非政府組織參與社會管理創新協同機制建構

姜鵬飛

【摘要】作為社會治理不可或缺的部分之一，社會管理需要發揮好功能優勢。資源支持所蘊育的社會協同結構背景下，社會組織協同參與是社會管理創新機制之一，為了實現公平與效率，社會組織參與社會管理創新的協同機制具有必要性。對此，文章解讀了社會組織參與社會管理的必要性和非政府組織參與社會管理創新的協同機制實現。

【關鍵詞】非政府組織 社會管理 協同機制

【中圖分類號】G04 【文獻標識碼】A

引言

我國社會治理經過多個歷史變遷階段，多年來，其變遷形式多為國家主導型。改革開放之前，我國統一實行單一管理制度，顯然，這種封閉式的控制管理模式的弊端較多，包括：治理成本較高、缺乏社會自主性。改革開放之后，傳統的社會治理模式受到嚴峻的挑戰。社會管理替代社會治理，成為規范社會秩序與發展的重要代名詞。黨的十六大提出“和諧社會”的概念，十七屆五中全會提出“六大社會建設任務”。新時代背景下，黨中央強調社會的管理與治理需要黨、政府和社會全員參與和協同參與。

非政府組織協同參與的理論基礎

有限政府理論。斯賓諾莎最早提出權利限制，自此，有限政府理論之后進入人們視野，該理論的產生與權利淵源密切相關，其核心是對政府權利進行限制和約束。我國有限政府理論的產生與進行強調自由主義，急自由、民主。有限政府理論強調政府的分權制衡性、平衡國家權利和個人權利和合理控制市場、社會與政府之間的關系。該理論廣泛應用于我國政治體制改革中，強調重新整合政府權利。

公民社會理論。“公民社會”的英文為“Civil Society”，最早源于“城邦政治”。“公民社會”經過時間變遷，其被賦予了新的時代意義。公民社會理論認為公共應當著眼于公共利益，基于共同價值觀念，以社會認可的非強制性內容為依據，采取目標趨同性集體行為。合理的公民社會應當包括個人權利因素、公共生活因素、公平公開原則、民主參與社會自治因素、空間與環境的法制健全性因素。“公民社會”不僅是經濟領域概念，且是社會公共領域概念，其構成部分包括社會性組織和公共領域等，當前，其涉及領域已經延伸至文化領域。

治理與協同治理理論。1989年，“治理理論”問世。在過去很長時間，“治理”被等同于“統治”概念使用，到20世紀90年代后，西方學者賦予“治理”新的含義，且將“治理”概念廣泛應用于社會、政治、經濟與文化領域。治理理論提出者詹姆斯·N·羅西瑙（James.N.Rosenau）將其歸類為用于管轄活動的管理性機制，治理區別于統治概念，和統治最大的區別在于行使主體的不一致性，統治的行使主體為政府，而治理的行使主體則不一定是政府，也可以是非政府組織。協調治理理念由此誕生，即參與治理的主體并非只是單一的政府主體，還包括非政府組織。

非政府組織參與社會管理的必要性和內因

非政府組織參與社會管理的必要性。人類的生產與勞動是基于一定的社會關系網絡下完成的，馬克思主義學說認為人類行為不可脫離于與周遭的關系，龐大的關系網絡構成了社會網絡群，人的基本屬性是基于社會關系網絡下所從事的活動中體現的。因而，社會管理需要解決現實生產與生活過程中有可能出現的矛盾。社會團體的產生源于社會關系之間的區別性，團體長期形成的習慣性構成了團體內部規范，確保了團體長期的內部穩定性與和諧性。在若干不可控因素影響下，政府失靈現象與市場失靈現象頻發，非政府組織管理的作用由此凸顯，非政府管理組織可以一定程度上承擔起政府和市場所肩負的任務。非政府組織是民族政治發展的結晶，是公民參與的積極表現。風險社會具有不確定性，社會管理和社會秩序的穩定需要社會組織的支持，社會矛盾的解決需要非政府組織的參與。

非政府組織參與社會管理的內因。非政府組織參與社會公共事務管理需要以一定的內生邏輯作為土壤。組織主體的行動偏好會主導內生邏輯的走向，鑒于社會組織建立的自主自愿性，非政府團體利益的表達是團體利益的表現和團體成員意識的體現，團體內生邏輯的走向具有外部排它性和內部趨同性。當今，“公民社會”形態下，人們對于個人參與社會行為的積極表現有了較為深刻的理解。在社會公眾利益趨同性目標驅使下，各種社會團體形成，團體標簽多種多樣，包括興趣愛好、價值觀等。社會團體通過集聚團體力量，采用一致性行為，形成一定的社會影響力。社會團體的規模化與系統化發展，使其演變為力量深厚的非政府組織，且自覺參與社會管理。實際上，“利益相關者”學說為非政府組織的社會管理事物參與行為的內在驅動原因供給以另一種闡釋。非政府組織通過捆綁組織內部成員利益與訴求，形成更具力量的呼聲，從而提高了求勝的機率。隨著社會的進步與發展，非政府組織團體內部利益的擴張性驅使組織團體參與社會公共事務運作，從而獲取更多的資源與信息。

資源支持下的社會協同結構解析

非政府組織的成長與發展需要大量資源支持。鑒于非政府組織發展水平的地域差別性，從整體角度出發，我國非政府組織系統處于欠發展狀態，各地區均存在資源供給不足問題。具體而言，非政府組織參與社會公共管理需要政府、社會和社會組織自身對非政府組織參與社會管理的資源支持。

政府對非政府組織參與社會管理的資源支持。給予非政府組織在制度上的身份肯定是我國政府對非政府組織參與社會公共事務管理所提供的主要資源支持表現，通過給予其在多方公共事務參與上的合法性認可，使得非政府組織在參與過程之中獲得正面認可與支持。合法性的本質是社會權威認可價值，有了合法性認可，非政府組織在參與過程中可以使得別人在考慮之后自主接受所提出的意見和建議，在參與過程中具有發言權和行使權。非政府組織可以為龐大的社會公共關系網絡供給以社會利益的深廣度和公正性。

我國政府對于非政府組織參與社會管理的資源支持主要變現為對非政府組織資源空間進行開放、供給非政府組織充足的政策支持、提供給非政府組織必要的財政支持和充分發揮好稅收的杠桿角色作用。

首先，政府需要認識到非政府組織的發展并不是威脅，而是政治發展到一定階段的產物。支持非政府組織的發展，鼓勵非政府組織參與社會公共事務管理，從而彌補政府職能發揮上的不足，從而協助政府做好國家公共事務管理工作;其次，非政府組織在公共政策網絡中蓬勃發展，意欲參與影響公共服務供給動態平衡過程之中。政府需要供給以充足的政策支持，體現社會善治;再次，政府應當對非政府組織所生產的機制進行完善，并且供給以充分的財政支持;最后，政府應當為非政府組織設立稅收綠色通道。

社會對非政府組織參與社會管理的資源支持。非政府組織以一定的社會大環境作為根植土壤，想要參與到社會公共事務管理過程中，需要足夠的養分滋養。當前，我國社會環境嚴重缺乏信任和資源，非政府組織發展較為困難。公民生活步伐的加快、公共空間的擠壓使得公民之間的交流機會和時間不斷得到壓縮，公民的信任能力和期望值不斷減弱。非政府組織意欲在資本匱乏狀態下獲取更多的信任資源是存在難題的。社會資源存量是歷史積淀形成，具有可復制性，如果社會資源存量出現不足，那么，自我縮減的局面隨時可以到來。簡單而言，當公民看到他人做出不信任的選擇，自己也會復制他人的行為選擇，以保護個人的利益。非政府組織得不到充足的信任，自然其參與社會公共事務管理的難度提升。

非政府組織參與社會公共事務管理需要充足的社會資源支持，工作內容包括培養公民積極的參與精神與態度、整合和開發社區資源、發展慈善資本和監督社區非政府組織。首先，從個體角度出發，擴大公民參與意識和機會，提升公民自覺性。從理論層面和操作雙面出發，尋求提升公共自覺性的手段與途徑;其次，在對社區資源進行科學整合之后，開放社會資源，充實非政府組織的人才儲備;再次，擴大非政府組織參與公共事務管理的范圍，為社會創造出更多的就業機會，從而穩定社會發展;最后，為了規避壯大后出現的效率降低、制度腐化和信息阻塞等問題，公民可以選擇通過監督非政府組織行為。

社會組織參與非政府管理的自身資源支持。非政府組織內部成員來源于不同的單支網絡體系，因而，非政府組織內部的資源豐富性無可估量。非政府組織因為工作性質具有區別性，其長期發展受制于資金問題阻礙，通過薪金與福利吸引人才不大現實，這就導致了非政府組織中成員專業素質缺乏。

非政府組織要想順利參與到社會公共事務管理之中，不僅需要外部環境的支持，還需要借助自身的優勢與力量。首先，非政府組織需要關注建設與培養自身能力。其中，嚴謹的人才選拔制度是非政府組織內部建設的關鍵所在。只有具備優良的人才，才可以獲得科學合理的管理，才能提高組織整體領導力與號召力。其次，非政府組織需要關注組織內部的自我管理。只有具備有序的內部管理，形成強大的內部凝聚力，才能健全機構制度和規范內部運作。最后，非政府組織可以強化內部與外部之間的聯系與溝通，對外部網絡進行不斷擴展，開發出更多有利于發展的資源。

非政府組織具備公益性特征，決定了組織發展的資源匱乏阻礙。我國的非政府組織產生和發展對于政府存在著較大的依賴性，如果不能自我挖掘，構建起完善的資源支持系統，對閑散資源進行有機整合，那么，非政府組織在缺乏外部支持的狀態下則會面臨組織渙散與崩塌的危機。除此，非政府組織之間也應當尋求合作機會，構建起多樣化的需求溝通網絡，從而更好地提高社會服務質量。

非政府組織參與社會管理創新的協同機制

非政府組織參與的理念創新。非政府組織參與到社會公共事務管理中的協同機制的重點在于妥善處理國家和社會之間的關系，只有二者之間形成流暢的良性互動，才足以對政府的社會服務質量進行改善。協同管理的目的是通過整合組織，使得組織與組織之間的界限得到打破，對組織內部多種資源進行再配置，從而體現出多組織所發揮的整體性力量，優化社會公共服務管理。非政府組織在參與社會管理協調機制過程中僅為一個子系統角色，以政府管理為主導。開放的理念是保證整個協調系統運作的強有力保障，只有大系統內各個子系統可以交換各自的信息和資源，才能確保大系統實現和外部環境更為廣泛的交換目的，從而確保既定目標與價值的實現。

一方面，協調機制前提是基于不消除管轄邊界背景下不同組織行為的協調。對子系統和其他系統之間的物質、資源與信息交換進行關注，非政府組織的開放理念可以幫助整個社會管理系統有序健康地演進。另一方面，關鍵之處在于協同治理需要進行對組織理念進行創新。創新不代表消除和替代，而是多不符合需求的部分進行改良。基于公共管理角度，創新需要突破組織運作機制和流程改造。

政府參與進行科學規劃。政府參與進行科學規劃的重點是對結構進行優化。政府需要結合具體情況制定出近期發展計劃和長遠規劃，結合其它城市和區域的發展經驗，對本區域的社會事務管理內容進行歸類與劃分，協調好社會關系、規范社會行為、解決社會問題與矛盾。“差異化”戰略的實施對于規劃的科學制定意義重大。

鑒于我國當前非政府組織發育不夠充分，“差異化”的戰略規劃與布局可以幫助發揮出比較優勢，從而有效推進各個子系統共同參與的協調管理。一方面，開放領域需要實施“差別化”管理，使得開放過程朝著有序化方向發展，暫且不能開放的領域可以采用漸進性策略。另一方面，非政府組織實施“差別化”管理，需要選擇適宜。對于具備資質認定的非政府組織，考核其是否真實具備社會公共事務管理能力，政府制定出統一的規則，并且積極鼓勵非政府組織進入社會公共事務管理之中，對于缺乏社會信任與支持的非政府組織，政府應當建立其系統性的檔案，按照一定的程序選擇性地納入。通過上述的策略與方法，不僅可以對社會管理的內容與構造進行優化，還可以對非政府組織的內容與構造進行優化，從而提升非政府組織參與社會協調管理的效率。

營造科學的外部氛圍。一般而言，非政府組織如果具備參與社會管理資質，那么其在能力上無可置疑，然而，很多非政府組織參與社會管理的成效并非如人意。其中，社會管理環境是顯著的外部影響因素。當前，外部環境創造最為關鍵的地方是對于法制環境的研究與創設。有學者認為，我國非政府組織發展需要立法性保障，體系化法制建設工作需要涉及組織的多個環節，包括：組織的成立、組織的運作和對組織的內外部監管等。還有學者表示，我國當前非政府組織發展尚且處于低水平狀態，法制環境尚需進一步完善，因而，當前不適合進行大范圍的改良，如果急于做出行動，既會有礙于固有制度穩定性的保持，也不能起到預期的效果，反而會適得其反。融洽的外部發展環境需要公正準入機制的支持。既需要發揮正式制度的促進作用，也需要發揮非正式制度的促進作用，對制度環境進行適時調整，從而應對環境變化。

實現非政府組織多向聯合網絡。協調管理的關鍵在于對于網絡管理模型的科學構建工作。網絡模型具備多種特征，對其組織樣式進行優化可以幫助降低社會公共事務管理所需成本，且對管理效果進行改進。構建網絡管理模型需要關注兩項任務：其一，非政府組織的介入、相互作用和動員是首先需要考慮的問題;其二，鑒于協同管理的目的是提升所有參與者的預期管理目標，如果未能如愿，則會壓抑參與者參與的積極性。依據我國政府組織構架情況，非政府組織協調參與社會公共事務管理可以建立起多樣化的網絡體系，例如，同權利部門協同，從而獲得政府的政策性支持。或者是同企業協同，從而擴大資源源頭。亦或是同科研院所協同，從而獲得非政府組織在專業上的優勢。除此，同社區協同和其它非政府組織協同都是可以選擇的路徑，對于提升自身的社會管理能力，意義重大。

結語

創新與構建社會管理體制是一項系統性工作，完成該項工作既需要黨和政府積極發揮作用，且需要非政府組織主體的協同參與。非政府組織通過協同其他組織與機構，從而獲取充足的內外部資源支持，進而提升其參與社會治理能力，優化社會管理績效，使得包括非政府組織在內的多方機構與組織可以更好地為社會大眾服務，實現社會的效率與公平。

（作者單位：北京聯合大學商務學院;本文系“北京高等學校青年英才計劃項目（Beijing Higher Education YoungElite Teacher Project）”階段性研究成果，項目編號：YETP1744）

責編/韓露（實習）