院）

責編/于巖（實習）