民主治理模式比較分析

漆程成

【摘要】對于大多數國家來講，選舉式民主這種治理模式并非是唯一的選擇。在選舉式民主治理之外，又出現了協商民主治理、多中心民主治理和參與式民主治理等三種典型的民主治理模式。這三種民主治理模式各具特色、各有優劣。中國的民主治理，應該針對政治民主建設的不同情況，權衡利弊得失，采取不同的民主治理模式。

【關鍵詞】民主治理 模式分析 協商 參與 多中心

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

任何一個國家，都需要進行治理，大到國家治理，小到基層社區治理。同時，大多數的國家也都把民主看作是裝點政治大廈的華麗門面，不管其在事實上是否真正實行民主政治。在現代政治當中，不論是在觀念上還是實踐中，治理本身就天然地與民主結合在一起。①民主與治理的聯姻并不是一種偶然，這是由民主和治理自身的特點所決定的，治理的手段能夠與民主的價值或者制度安排進行無縫對接。對于大多數國家來講，選舉式民主這種治理模式并非是唯一的選擇。事實上，由于民主理論的多樣化和學者們在不同的環境下使用民主的含義，使得不同的語境下產生了不同的民主治理方式。

同時，我們需要指出的是，治理理論不是我們國家的一種本土化的理論成果，其是逐漸從西方引入而解決我們國家發展中存在的具體問題的。但是，西方治理理論在中國的運用需要與我國國情結合，不能照搬。②我們的研究也是基于這樣一種認識，對除選舉式民主治理之外與我們國家的治理實際有密切關聯的協商民主治理模式、多中心民主治理模式和參與式民主治理模式這三種典型的民主治理模式進行了討論。

協商民主治理模式

隨著改革的不斷深入和民主政治的發展，協商民主治理模式在中國得到了長足的發展。十八屆三中全會提出要“推進協商民主廣泛多層制度化發展”，更使得協商民主成為我國發展民主政治的一種新形式，得到了中國共產黨的認可和各級人民政府的推動，最終引發了學術界對協商民主的熱烈討論。關于協商民主涉及的核心問題，陳家剛認為，協商民主的關鍵是平等、參與、公共利益、理性思考、對話和共識。③可見，協商民主治理主要是自由平等的公民通過合法參與論辯和討論的形式最終形成公共政策的過程。在這個過程中，公民需要做出讓步和妥協，并在此基礎上對公共利益達成共識。否則，分歧和矛盾會阻礙民主協商的正常進行，達成共識也就成為一句空話，最終會因為無法形成公共政策議題而使協商民主治理過程陷于癱瘓。

在治理方面，協商民主所強調的是社會成員對社會公共利益應有的責任、在多元的社會利益矛盾中對不同利益訴求的辨別、在不同的政治話語之間實現相互和解的愿景。從這個意義上來說，協商民主在實現社會的有效治理和化解多元的社會矛盾方面有著巨大潛能，其能夠對多元化的利益訴求進行開放式的回應。尤其值得注意的是，“它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題”。④由此可見，協商民主治理能夠在多元文化的社會主體之間實現有效互動和相互理解，進而增進社會信任，減少矛盾分歧，最終實現不同文化族群之間的合作共治局面，減少全球化對主權國家構成的威脅。

盡管協商民主被認為是一種“舶來品”，但是，它符合中國的傳統，有著豐富的本土化經驗。比如浙江溫嶺的“民主懇談會”就是一種具有中國血統的協商民主形式。通過“民主懇談會”這種形式，利益相關者能夠有效地參與到“公共論壇”當中，并就與自身利益相關的問題進行辯論和討論。這種辯論和討論是由政府部門主導的、利益相關方積極參與的、程序上合法公正的、參與者之間平等的以及政治參與過程的公開化和透明化，所有這些都保證了民主協商過程能夠取信于民，并真正解決人民群眾最關心的利益問題。需要指出的是，政府對政治協商過程的主導作用主要體現在組織和協調上，在利益相關方的辯論和討論中充當“仲裁人”角色，并通過與利益相關方的協商討論，使關系人民群眾利益的公共問題上升為政策議題，最終落實為公共政策。這樣一種制度設計使得公共政策的制定更加符合實際，政府能夠及時回應民眾呼聲，同時還能夠維護社會穩定，增強政治統治的合法性和權威性。

眾所周知，新中國成立之后長期被動式的動員參與使得老百姓對政治持一種冷漠的態度，這種態度對發展社會主義民主政治，實現國家治理體系和治理能力的現代化是極為不利的。那么，通過“公共論壇”的形式為大家創造一個有效化解矛盾沖突的平臺，以自由平等和對話協商的方式對不同的利益訴求進行有效整合，并在此基礎上縮小不同利益群體因利益訴求的差異而形成的矛盾分歧。這種理念能夠“激發良好的意見表述，提升法律、制度和公共政策的政治合法性，改善民主治理的質量”⑤。協商民主治理在解決實際問題的過程中，通過公開辯論和妥協讓步的方式使公民以平等的方式參與到“公共講壇”中，使其能夠更好地理解作為公民的權利與責任，正確地認識政府的職能和權限，最終培養出一種健康的、富有公共精神的公民品格。這種公民品格事實上就是一種以尊重、寬容、節制和妥協為特征的現代公民精神。

協商民主治理突破了“選舉式民主”的競爭參與模式，把政治參與的話語權真正交給了公眾和各方利益主體。在身份平等、言論自由、開放包容的環境下，為各方更充分地表達利益訴求提供了一個開放的“公共講壇”，每個利益相關方都可以有效表達自己的政治見解，這就有效地把政治沖突轉化為合法的政治參與，把政治矛盾轉化為平等的政治協商。通過利益相關方的平等對話，真正實現了政治參與的有序化和社會矛盾化解的有效化，并在此基礎上實現了社會的穩定與和諧。但是，我們也應該看到，與選舉式民主相比，協商民主在實踐中具體實施的難度更大，在利益沖突激烈的情況下，單靠“講壇式”的論辯不僅不能有效化解尖銳的社會矛盾，甚至還有可能使矛盾進一步激化。

多中心民主治理模式

在傳統的治理模式中，往往存在著對治理主體“中心—邊緣”的區分。這種區分強調了政府、政黨等傳統治理主體在民主治理中的核心地位，但同時弱化了社會組織、利益集團、新聞媒體等潛在治理主體在民主治理中可能發揮的作用。在當代中國，隨著社會利益的不斷分化、不同社會利益的相互交織以及公眾對社會公共服務的多元需求，這就使得單靠政府等傳統治理主體很難解決多元利益矛盾的沖突、滿足多樣化的社會公共物品的供給。在這種情況下，多中心治理作為一種新的民主治理模式走上前臺。

多中心治理本身就是治理的一場深刻變革。通過在公共治理中構建不同主義間的民主合作關系，形成一種旨在突破“中心—邊緣”的傳統管理格局的多中心模式。伴隨著社會政治經濟的發展，人們對社會公共物品提出了多樣化的需求，這就需要民主治理通過更多的自治實踐來對復雜多樣的公共需求及時做出回應，那么單靠傳統的“中心—邊緣”的公共產品供給模式顯然難以滿足日益多元化的公共需求，這就使得突破傳統治理方式通過多中心治理方式對利益多元化的現狀及時做出回應變得十分迫切。與傳統的治理方式不同，多中心治理不再依托大規模的強制性結構控制來實現社會秩序的建構，而是強調社會多元利益主體之間的溝通、互惠與合作。因此，多中心治理能夠有效地應對利益多元化、主體分散化、社群復雜化等現代治理難題，甚至是“最根本的價值規范”⑥問題。多元的利益格局需要多元的利益主體之間進行協作，而如何使得多元利益主體在相互尊重彼此利益關切的同時，又關心公共利益的實現成為多中心民主治理關注的焦點。

多中心民主治理改變了原來社會治理主體單一化的局面，使得以社會組織、利益集團、新聞媒體等社會利益主體由潛在的治理主體變成事實上的治理主體。通過多中心民主治理模式，改變了社會公共服務供給模式的單一局面，有效地滿足了公眾對社會公共產品多樣化的需求。在多元治理主體協作共治的基礎上，各利益主體間的矛盾也得到了一定程度的緩解。多中心民主治理在調動社會各個潛在治理主體從“幕后”走向“前臺”的過程中，緩解了政府在治理過程中的壓力，從而能夠使政府更好地履行職能，更好地為民辦事。

多中心民主治理模式雖然調動了社會各個治理主體的積極性，但是多元治理主體在民主治理過程中的責任很難得到具體落實。另外，多中心民主治理使得人們誤以為政府與其他治理主體能夠完全平等地解決社會公共問題，但是事實上政府與各個治理主體之間很難成為一種平等的關系，政府在提供社會公共服務方面以及在解決社會公共問題中依然發揮著支配性的地位，其他治理主體從屬性的地位很難得到改觀。這樣的一種理想與現實之間不可避免的張力就會使得各個社會治理主體的積極性減弱，從而影響公共物品的有效供給。這就需要在多元民主治理的過程中，通過厘定不同治理主體的職責，明確各個治理主體的行動范圍，使各個社會治理主體的作用得到凸顯，也會使得政府部門的職能明晰化，避免出現政府與社會兩個主體糾纏不清或者相互逐利的行為，最終影響到公共產品的供給。

總而言之，多中心治理是多個政治主體之間就政治認同問題達成一致意見，并在利益多元化、治理主體分散化和利益格局復雜化的現實環境下對公共利益的共同認可、對個體利益的相互尊重的一種民主治理模式，也是符合我們國家當前現實環境的一種民主治理的路徑選擇。

參與式民主治理模式

參與民主理論的代表人物卡羅爾·佩特曼曾指出，參與活動發展和培育了民主制度所需要的公民品質，公民參與越是深入，那么他們越是具備參與的能力。⑦可見，一個參與型社會的存在是民主政治發展的先決條件，參與過程是實現社會中所有政治體系民主化和社會化的前提和基礎。參與式民主治理突出了公民自主的、合法有序的政治參與活動對民主政治的重要意義。

參與式民主治理十分強調公民政治實踐的重要性，強調通過民主的政治實踐培養具有現代理性精神的公民品格，使公民在多元協作的政治參與中逐漸積淀妥協、寬容、互助、協商的現代民主價值。在實際政治生活的多方利益博弈中掌握現代民主的規則和技巧。基層民主作為我國民主政治實踐的一種主要形式，在民主政治發展中具有重要的地位。但是這種基層民主存在著“先天不足”的缺陷，就需要逆主流民主發展的次序而動，出現了一種先創設民主制度、后完善民主內容的情形。這樣就使普通民眾能夠“在比較公平的制度環境中嘗試表達自身利益需求，在實踐中，逐步培育民主精神”⑧。正是公民通過長期的民主政治實踐，把民主的規則逐漸變成一種參與政治生活的習慣，而這種習慣又會在不同的群體之間傳播，最終形成一種以公民責任感為核心的民主政治文化。

參與式民主治理強調了公民在公共事務管理過程中的作用，改變了原來以政府為主導的自上而下的“單線條”管理模式，使普通公民能夠以合法有序、自下而上的方式參與到社會管理過程中。需要指出的是，參與式民主治理中公民的政治參與同古希臘直接民主制中公民的政治參與截然不同。古希臘民主政治強調的是一切事務由公民大會討論決定，每個公民都在公共決策中占有一定的份額;但是現代參與式民主治理強調的則是公民與政府的良性互動，在公民與政府的合作對話中，使公民的合理訴求得到表達。參與式民主治理突出了公民在政府公共管理活動中的作用，這對于塑造公民的政治效能感乃至于培養具有民主精神的現代公民都極為重要。

參與式民主治理就是一種基于公民文化成熟基礎上的民主治理形式，旨在以一種多元化的方式參與社會政治生活的各個方面，最終實現社會的有效治理。參與式民主治理通過鼓勵公民以合法有序的方式參與社會政治生活，逐漸培養了公民的公共精神和社會責任感，這種具有公共性的公民文化對于民主政治的建立和鞏固是極為重要的。很多國家之所以出現“無效治理”，其原因不在于制度設計，而在于沒有培養出與特定治理模式相適應的政治文化作為實現民主治理的深層基礎。可以說，對參與式民主治理最大的威脅來自“政治冷漠”。現代社會不同于古代社會的最主要特點就是實現了從“戰爭社會”向“商業社會”的轉化，人們滿足于個人的私人領域，滿足于個人的發財致富，而對公共生活缺乏興趣。現代社會，人們不再把參與公共生活視為個人的榮耀，在公共生活之外發現了廣闊的私人領域，并在追求個人私利的過程中實現個人的價值。在社會價值觀念發生徹底轉變的現代社會，參與式民主治理只能說是一種理想而遠非是一種現實。但是我們不得不承認，參與公共生活對塑造一個健全的公民品格是極為重要的。

綜上所述，當代西方的民主治理，主要聚焦在選舉民主，但是，隨著選舉民主的各種弊端不斷顯現出來，西方社會也在對選舉民主進行反思，并提出了各種補救的措施。針對選舉民主模式中公民參與越來越低的現實，參與式民主大行其道自然有其合理性;而協商民主則是關注選舉之外的公民行為，試圖通過溝通和交流，來調和選舉民主無法解決的文化沖突和認同問題。與這兩種補救方式不同，多中心治理的模式則更注重從民主主體的多樣性來理解民主治理。

面對紛繁復雜的社會政治問題，單純靠某一種理論其解釋力是非常有限的，在實踐中也是存在缺陷的。就民主治理理論而言，我們梳理了民主治理理論中最具代表性的三種模式，每種模式各有側重，難分伯仲。由于理論與現實之間存在著不可避免的張力，我們很難絕對化地認為某一種民主治理模式是可以包治百病的。我們只有經過長期的實踐探索，才能找到真正適合中國現實的民主治理模式。

在當下社會轉型期，不同的社會利益相互交織、各種社會矛盾逐漸顯現，在實踐中具體采用哪種民主治理模式需要具體問題具體分析，沒有統一的標準。我們認為，民主治理作為一種實現社會有序發展的手段，并沒有完全統一的模式，在社會實踐中應該針對不同的情況，分別采取不同的模式。

（作者單位：天津師范大學政治與行政學院）

【注釋】

①湯玉權：“論民主治理”，《唯實》，2010年第5期。

②佟德志：“當代西方治理理論的源流與趨勢”，《人民論壇》，2014年5月中，第10頁。

③陳家剛：“協商民主引論”，《馬克思主義與現實》（雙月刊），2004年第3期，第33頁。

④Jorge Valadez， Deliberative Democracy， Political Legitimacy， and Self-Democracy in Multicultural Societies， Westview Press， 2001， p.30.

⑤陳勝勇：“協商民主理論與中國”，《浙江社會科學》，2005年第1期，第29頁。

⑥孔繁斌：“多中心治理詮釋—基于承認政治的視角”，《南京大學學報》，2007年第6期，第36～37頁。

⑦[美]卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，上海世紀出版集團，2012年，第39頁。

⑧李雪萍：“協商、參與：城市社區民主發展主題”，《社會主義研究》，2009年第1期，第71頁。

責編/張曉