基于農民意愿的農村土地征收補償模式研究

謝付杰

【摘要】在土地征收過程中，大量農民抵制征收、上訪以及出現一系列群體性事件，都與土地征收補償不合理有很大的關系。文章通過分析目前農村土地征收補償存在的問題，設計調查問卷調查農民土地征收意愿，分析影響農民土地征收意愿的因素，從而建立基于農民意愿的農村土地征收補償的優化模式。

【關鍵詞】農民意愿 土地征收 補償模式

【中圖分類號】D261.3 【文獻標識碼】A

土地征收補償問題是目前影響農村社會和諧發展的主要問題，完善征地補償機制是我國市場經濟發展到現階段的必然要求。妥善處理農村土地征收，合理補償失地農民，保障農民的合法權益。目前土地征收補償標準過低，農民權益得不到保障，在征地、拆遷過程中出現了一系列問題，對建設和諧社會存在很多的隱患，因此，完善土地征收補償，可有效解決因征地而出現的群眾事件等問題。

目前農村土地征收補償存在的問題

隨著我國經濟的快速發展和城鎮化水平的不斷加快，農村土地轉變為非農建設用地，大量的農村土地被征收，同時也出現了越來越多的失地農民，征地補償不合理，給農民帶來了極大的不滿，隨之產生了群眾性上訪事件、群毆事件等一些列的問題，失地農民的權益保障問題涉及到政治、經濟、文化、社會等多方面因素①。從一系列因為征地而發生的事件，以及對比國外征地補償模式，可以看出，我國土地征收補償存在著一系列問題，其主要問題歸納為以下幾個方面。

征地補償范圍過小，農民權益保障落實不到位。目前的農村集體土地被征收后，農民得到的補償主要由被征土地的補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費等項目組成，補償的范圍過小，失地農民的權益保障得不到落實。從農村集體土地征收補償的標準來看，目前的農村土地征收補償無論從價值形成角度、收益角度還是市場角度，農民得到的實際補償款與土地價值都相差甚遠。

土地征收補償金的受益主體不明。在我國農村，農民享有農村土地的承包經營權，所有權則屬于農村集體所有。因此，在農村土地征收補償中的補償費分配的主體就有兩個，即農村集體經濟組織和農民個人。農村土地征收補償費是分配給農村集體經濟組織還是承包土地經營權的農民個人，現有的土地征收補償制度沒有具體的規定，在具體的補償分配環節，出現了一系列的問題，農民個人實際得到的土地補償額很低，這也是導致農村征地糾紛的重要原因。

土地增值分配不合理。土地征收后土地的所有權和使用權發生了改變，土地的用途發生了改變，土地的產出值大大的增加，由于土地用途的變化帶來的土地資產的價值的增加額是歸國家所有、集體所有還是歸個人所有一直都是爭論的焦點。從產權角度來看，既然在土地征收前農民享有土地的承包經營權和收益權，那么在土地被征收后，農民失去了土地的承包經營權和收益權，就等于失去了經濟來源，權益損失就應該得到相應的補償。由于土地用途從農用地變為建設用地，發生了巨大的增值，這個增值是土地用地改變后的土地本身價值的增加，農民應該分配到一定的土地增值收益額。

土地征收補償模式單一，保障機制不完善。我國目前征地補償模式還是以經濟補償為主要方式，而對被征地農民以后的生活、工作、養老等方面卻沒有重視。在市場經濟體制下，金錢補償能起到一定的作用，但弊端也是突出的，一方面，貨幣補償只是對農民生活方面的一種短期的安排，以后的生活就沒有保障。另一方面，大部分農民的生產勞動技能水平普遍較低，農民很難找到合適的工作崗位，造成了被征地的農民既失地又失業，社會保障也比較匱乏。

土地征收補償依據不科學，標準低。目前我國征地補償標準大部分是以區域統一年產值或者區片綜合地價為依據給予補償的。無論補償標準根據統一年產值倍數還是區片地價，都有很大的主觀性，缺乏客觀依據，并且都是根據被征收的土地原來的用途制定的，原來的用途是農用地，土地產出值較低，用統一年產值和區片地價為依據的征地補償額就比較低，土地征收后用途發生了改變，如果還是按照原來的用途測算土地的收益價值，就不能真實的反映土地的內在價值，也不能反映土地的市場價值。

農民被征地的意愿調查及影響因素分析

農民被征地意愿調查。為了真實反映農民對征地的意愿，有針對性地通過設計問卷進行對征地區農戶做了調查，設計的調查問卷主要考慮了有可能影響農戶征地意愿的諸多因素，進而反映農戶對政府征地的意愿。本次調查是選擇了重慶市征地區500戶農民進行問卷調查（根據調查，見表1）。

通過表1所示的調查結果顯示，大部分農民不愿意自己的土地被征收。在500個樣本中，有239個農民愿意自己的土地被征收，占樣本總數的47.8%，有261個農民不愿意自己的土地被征收，占樣本總數的52.2%。從調查的結果來看，不愿意自己的土地被征收的農民主要是以土地為生的農民，他們認為由于土地補償額太低，土地征收后的生活沒有保障，又沒有其他的技術，再就業困難，不愿意自己承包的土地被征收。愿意自己的土地被征收的農民主要是外出的打工者，他們有其他的經濟來源，耕地產值太低，與其把土地撂荒，還不如土地被征收。

從表中調查結果顯示，不愿意自己的土地被征收的農民中，有229人次認為征地補償額太低，有188人次認為土地被征收后生活無保障，有186人次認為再就業困難。從調查的結果可以看出，農村土地征收能否順利實施的最關鍵因素有土地征收后的補償金額是否達到農民的意愿、失地農民能否實現再就業及農民的未來生活能否得到充足的保障。目前農村教育發展普遍落后，農民受教育水平普遍較低，與城鎮居民相比，就業劣勢可想而知，即使暫時就地安排了臨時性的工作，在競爭極其激烈的社會中，未來也有被淘汰的極大可能，農民對未來生活的不確定性會感到擔憂，因此農民會把希望更加寄托在更多地獲取一些土地征收補償金額上。

農民承包的土地對農民來說是命根子，不僅是其重要的生產投入要素和經濟來源，更是一種生存保障。對大部分農民來說，離開了承包的土地，農民就失去了生活的來源。現階段，由于價值評估手段的落實，非貨幣類的物質轉化為貨幣的計量難度較大，通過意愿調查來衡量其價值是一種十分有效的辦法。因此，土地征收模式的確定，應建立在農民意愿度的基礎之上。

影響農民被征地意愿因素的分析。一是農民個人的自身情況。農民的被征地意愿與其個人自身情況關系密切，其中最重要的是農民的年齡、受教育程度水平，有無非農勞動技能等。一般來說，農民的年齡越小，以后從事農業生產的時間就越長，土地為其帶來的未來經濟效益效益就越多，其征地意愿就越低，相反，如果農民年齡越大，其以后從事農業生產的時間就越短，土地為其帶來的未來經濟就越少，其征地意愿越高。農民受教育年限越長，越能理解國家的政策，對國家法律法規理解的程度也就越高，也就有較高的征地意愿，農民受教育程度越高，勞動技能也就越強，從事其他行業的能力也就越強，失地后再就業就相對容易，農民征地意愿度就會越高。

二是農作物的產出。土地的主要功能是農作物的產出功能，通過生產農作物而產生效益。如果農作物產生的收益越高，農民也不想放棄土地產權，反之，如果農作物的產出較低，農民越愿意放棄產權從事其他行業的生產。農民是否愿意土地被征收，就存在一個明顯的收益比較的過程，也就是說，如果征地補償額高于未來預期農作物的凈產出值，農民就愿意自己的土地被征收，相反，如果征地補償額沒有達到生產農作物帶來的預期凈產出值，農民就不愿意土地被征收。

三是就業環境因素。如果農民失地后能夠通過國家政策扶持或者通過自身條件可以很輕松找到其他工作，就多了一項經濟收入來源，對于靠農業生產為收入來源的農民來說，如果沒有其他技能，國家不能提供政策扶持，這些農民離開土地就沒有其他經濟來源，就不愿意放棄土地的承包經營權、收益權和其他權利。因此，就業環境和好壞直接影響到農民被征地意愿的選擇。

四是農戶其他非農產業收入占農戶家庭收入的比重。隨著城鎮化和工業化進程的不斷加快，城市的第二、三產業也有了突飛猛進的發展，經濟的發展需要大量的勞動力，目前有許多農村剩余的勞動力外出打工、創業等。通過調查，在大多數較年輕的失地農民可以從事非農業，例如打工、養殖、銷售等非農業收入占家庭收入的比重較高，他們對農地的依賴程度較低。由此可以看出，非農收入占家庭總收入的比重越高的農戶，由于有其他的經濟來源，其對土地征收補償金額的要求相對較低，更愿意配合政府實施土地征收。

五是土地被征收后的未來生活保障。土地被征收后的失地農民的未來生活保障主要體現在未來家庭收入水平、生活質量、享受的福利等方面水平的變化。如果土地被征收以后農民可以從事其他產業帶來家庭經濟收入，預期未來收入比從事農業生產收入高，則愿意接受自己的土地被征收;如果土地征收后未來預期生活質量會提高，則愿意自己承包的土地被征收;如果土地被征收可以享受同城鎮居民同等福利，則愿意自己的土地被征收。因此可見，土地被征地后，如果未來的生活有保障，農民的被征地意愿就越高，反之則越低。

基于農民意愿的土地征收補償模式優化

優化原有的貨幣補償模式。第一，增加土地補償項目，提高目前現有的補償標準。一方面，增加土地補償的項目。土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費是目前現有的最普遍的經濟補償模式中的主要補償項目，這些補償項目是對原用途的土地根據以前的產出值為依據進行估算的，并且失地農民由于失去了土地，以后的生活就失去了保障，農民的生活需求遠遠不能滿足，與失地農民權益的損失也不對等。土地管理法關于我國農村土地承包經營的規定就說明了土地承包人在承包期內享受土地收益權，如果農民承包的土地被征收，農民就損失了土地的收益權，就應該對在承包期限內剩余的收益權的補償。可以根據前幾年的土地收益狀況和目前土地正常收益狀況，估算未來土地的收益，將未來承包期限內土地正常化的收益折現，作為收益權的補償。

另一方面，建立農村土地流轉價值評估體制。目前我國農村土地市場還不活躍，市場體制還不健全，農村土地價值評估體系也不夠完善。雖然已經有學者研究了農村土地價值的評估問題，也針對農村的土地評估構建了相應的評估方法，但大部分是根據農用地的產出值進行價值的評估，對農用地用途轉變后帶來的潛在收益則考慮的不多。對征地的補償也不能只考慮土地在原來的用途下產生的收益，而要從土地的區位、土地供求、土地的質量、土地規劃用途等多方面考慮，可以用目前常用的土地估價的方法、模型對待征地的土地價值進行評估，將估算的價值作為耕地補償的依據。

第二，將土地的增值收益部分按比例補償給失地農民。土地征地后，失地農民得到的補償和政府的土地出讓價格之間的差距是很大的。從各個地方的土地征收補償案例中可以看出，目前政府對于農用地的征收補償標準一般都不會超過10萬元/畝，但是政府通過將征收的土地通過招標、掛牌、拍賣等方式進行出讓，出讓價格每畝地幾十萬、上百萬甚至上千萬，土地征收補償的差價與農民收益之間形成強烈的對比。

政府在土地征收過程中扮演者中介的角色，將土地從農民手中征收過來，給農民一定的補償，再將土地出讓給土地使用者。如果土地征收是根據公共利益的需要，那么這部分差額收益被看作是作為公共利益的部分，但也不能僅僅犧牲失地農民的個人利益來滿足公共利益的需要，這樣對失地農民來說就不公平。目前政府為了經濟發展的需要，有些不是公共利益的需要，而將土地進行征收，這部分差額收益被政府獲得了，對失地農民來說更加不公平。為了體現公平原則，應該將土地用途改變后的土地增值中的一部分應該補償給失地農民。

采用安置補償模式。第一，加快發展農村集體經濟步伐，解決失地農民的就業問題。農民的土地在被征收后，農民就失去了土地的經營權，得到的經濟補償只能解決農民近期的生活，農民失去土地以后就相當于城鎮居民失業了，如果維持以后的生活就需要再就業。因此政府在征地后要因地制宜，盤活存量土地，集約利用，并在政策層面制定相關的宏觀措施，大力發展集體經濟，制定相關的鼓勵政策，鼓勵有實力的失地農民進行創業，或者失地農民入股經營營，對失地農民進行技術培訓，解決失地農民的就業。

第二，采用社會保障型補償安置模式。②土地征收后由政府部門制定出相關的社會保障政策，可參考以下模式：建立健全農村社會保障體系。農村土地被征收后，失地農民的社會保障就應該享有和城鎮居民同等的社會保障，因此要把土地被征收后的農民視為城鎮居民，納入到城鎮居民生活保障體系的范圍，享受與城鎮居民相同的社會保障;建立多元化的社會保險機制。土地被征收以后，由政府出資，或者由土地使用者拿出一部分資金為農民辦理社會保險，由保險公司為他們辦理養老式保險。

第三，采用土地作價入股型安置模式。土地作價入股型安置模式是將被征收的土地看作是一種投資，將被征收的土地通過估價或者將土地補償金作為一種投資股份，通過被征地農村集體經濟組織與用地單位協商，農村集體經濟組織、農戶和用地單位通過簽訂協議約定參與企業的經營，擁有企業經營的股權，獲得收益分配權。也就是說農民用自己承包的土地使用權作為一個資產對企業進行投資，對土地使用權的價值進行估算后，作為對企業的投資，根據所占的投資比重，確定股份的大小。

（作者單位：重慶工商大學融智學院;本文系重慶市教委科技項目“農戶意愿視角下重慶市農村土地征收補償機制研究”的階段性成果，項目編號：KJ1401701）

【注釋】

①安民兵：“試論城市化進程中失地農民的利益協調機制”，《求實》，2013年第10期

②廖松：“我國農村社會保障制度存在的問題及對策”，《決策與信息》（下旬刊），2010年7期。

責編/豐家衛（實習）