治理視角下社會組織發展路徑選擇

李曉南

【摘要】遼寧省的社會組織發展狀況表明，社會組織在促進地方經濟發展、提供社會服務、參與社會治理創新等方面具有顯著作用。然而，在現階段仍然存在發展不平衡、運營不規范、自主能力薄弱等問題。未來，政府可通過推進管理體制改革等舉措，優化社會組織外部環境與內部結構，建立現代社會組織生態體系，促進社會治理新格局的形成。

【關鍵詞】社會組織 社會治理 社會活力 現代社會組織體制

【中圖分類號】C912.2 ? ? ? 【文獻標識碼】A

社會組織發展的新契機

伴隨市場化改革的深入，我國社會組織的種類與數量近年來都出現了令人矚目的發展，社會組織在社會公共生活中的地位越來越凸顯，對政治、經濟、社會等各方面影響不可忽視。城鄉社會的日益繁榮為公共事務帶來了巨大工作量，單純靠政府已經無法從容應對。依靠群眾進行自我管理、自我服務與監督是我國社會建設與時俱進的必然選擇。社會組織的成長帶來社會力量的增強，為社會建設新格局提供了有生力量，也為形成政府、市場與社會各界多元協同的社會治理共同體提供了組織和體制基礎。①

黨的十八大報告首次提出要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，隨后出臺的《國務院機構改革和職能轉變方案》明確指出要建立健全社會組織管理體制，推動完善社會組織內部治理。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），則首次提出了以國家治理體系和治理能力現代化為改革總目標，提出社會治理體制改革與創新，實現執政理念由“管理”向“治理”的轉變，也確立了社會組織作為我國社會治理的重要主體的地位和作用，新型的政府—社會關系正在形成。②《決定》還進一步強調了激發社會組織活力對提升社會治理水平、改進社會治理方式的重要意義。

積極發展社會組織已經成為激發社會整體活力、推進當前社會體制改革的戰略內容。這就要求我們從頂層設計的角度重新出發，探析社會組織的發展策略與變革路徑。

遼寧省社會組織發展現狀

近年來，遼寧省社會組織建設取得了較大成就，目前全省各類社會組織分布城鄉，活躍在經濟、教育、科技、文化、民政等多種領域，建立了部門齊全、覆蓋廣泛的發展格局。全省法人登記的社會組織總數從2008年的17748個增至2014年末的20212個，呈穩定增長的發展趨勢。至2013年底，遼寧省社會組織總數占全國社會組織總數的7.9%（列全國第七位）。《國務院機構改革和職能轉變方案》通過后，遼寧省委省政府出臺了一系列文件，做出了簡政放權、取消下放一批行政職權的若干決定，為社會組織管理體制改革做出了保障。具體做法包括：

第一，不斷完善內部治理。針對遼寧省社會組織內部管理標準不統一的狀況，全面啟動了社會組織法人治理制度建設，制定了《社會組織法人治理指南》系列23項制度的示范文本，其中包括各類《社會組織章程》、《社會團體會員（代表）大會制度》等示范文本。

第二，探索改革登記制度。制定了《遼寧省社會組織工作指引》，對社會組織成立、變更、注銷登記、換屆等事項設立了全省統一規范。按照中央部署對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，積極進行直接登記。截至2013年底，全省直接登記195個社會組織。同時，全面推進了城鄉社會組織登記和備案相結合制度，對符合一定條件的城鄉基層社會組織，可降低門檻在縣區民政局進行備案。目前全省備案的社會組織已達16200個。

第三，繼續完善監管模式，實行集中年檢和分散年檢相結合、報表和實地檢查相結合的方式，不斷完善年檢模式，貫徹社會組織規范化建設。還在省本級和全省大部分地區啟動了社會組織評估工作。探索建立了因地制宜的分類評估辦法，統一了評估標準、政策與流程，截至2013年底全省社會組織已參加評估的有967個，占全省總數的5.52%。

在此背景下，全省社會組織在促進經濟社會發展、參與社會治理等領域作用和社會影響力與日俱增。一是表現出良好的促進就業能力。全省社會組織吸納專職專業人員從2009年的15.7萬人增加至2012年底的31.3萬人，年吸納就業人口5.19萬人，已占全省當年（再）就業總人口的4.98%。在緩解了全省就業緊張形勢的同時，還為業內人員辦理了相關社會保障。

二是有利于地方經濟可持續發展。僅2012年，全省社會組織就爭取到76億元資金，用于促進企業發展。截至2013年底，全省4316個行業協會，普遍制定了行業自律規范，促進了全省市場經濟環境的改善。

三是提供多種社會與公共服務，逐步參與社會治理創新。一些慈善型、福利性社會組織，通過籌措各類資金，提供公共服務和福利救助，在抗災救災等重大活動中，發揮出強大的募捐和動員組織社會志愿者的能力。此外，如社區業主委員會等民間自治性社會組織，通過群體協商等方式，為擴大群眾有序參與社會事務、實現社會自治提供了有效平臺，在協調社會沖突、維護社會和諧等多方面發揮了重要功能。

社會組織現存問題分析

第一，總體發展水平仍然有限。從發展規模來看，以每萬人擁有的社會組織數量為例，發達國家普遍多于50個，發展中國家一般也多于10個。③而我國每萬人只有3.5個社會組織，遼寧省為7.6個，尚未達到發展中國家的水平。從就業人口來看，2012年底，遼寧社會組織專職工作人員為31.3萬人，僅占同期全省就業人口的1.29%，在經濟活躍人口中所占比例較低。從經濟規模來看，發達國家非盈利組織的經濟規模一般占到本國GDP的5%～10%，而遼寧社會組織的經濟規模總體還很小，對經濟發展的貢獻度還遠遠達不到發達國家的水平。

第二，區域發展不平衡現象突出。全省14個市社會組織按照發展程度可分為三個梯隊，第一梯隊的大連與沈陽兩市社會組織數量總和已經達到全省總數的一半。其中，大連的社會組織數量又接近沈陽的2倍。第二梯隊為鞍山、營口和本溪。其余市屬于第三梯隊。社會組織的高速發展往往是在經濟轉型、政府改革等因素影響下得以實現的，各地區經濟社會發展的不平衡在一定程度上造成了全省社會組織發展的不平衡。

第三，規范運營能力還不強。目前遼寧全省約有三分之一的社會組織發展較好，比較活躍，能夠積極發揮作用;約三分之一的社會組織缺乏活力，實力有限，僅能勉強發揮一定功能;還有三分之一的社會組織實力非常弱小，甚至生存困難。很多社會組織沒有明確的發展目標與自我定位，不能主動推銷服務，自我管理手段落后，缺乏完善透明的信息公開、財務和人力資源管理制度等，還不能很好適應市場經濟，組織運作不成熟，工作效率不高。行業主管單位代理財務、影響人事和日常決策等現象尚未完全杜絕，社會組織民間化、職業化程度還不高，從業人員的年輕化、知識化、專業化水平有限，距人才隊伍建設總體需求還存在較大差距。

第四，相關政策制度體系不健全。目前有利于社會組織快速成長的政策設計依然欠缺。缺乏有效的跨部門政策整合，有些政策還沒有覆蓋到社會組織。政府在簡政放權、購買服務等方面的制度安排與工作方式創新仍處于嘗試階段。在人員管理、稅收減免、資金支持、職業發展體系、福利與社會保障等方面，缺乏長期穩定的、明確的積極性政策規定。同時，一些領導干部和部分群眾還沒有充分理解當前發展社會組織對實現改革總目標的必要性與迫切性，對社會組織參與社會治理的涵義認識不到位。

第五，管理工作力量薄弱。截至2013年遼寧全省有社會組織管理機構115個，工作人員259人（編制130人），省本級編制數目前只有8人。市縣（區）的力量更加薄弱，有的沒有機構，沒有專職工作人員。2012年度全省社會組織登記管理經費總額67.6萬元，平均每個社會組織的管理經費17元。工作人員、經費和設備嚴重缺乏，信息化建設滯后，重登記、輕管理、無力監管的局面得不到解決，也較難承受登記管理制度改革實行后帶來的巨大工作壓力。

社會組織發展的路徑選擇

第一，全面推進社會組織管理體制改革。立足國情、結合省情，選擇本土化的發展道路。依法加強對社會組織的綜合服務與指導，構建現代社會組織管理體系。一是在分類登記的大原則下，實行直接登記與雙重監管相結合的工作方式。以直接登記等方式放寬對社會組織的限制。同時登記管理機關、財政金融、審計、安全、司法、社會保障等部門應該承擔相應的監管責任、法律責任。各行業管理、業務主管單位也應加強對社會組織的具體業務指導。④二是應明確社會組織一定要堅持黨的領導，其自身發展與改革的大方向應與中國特色社會主義發展道路相一致。積極貫徹《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，在具備條件的社會組織中成立黨組，并努力推進群團組織建設，增強社會凝聚力與向心力。

第二，加緊改善社會組織發展環境。一是有效整合各部門現有政策制度資源，切實形成相關部門聯動機制，加大社會發展合力，使已有的各類政策都能有效覆蓋到社會組織，推動社會組織的整體發展。二是研究建立社會組織各類保障政策。統籌社會組織相關立法與監管體系，根據社會組織的功能和性質，制定相對應的政府扶持政策和財政、稅收等配套優惠政策，對積極承接社會服務、直接服務民生的社會組織予以政策傾斜。三是優化社會組織工作人員職業體系，妥善解決社會組織工作人員的資格認證、職稱考評、薪酬待遇等人事制度與現有社會認證機制和薪酬體系的協調銜接，降低社會組織引進特需人才的門檻，提高社會組織工作人員的職業化水平和保障水平。⑤

第三，逐步推行社會組織評估制度。通過推廣評估制度，加強社會組織的外部監督與內部自律。一是不斷總結完善評估指標體系，進一步細化分類，以適應社會組織發展需求。二是逐漸將評估工作變為常態性工作，并將社會組織評估工作作為未來社會組織建設的重點任務，積極穩妥予以推進。三是繼續通過各種渠道對評估工作擴大宣傳，促進社會組織和各界群眾對評估工作的理解，擴大共識，探索建立信息查詢平臺，拓寬社會監督渠道。四是采取有效措施保障該項工作的人力物力財力，不斷規范評估流程，加強評估監管，豐富評估內涵，提高評估水平。五是穩步提高評估率。符合一定等級要求的社會組織方可有資質承接政府委托、服務外包等職能，規定時間內評估不合格的社會組織將被淘汰，以此來引導促進社會組織自律，提高社會組織規范化運作水平。

第四，加大社會組織發展金融扶持力度。推動各級政府對社會組織發展的金融支持，設立各級專項發展資金，從各級財政預算上給予保障。主要用于社會組織服務項目補助、等級評估、創建孵化基地、信息化管理平臺維護、從業人員培訓等。著重培育、支持以各類商會、協會、社會企業等為代表的具有顯著服務民生功能與公益導向性的社會組織發展。探索創立社會組織鼓勵基金，對卓有成效的社會組織及員工予以表彰資助。重點摸索扶持政策，在保障社會組織“增量”的同時，更加注重“質”的發展。從社會實際需要出發，將社會組織的可持續發展作為下一階段的重點工作任務，形成科學的培育機制。

第五，加快重點類型社會組織培育。通過重點培育樞紐型、支持型社會組織，合理引導社會資源在社會組織之間的流動與配置，促進社會組織內生力量的壯大，形成相互支撐、健康運行的社會組織生態體系。一是樞紐型社會組織，即以工會、共青團、婦聯等為代表的社會團體。對這類團體，應積極推動其在工作方式與職能拓展等方面進一步創新，充分發揮其行政和組織資源較多、社會動員能力較強的特點，帶動其他社會組織的成長。二是支持型社會組織，又稱社會組織孵化器。此類社會組織獨立于政府或市場之外，但同樣以培育社會組織為專門目標，從多種渠道籌措資源以增強社會組織的運營能力，承接了政府對社會組織的直接指導與培訓職能。⑥支持型社會組織在遼寧省剛剛起步，介入社會服務的時間還不長，對其重點加強培養是非常必要的。首先是在辦公場所、實體運營費用和資金支持等方面有所傾斜和優惠;其次可以引導、介紹各類企業等向支持型社會組織進行捐贈。此外，為了保障被孵化的社會組織的后續生存，在孵化過程中，應特別培育其自主發展、提供優質社會服務的能力，以適應脫離孵化器后的社會競爭。通過對支持型社會組織的選擇與資助，政府可以引導重點領域社會組織的發展方向，保障政府與社會組織的順暢銜接，實現政府職能的有效轉移。

第六，增強社會組織管理機關力量。目前，社會組織登記管理機關力量薄弱，已經成為制約社會組織快速發展的因素之一。與社會組織迅速發展的態勢相比，登記管理機關任務量和管理力量不匹配，難以有效對社會組織推進管理、提供服務。一是需要增加社會組織管理與服務的工作人員。一方面需要擴大社會組織管理局專職工作人員編制，另一方面可以通過政府委托、合作等方式，將具有專業資質和服務能力的社會組織納入體系，促進社會組織的自我管理與自我培育。二是需要增加社會組織管理經費。目前全國各省間在社會組織管理經費投入上差距十分明顯。比如，以社會組織數量相近的省份為例，廣東每年省本級社會組織經費2000萬元，江蘇1000萬元，山東與安徽等均超過200萬元，而遼寧2012年經費只有67.6萬元。真正在監管、服務、培訓等方面投入人力物力財力，才能扭轉當前登記管理機關對社會組織登記后卻無力管理與服務的現狀。

（作者單位：遼寧省社會科學院社會學研究所;本文系遼寧社會科學院2015年院創新工程重點招標課題“新形勢下激發社會組織活力研究”的階段性成果，項目編號：lnskyzb32）

【注釋】

①王名，張嚴冰，馬建銀：“談談加快形成現代社會組織體制問題”，《社會》，2013年第3期。

②王建軍：“用國家治理理念謀劃社會組織改革發展”，《中國社會報》，2013年12月10日，第1版。

③溫慶云：“扶持社會組織發展的幾點思考”，《社團管理研究》，2011年第11期。

④方向文，謝燕妹：“廣東社會組織改革啟示錄”，《中國社會組織》，2013年第1期。

⑤許小玲：“社會組織活力激發的新問題及政策思考—基于社會治理的視角”，《內蒙古社會科學研究》，2014年第3期。

⑥葛亮，朱力：“非制度性依賴：中國支持性社會組織與政府關系探索”，《學習與實踐》，2012年第12期。

責編/許國榮（實習）