從“四不”現象談法治環境下的領導工作

何洪波

【摘要】在縣域經濟社會發展中，基層領導實際工作中呈現諸多新矛盾、新問題，具有突發且復雜的特征，沒有經驗可循，處理和應對不得當，可能會帶來負面效應。在法治環境下，領導干部如何理性把握形勢，協調和處理好各方利益關系，化解新矛盾、新問題，這對于加強黨的基層領導工作，使其依法行政，具有十分重大的現實意義。

【關鍵詞】縣域經濟 “四不”現象 法治環境 領導工作

【中圖分類號】D927 【文獻標識碼】A

2013年3月，習近平在中央黨校建校80周年慶祝大會講話中指出，黨內很多同志還存在“新辦法不會用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”的現象，而且“這種狀態，在黨內相當一個范圍、相當一個時期都是存在的”。習近平的講話，一方面深刻地指出了當今時代，如何妥善處理不斷出現的新情況新問題，領導干部面臨的一種“本領恐慌”;另一方面，深刻反映了當前全面深化改革、全面推進依法治國的環境下，領導干部工作中面臨的現實難題與“難題應對”。

基層領導工作中面臨的特殊問題及表現

基層領導工作中面臨的特殊問題主要包括三個方面：一是長期存在的歷史遺留問題。這類問題，已經存在五年、十年甚至更長時間，遺留到現在，肯定是在當時的體制、政策和實際條件下不能解決。現在要解決這類問題，就不能沿用既有政策和措施。

二是大面積存在的問題。這是大家都面臨、都試圖解決，但都沒能解決的問題。既然如此，就說明這類問題中可能有體制、政策的束縛和局限。

三是新形勢下出現的新矛盾、新問題。進入新的發展階段，隨著全面推進深化改革、全面推進依法治國，新矛盾、新問題層出不窮，大量“兩難”問題不斷涌現。

在縣域經濟社會發展中，三大類問題主要集中表現在以下四個方面，即“四個難”：一是信訪問題化解難。近年來，信訪案件不斷增加，呈現出熱點增多、觸點不少、燃點降低的特征，社會結構二元化、人們對生活環境的高要求、勞資糾紛等大量社會問題不斷以信訪形式出現。

二是征地拆遷工作難。城鄉結合部改造、城市新區開發面臨的違法建設多、涉及群體大，加之征拆政策變化快，部分群眾補償期望值過高，表現出較強的對抗性。據2013年《中國社會藍皮書》顯示，近年因征地拆遷引發的群體性事件占50%左右。

三是招商政策延續難。過去地方招商引資出臺的土地、財稅等優惠政策與新的政策不一致，原有政策無法繼續實施，為西部縣域經濟發展帶來更大壓力。例如：2014年11月國發62號文件規定：“未經國務院批準，各部門不得規定具體稅收優惠政策”，“嚴禁對企業以優惠價格或零地價出讓土地”，“對以代繳或給予補貼等形式減免土地出讓收入，堅決予以取消”。2015年5月，國務院印發《關于稅收等優惠政策相關事項的通知》，對各地已出臺優惠政策實施等政策予以明確，對破解招商引資瓶頸問題正發揮著積極作用，但各地出臺的新優惠政策對招商企業仍未形成足夠的吸引力。

四是集體事務管理難。突出表現在部分群眾規則意識淡漠、誠信精神缺失、個人道德失范，依規守法的意識和行動自覺還亟待加強。比如，在農村產業培育、基礎設施建設等集體事務上，因極個別農戶反對，而影響工作開展。

基層領導對新矛盾新問題處理不當的原因

上述新矛盾、新問題，往往呈現出突發而復雜的特征，我們沒有先例和經驗可循。如果處理和應對不得當，不僅會影響工作效果，還會給當地各項事業發展帶來負面效應。據初步統計，近10年媒體就公布了20多名縣委書記因信訪、拆遷、集體事務管理等方面應對不當，而受到黨紀政紀處分。究其原因，主要包括五個方面：

法制環境深刻變化。一是隨著電視、手機、網絡等大眾傳媒普及加速，信息傳播加快，群眾接收信息來源急劇擴大。二是隨著普法教育深入開展，公民的法治意識和維權意識普遍增強。三是十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的總體布局，對領導干部提出了更高更嚴的要求，適應這一變化，需要較長過程。四是部分群眾對法律知識了解不全面，有時一知半解或斷章取義，短時間內對國家治理法治化還不適應。

公共服務仍然滯后。公共服務是公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉公共設施建設，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為社會公眾參與社會經濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利。基本公共服務是基層發展的重要條件，也是經濟發展的重要內容。就大多數縣域經濟基層領域而言，社會保障、教育、衛生等公共服務領域投入仍然不足，縮小工農差距、城鄉差距、階層差距而提供的公共產品和服務仍然不夠，部分群眾在改善生產生活條件的期盼中對黨委、政府產生了不滿情緒，甚至是不信任狀態，給基層領導干部開展相應工作增添了不小的壓力。

黨委政府公信力不夠。黨委政府行政行為是影響政府公信力的關鍵環節。黨委政府在行政過程中能表明自己的價值觀念、執政思路和工作作風，展示出自己的形象，形成自己的聲譽。這種形象和聲譽實際上就構成了政府信用，社會公眾也就是根據這種形象和聲譽，作出對黨委政府的信任或不信任選擇。如果黨委政府的行為符合公眾的意愿，行政公正公平、合理合法，講信用、重承諾，那么，公眾就會對政府作出信任選擇，黨委政府公信力也就因此提高。反之，則會降低黨委政府的公信力。往往因行政不作為、司法不公、誠信缺失、食品藥品安全等諸多問題，影響了黨委、政府在群眾中的公信力，尤其是在貧富差距、腐敗問題、老齡化矛盾等方面還面臨著重大挑戰，為開展群眾工作增添了很大的難度。

一些干部缺乏擔當精神。還存在遇到矛盾和問題繞道走，怕擔責任、怕冒風險，不愿得罪人。比如：對征地拆遷中個別人員于法無據的過高要求，按照《行政強制法》規定，“若屬影響公共利益的，可以實施強拆”。但根據最高人民法院的《通知》要求，“凡涉及征地拆遷的強制執行案件，必須報上一級法院審查同意”。面對這一問題，各地怕引發惡性事件受到責任追究，政府很少申請，法院也很少審查同意，不敢擔當，致使問題久拖不決。

領導干部法治思維和法治方法缺乏。法治在本質上是與人治針鋒相對的，意味著在國家治理中法律具有最高的權威，以規制公共統治為重心，以保障和促進全體國民的民主權利和個人尊嚴為歸宿。法治思維就是指執政者在法治理念的基礎上運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所需處理的一切問題及事務進行分析、綜合、判斷和形成結論的思想認識的活動和過程。現實狀況下的一些領導干部卻往往忽視用法治思維去解決、處理工作中出現的新矛盾、新問題，大多疏于學習，不懂法、主觀臆斷不遵法、憑經驗決策不用法，這與社會轉型時期的實際要求不適應、與法治環境下本應該倡導的法治精神相背離。

破解基層領導“四不”現象的建議

針對以上現象，必須深入研究新時期、新形勢帶來的新變化，結合基層領導工作實際，積極妥善解決：對于解決長期存在的歷史遺留問題，必須從制度和體制機制層面，破解深層次的根源矛盾;對于大面積存在的問題，必須改革創新，研究普適性措施，調整政策和管理方法;對于新形勢下出現的新矛盾、新問題，應從四個方面著手，解決“知識恐慌”，破解“四不”現象：

第一，主動適應“依法治理”新常態，不斷提高自身法治思維和依法辦事能力，解決“新辦法不會用”的問題。十八屆四中全會推動了由“法律體系”向“法治體系”的重大轉變。法治已成為國家治理的制度力量。制度就是游戲規則，規則就是公正、公開、公平。這種制度力量已成共識，越來越備受國人倚重被遵循。因此，我們要主動適應全面推進依法治理新常態，運用法治思維和方式推動改革、促進發展、化解矛盾、維護穩定，形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的社會氛圍。

主動學法遵法用法。習近平在中央黨校建校80周年校慶時指出“全黨同志一定要善于學習，善于重新學習。”我們要警惕“能力不足危險”，主動學法、用法，科學應對新問題，提高自身適應性。“火車跑得快，全靠車頭帶。”領導干部要帶頭主動學法、遵法、用法，關鍵在于要依法辦事，良好的法治氛圍的形成必須靠領導干部以身作則、率先垂范加以帶動倡導，要建設人人尊崇法律、全社會崇尚法治的富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家，黨的各級領導干部的帶頭作用是非常重要的。主動學法遵法用法最根本的是要增強領導干部對法律的敬畏感和用法的責任感。真正做到“任何人都沒有法律之外的絕對權力。”各級領導干部一定要按照法律、法規和黨的紀律的嚴格要求，明確權力權限的邊界，遵循權力實施的程序，始終讓手中權力在法律規定的框架內正確地運行，才可能避免權力的“跑路”、“出軌”和“撒野”，才可能真正的做到造福于民、造福于社會、造福于國家。

依法履職行權。市場經濟就是法治經濟，法治環境才是最好的發展環境。要建立高效運轉的政務環境，要創造良好的經濟發展環境，要構建真正和諧穩定的社會環境，離不開法治環境的創建。法治環境是一種什么樣的環境？從法律概念上講，就是全社會普遍主張法律主治、依法而治所形成的特定意義上的社會環境，是社會管理趨向文明過程中所形成的制度化特征和必不可少的客觀基礎。依法治國是我黨領導人民治理國家的基本方略，落實到基層，就是基層黨政領導必須在實際工作中，率先從自身做起，時時刻刻繃緊法治這根“弦”，讓法治思維和法治方式成為習慣，依法正確地履行職權，要將特權思想和權力關進制度和法治的籠子。

選好用好干部。基層領導干部如何才能選好、用好、管好？是長期以來都在探討和研究的話題，“選、用、管”是干部任用過程中的關鍵環節，必須要高度重視。十八大報告中指出，“堅持五湖四海、任人唯賢，堅持德才兼備、以德為先，堅持注重實績、群眾公認，深化干部人事制度改革，使各方面優秀干部充分涌現、各盡其能、才盡其用。”群眾最關心的是為民勤政的干部，呼喚的是合格的好干部。合格的干部標準在哪里？好干部究竟應該是什么樣的干部？習近平在全國組織會議上給出“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”二十字的精確概括。可以說是合格的好干部的標準要求，也為基層領導選好、用好、管好干部指明了方向。基層工作事無巨細、異常繁雜，工作環境非常考驗領導干部的綜合素質、道德修養和能力水平，若能選好一個干部，就能引領發展，形成“標桿效應”，就能真正的帶領群眾致富奔小康。因此，在干部選任時，一定要堅持黨的干部任用原則與標準，真正選出思想過得硬、能力跟得上、能夠適應環境新變化和發展新需要的優秀干部，打好用法治思維和法治方式推動全面深化改革的人才基礎。

第二，主動適應“建設服務型政府”新常態，不斷提升服務和管理水平，解決“老辦法不管用”的問題。推動政府由“管理型”向“服務型”轉變，把該管的管好，把該放的放到位。以四川省大竹縣為例，結合實際，大竹縣建立完善了“四大平臺”，架起黨群、干群連心橋。

搭建“雙向互動網絡平臺”。一是編號明確責任。采取“區域碼+系統碼+單位碼+個人碼”組合編碼方式，為每名機關干部編號，通過編號對機關干部聯系點、幫扶對象等信息進行準確定位，實現定人、定點、定責。二是全程公開辦理。機關干部將承諾事項用圖文信息方式上傳“雙向網絡互動平臺”，及時公開工作動態。踐諾情況則按照圖片內容“有干部本人、有幫扶對象、有幫扶實物”、文字說明“有時間、有地點、有經過”要求進行展示。三是互動交流經驗。機關干部利用平臺上設置的區塊，相互交流服務群眾經驗，探討基層發展問題;群眾通過檢索機關干部姓名或編號，準確查閱聯系幫扶實際情況，監督干部承諾踐諾情況，提供意見建議，促進干部真幫實扶。

搭建“電視公開承諾踐諾”平臺。每年初，全縣所有的部門和鄉鎮主要負責人，在縣電視臺公開承諾解決道路、飲水、教育、醫療等民生實事項目，解決城區背街路燈、小街小巷硬化等社區民生實事項目，年終再次到縣電視臺“踐諾”，做到有諾必踐、踐諾必果，解決群眾急需急盼事項。

搭建“千名干部下基層”平臺。4000多名機關干部深入全縣3689個村（居民）小組，確保每村每社有干部入駐，每家每戶有干部聯系，與群眾同吃同住同勞動，堅持走基層、解難題、辦實事、惠民生。

搭建“政務服務公開辦理”平臺。建立縣、鄉、村、組“四級”政務服務體系，開通“綠色通道”，并在縣電視臺《陽光政務頻道》滾動播出辦理情況，接受群眾查詢和監督，讓群眾少跑路、少受累。

第三，主動適應“社會職能轉變”新常態，不斷激發社會組織和群眾參與社會治理活力，解決“硬辦法不敢用”的問題。與發達國家相比，我們的社會組織參與、群眾自我管理程度較低，一定程度造成政府大包大攬、責任無限大。我認為，要讓“硬辦法”敢用、能用，最佳途徑就是讓硬辦法“變軟”，最可行的方法就是強化社會職能，由社會組織發聲、讓群眾廣泛參與。

積極培育社會組織。推進社會組織去行政化、公開透明化改革，通過政府合理放權，社會組織補位，群眾廣泛參與達到公民組織自治有力、反映訴求有方、維護利益有效、社會和諧有序的效果。

推進群眾自治。倡導多元主體、自我決策、自我規制、相互牽制的柔性治理，運用市民公約、鄉規民約等方式，讓群眾主動、廣泛參與社會事務管理。例如，在征地補償、拆遷安置、公益事業、低保及困難對象確定等方面，發揮好“大多數”群眾的優勢，讓大多數群眾去做少數群眾的工作，推動由“為民作主”到“讓民作主”向“由民作主”轉變。

第四，主動適應“德”“法”共治新常態，不斷增強群眾道德意識和法治素養，解決“軟辦法不頂用”的問題。孔子在《論語·為政》篇第三章云：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥;道之以德，齊之以禮，有恥且格。”意思是說當政者應謹慎用政令來訓導、用刑法來整治，民眾知道應該避免做違法犯罪的事，但并無自覺的廉恥之心，應反之用道德來加以引導，并用禮數來加以節制，民眾就會有廉恥之心，因愧恥而不違禮，自然也就不會犯法犯罪了。可以說，道德修養會使人心明眼亮，會使人正確認識自己、客觀看待事物，并以人性管控欲望，使自己的言行舉止符合道德規范與標準。“德”乃柔性，“法”乃剛性。只有堅持以法為綱、以人為本、德法共治，才能從根本上治理好一個地方。在實踐中，我們深入開展“全民文明素質提升工程”，大力弘揚社會主義核心價值觀，加大法治宣傳力度，引導人們自覺履行法定義務、社會責任、家庭責任，在社會各階層強化規則意識，倡導契約精神。同時，我們還要用“法”的威懾力教育群眾，轉變其思維觀念，規范行為方式，維護和諧社會的公序良俗。

（作者為中共四川省大竹縣縣委書記）

責編 /豐家衛（實習）