非制度因素對高校院（系）黨政共同負責制的影響

楊杰

【摘要】隨著我國高校辦學規模的迅速擴大，院（系）承擔的各項工作相應不斷增加，院（系）作為高校的基層組織單位，承擔著學校運作的基石作用。由于主客觀的原因，我國高校院（系）的領導體制存在一些運轉不暢的問題。黨政共同負責是高校院（系）領導體制長期探索和反復實踐的課題，對于健全院（系）管理體制，推動院（系）科學發展，具有重要的理論和實踐意義。

【關鍵詞】黨政共同負責制 非制度因素 規則意識

【中圖分類號】D26 ? 【文獻標識碼】A

隨著我國高校辦學規模的迅速擴大，院（系）承擔的各項工作相應不斷增加，運行管理工作也變得更加復雜。因此，如何處理好黨政關系，提升決策管理水平，促進院（系）各項工作順利開展值得認真研究。

我國高校院（系）領導體制的權力結構

權力是人類社會發展到一定階段后的必然產物，現代高校的院（系）是社會組織的一部分，權力的痕跡也不可避免地處處存在。

我國高校院（系）內部的權力構架。我國高校內部存在有政治權力、行政權力、學術權力和民主（管理與監督）權力。其中，政治權力是核心，其主要任務是貫徹落實黨關于教育工作的路線、方針、政策，支持行政領導獨立負責地行使職權;行政權力是主導，為院（系）行政事務負總責;學術權力是支撐，對教學、科研和社會服務等學術活動和學術事務進行指導和管理，對行政管理工作提供參考咨詢;民主權力是監督，對院（系）工作提出意見、建議，對院（系）的重大事務進行討論和決策，對其他權力進行監督。其中行政權力和政治權力起著主導作用。①

我國高校政治權力存在的意義。政治權力在高校存在的目的是保證黨的意識形態和國家意識形態在大學的影響。西方高校中政治權力并不表現在學校的權力框架中，往往只以隱蔽的方式發揮其影響力。而我國教育與政治的密不可分由來已久，“學在官府”、“以吏為師”就是其具體體現。“任何類型的大學都是遺傳與環境的產物”，②近代中國才出現的高校缺乏自治的傳統，自誕生起就打上了各個階段的政治烙印。新中國成立以后，高校被賦予培養社會主義事業的建設者和接班人的重要職責，政治權力在我國高校院（系）發揮重要作用成為現實的必然要求。③

我國高校院（系）現行的領導體制

我國高校院（系）領導體制的變遷。新中國成立以來，我國高校院（系）領導體制先后經歷過院（系）行政領導負責制、院（系）黨組織領導下行政領導負責制、院（系）務委員會集體決策基礎上的院（系）領導分工負責制等。1999年起江蘇、北京、浙江等省市先后探索了“黨政共同負責”的院（系）領導體制。2010年頒布的《中國共產黨普通高校基層組織工作條例》和2014年頒布的《關于堅持和完善普通高校黨委領導下的校長負責制的實施意見》，正式明確了高校院（系）領導體制為黨政共同負責制。④

院（系）黨政共同負責制的本質內涵。強調辦學方向。黨政共同負責制的要義是堅持高校的社會主義辦學方向，切實把培養合格的建設者和接班人這一辦學的基本目標落到實處。強調集體領導。黨政共同負責制的實質是黨政雙方權力和責任的平等，其設計思想是避免個人集權的形成，核心是民主集中制。強調按章辦事。黨政共同負責制的目的是有效地實現黨政合作和集體領導。除特殊情況下，不得以任何理由越過黨政聯席會議，確保實現制度管人、管事、管權。強調黨政并重。黨政共同負責制從理論上既避免了以黨代政和政治統帥業務的現象，又抑制了行政個人集權、弱化黨的作用的現象，使雙方作用都得到了保障。⑤

院（系）黨政共同負責制存在的問題和原因

目前，全國高校大多數院（系）的黨政負責人能夠堅持民主集中制，明確責任、團結協作，共同推進院（系）各項事業的發展。但在不少高校院（系）也存在著黨政負責人之間思想不夠統一、職責不夠分明、工作不夠協調、擔當不夠勇敢、配合不夠到位等問題。其原因有制度設計的因素，而非制度方面的主客觀因素也起到很重要的影響。

客觀原因導致的問題。職責認知不清所致。一種想法認為院（系）黨組織和行政對院（系）工作共同領導，如果工作出現失誤，雙方不分主次共同負有責任;另一種想法認為黨務工作出現失誤應由院（系）黨組織負責，教學、科研和行政工作出現失誤應由院（系）行政負責，導致了部分院（系）黨政領導或是相互之間不溝通，貌合神離，互不干涉，各自為政，形成“兩張皮”;或是有些事爭著負責，有些事無人過問，出現失誤，互推責任，形成“兩不管”，使黨政共同負責制流于形式。職責定位不清所致。院（系）行政領導基本都是“雙肩挑”，受各種因素的影響，更重視科研和教學，在行政管理方面著墨不多;也有一些是精于學術而拙于管理，使得有些院（系）黨組織承擔了較多的日常行政管理，影響了本職工作;有的院（系）的行政領導對黨務工作的重要性認識不足，一些民主黨派或非黨人士院長（系主任）不熟悉黨組織的工作，對黨務工作的支持不夠，使黨政共同負責制出現偏差。意見溝通不暢所致。院（系）黨政的領導方式、工作性質、運行機制、工作重點和工作范圍各不相同，致使雙方對工作的理解也不盡相同，在實際執行過程中出現偏差。此外，領導班子成員個人的個性特征、工作作風、工作方法、思維方式不同，如果溝通不暢，不能相互理解和協調，極易產生誤解，造成合作的困難，甚至產生對立現象，使黨政共同負責制難以落實。

主觀原因導致的問題。在當前社會多元化發展的局勢下，部分院（系）黨政負責人價值觀、政績觀、利益觀也呈現多元化，也有的院（系）黨政主要負責人缺乏領導素養，不能很好地履行職責，人為地造成工作困難。缺乏規則意識所致。規則是人們在社會生活中制定出來或是約定俗成的行為規范和準則，規則意識是指在對規則的信仰和認同的基礎上，發自內心地服從和遵守規則的自主自律意識。規則意識使遵守規則植根于人的內心、內化為人的素質、外化為人的本能。因此，規則意識是社會秩序穩定有序的基石。一些院（系）黨政主要負責人不遵守黨政共同負責制的一個重要因素是缺乏規則意識。究其原因有以下幾個方面：一是文化影響的原因。在中國自古以來雖然也有“沒有規矩，不成方圓”等規則意識，但其目的是統治者維護其地位的工具，如“君君、臣臣、父父、子子”和“刑不上大夫”等等。由于這些并不具備規則的普遍性特點，使得“顯規則”被高高供起，“潛規則”常大行其道，違反規則因此也具有了“正義性”，規則意識也就無從得以培養和確立。在這種文化的熏陶下，缺乏規則意識也就自然而然了。二是所受教育的原因。長期以來，我國的學校教育和家庭教育中，智育永遠處于絕對的優勢地位，其他方面或多或少都是被忽略的。有些施教者自身就是不遵守規則的“典范”，如闖紅燈、排隊加塞、隨地吐痰、亂扔雜物等等。言傳身教下不遵守規則自然無過，有時反被贊許。在這種教育的浸潤下，缺乏規則意識也就不足為奇了。三是價值偏差所致。部分院（系）黨政負責人在價值取向上存在偏差。他們面對是否要遵守規則時，將個人自身利益放在首位，考慮的不是規則的嚴肅性。在行動上不是以是否符合規則為標準，而是以是否對我有利為標準，表現為變通規則、虛置規則或雙重規則，采取工具主義的態度對待規則—合意時使用，不合意時回避或拋棄。

缺乏執政道德所致。一些院（系）黨政負責人權力觀扭曲，以自我為中心，我行我素，通過權力的控制來保證自己的利益。民主集中制觀念淡漠，存在嚴重的家長作風，不尊重他人，強迫他人遵從自己的意見，視權力為私人禁臠，不按規則辦事，獨斷專行，凌駕于人。經常將對方當作副手，以命令的口氣指派工作，由此產生矛盾與隔閡。而一些學校處理此類問題時，著重考慮行政負責人的學術地位和影響力，往往通過調整黨組織負責人進行化解，更助長了此類現象的蔓延。

缺乏擔當所致。部分院（系）黨政負責人遇到沒有困難、責任較小、影響較大的工作就管，反之要“得罪人”的、麻煩的工作就不管或推給對方;有的回避矛盾，明知對方不對也隨聲附和;有的采取多種花、少栽刺的無原則的遷就，維護表面團結;有的不思進取， 得過且過，不求有功但求無過，小集團、小集體利益至上，反而對意欲進取的他人加以擎肘;有的將所有事情都提交黨政聯席會議，名義上強調集體領導，實則不愿承擔個人責任，要他人為自己的工作背書。

貫徹落實好院（系）黨政共同負責制的關鍵

認真貫徹落實院（系）黨政共同負責制，對于推動高校治理體系和治理能力的現代化建設，構建現代大學制度，將起到非常重要的作用。

加強體制機制建設是落實黨政共同負責制的核心。第一，堅持黨政聯席會議制度。院（系）黨政聯席會議是民主集中制的具體表現形式，是黨政共同負責的最高決策機制，是工作的議事與決策中心，其原則集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定，使重大決策民主化、制度化。黨政聯席會議在制度上建立了院（系）內部運行管理和決策機制，從形式上建立了黨政共同負責的關系框架和工作平臺，為黨政共同負責制提供了機制保證。這有利于規范院（系）工作，有利于黨政形成工作合力，有利于院（系）黨組織把思想政治工作滲透進業務工作，有利于院（系）黨組織更好地發揮保證監督作用。確保了兩種權力系統的正常運行，起到兩種權力優勢互補的作用，是解決二元權力結構矛盾的理想方式。⑥第二，建立權力約束機制。堅持“以權力約束權力”、“以制度約束權力”、“以道德或文化約束權力”和“以權利約束權力”。一是強化內部的監督管理。構建院（系）黨政聯席會、教代會、學代會、學術委員會等分工明確、相互支撐與約束的工作運行機制。特別要注意因勢利導，充分發揮黨政二元權力現有的相互支撐與約束機制優勢;二是加強外部的監督管理。學校黨政和相關職能部門要在已有的考核檢查制度上，建立對院（系）黨政領導班子以及主要負責人的聯系制度，定期交流，了解動態。還要有目的、有計劃地聽取各個層面教職工的意見，全面掌握真實情況。⑦⑧第三，完善協同工作機制。一是明確分工負責制度。黨政負責人應當按照集體領導、分工負責的原則，在職責范圍內獨立大膽開展工作;二是建立信息溝通機制。消除黨政之間信息不對稱產生的意見不一致。做到一主動、二及時、三真實，交流思想、統一工作思路。三是建立決策支持機制。通過院（系）務會議、系（部）會議、黨支部會議、教代會、工會、學代會等配套制度的建構及其運行來加以實施。⑨

強化黨政領導班子是落實黨政共同負責制的根本。第一，院（系）黨政班子是落實共同負責制的主體。一是強化認識、統一思想。要取得共同負責的行為一致，院（系）黨政領導班子思想認識的一致是前提，貫徹落實中起表率作用是保證;二是堅持民主集中原則。只有堅持民主集中制，才能保證決策的正義性，才能保障院（系）各項工作目標的實現;三是黨政主要負責人要準確定位。黨組織主要負責人在抓好本單位黨建、思政工作、校園文化建設、精神文明建設和群團組織等方面工作的基礎上，要“積極到位不錯位”。行政主要負責人要著力抓好院（系）教學、科研、社會服務等中心任務，抓好學科建設和師資隊伍建設，爭取各種發展資源等，要“爭先進位不越位”。黨政之間、正副職之間都要加強團結協作，牢記“相互補臺好戲連臺，相互拆臺一起垮臺”，使院（系）黨政班子成為堅強的戰斗集體，共同推進工作。

第二，院（系）黨政負責人是落實共同負責制的關鍵。要堅決按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》的要求，加強院（系）黨政領導的“選、管、育、用、換”。“選”要嚴格程序、任人唯賢;“管”要明確邊界，規范監督;“育”要教育指導、實踐鍛煉;“用”要嚴格要求、知人善任;“換”要輪崗交流、優進絀退。要特別注意黨政負責人的搭配，重視性格、氣質、知識、閱歷等“軟指標”的互補。選好配強黨政負責人，實現黨政領導班子結構配備最佳化、整體功能最優化、效能發揮最大化，促進院（系）持續、健康、快速的發展。⑩

第三，提高黨政負責人素質是落實黨政共同負責制的保證。一是要引導院（系）黨政負責人樹立規則意識。要加強宣傳教育，使院（系）黨政負責人將守規則作為個人的修養、品位和文明，積極主動的遵守規則。要使其認識到規則不僅僅是約束，也是自由的保障。從而增強依規行政的意識;二是要引導院（系）黨政負責人加強道德建設。要使黨政負責人理解道德和規則的本質，認識道德和規則與自我發展的關系。將遵規守紀和道德建設、他律和自律緊密結合，做到兩者相輔相成、相互促進。使遵規守紀成為其道德追求，將規則作為行為選擇的標準成為習慣。三是要引導院（系）黨政負責人嚴于自我約束。要樹立有權力就有責任的觀念，有權不可任性;認識到違反制度和規則的危害性;認識到違反制度和規則就會受到相應的懲罰;也要認識到懶政怠治，不思進取是一種變相腐敗。要使他們樹立正確的價值觀、權力觀，自覺地把“三嚴三實”作為律己修身和干事創業的行為準則。

高校院（系）實行黨政共同負責制，是我國高等教育不斷發展，特別是改革開放后不斷探索的產物。十多年來的實踐充分證明，黨政共同負責制保證了高校院（系）工作的順利開展，是迄今為止較為科學、合理的組織形式和工作機制。院（系）黨政共同負責制運行中存在的問題，給院（系）工作帶來很大的實踐探索空間，全面鍛煉和考驗院（系）負責人的政治智慧和工作能力，是我們工作過程中具體執行的創新點、具體運作的著力點。只要我們多一份責任和擔當，多一份理解和包容，多一份友善和支持，實現黨政之間思想意志一致，規劃共同制定，目標共同奮斗，風險共同承擔，責任共同負責，就能不斷開創院（系）工作的新局面。

（作者單位：江南大學法學院）

【注釋】

①黃紅衛：“我國公立高校權力沖突與協調研究”，中南大學碩士學位論文，2009年。

②[英]阿什比著：《科技發達時代的大學教育》，滕大春，滕大生譯，北京：人民教育出版社，1983年，第7頁。

③杜瑛，戚業國：“大學內部權力的沖突與融合—文化的視角”，《現代大學教育》，2008年第4期。

④李妍：“論我國高校院（系）領導體制的演變、創新和完善”，揚州大學碩士學位論文，2009年。

⑤朱兆軍：“二元政治權力結構的運行及成因分析”，南京師范大學碩士學位論文，2004年。

⑥張春：“高校實行院（系）黨政共同負責制的問題與對策”，《黨史博采》（理論），2011年第2期。

⑦劉士民：“傳統與超越：高校權力結構的解構與重建”，《高教發展與評估》，2006年第22期。

⑧史華楠，劉漢柏，王漢林：“高校院（系）黨政共同負責制建設問題新探”，《江蘇高教》，2010年第4期。

⑨張曉冬：“高校內部權力制約機制研究”，華中科技大學博士學位論文，2013年。

責編/張蕾