戶籍制度改革法治化路徑探尋

汪小林

【摘要】改革開放以來，我國社會經濟條件發生了重大變化，在城鄉二元結構和計劃經濟條件下建立和形成的戶籍制度，已經不能適應市場經濟發展和人口城鎮化的客觀要求，甚至對經濟建設和社會發展造成了嚴重的阻滯作用。戶籍制度的改革已逐漸進入深水區，制度改造和完善的法治化規制越來越重要，加快戶籍立法已成為現實之需。

【關鍵詞】戶籍制度 弊端 改革 路徑 ?法治化

【中圖分類號】G122 【文獻標識碼】A

新中國成立以來我國戶籍制度發展的歷史考察

戶籍制度發展各階段的時代特征。從我國戶籍制度發展和更迭的歷程來看，與經濟制度和社會制度發展階段有較強的同步性，戶籍制度往往被作為各階段實現社會資源再分配的杠桿和工具，承擔了極其重要的社會管理任務。縱觀新中國成立以來中國戶籍管理制度的變化，大致可劃分為三個階段，即：戶籍制度的初步形成時期（1949年～1957年）、戶籍制度發展和強化時期（1958年～1977年）和戶籍制度適度松化時期（1978年至今）。亦有人根據戶口遷移政策控制尺度的不同將上述三個階段歸納為自由遷徙期、嚴格控制期和半開放期。①

一是戶籍制度的初步形成時期具備自由遷徙的歷史條件。新中國成立之初的戶籍政策主要承襲了民國時期的戶籍政策，人民群眾可以選擇自由遷徙，相對于后來嚴格的二元結構戶籍政策來說是相當寬松的。這一時期國家剛剛建立，百廢待興，此時面臨的主要問題不是大力推進經濟建設，而是要集中精力肅清敵對殘余勢力，隨后又面臨著任務艱巨的“三大改造”工作。這一時期中國還處于較為典型的農業社會形態，農民對于土地的依存度很高，城市化率極低，城鄉差異也并不突出，即使是中心城市也并未遭遇較大的人口壓力問題。諸多因素決定了當時戶籍遷移的實際需求并不旺盛，因此具備自由遷徙的土壤和條件。

二是戶籍制度發展和強化時期戶籍政策急遽收緊。新中國成立初期在經濟發展布局上選擇了大力發展重工業路徑，工礦企業從布局上形成了以農村為主的發展格局。而后由于自然災害和高層決策失誤導致我國在1959年至1961年初國民發生了嚴重的經濟困難，城市糧食供給變得十分短缺，最終導致了以行政命令支配的“反城市化運動”，城市人口的被迫大量外遷導致城市化率不增反降。在經濟發展水平較低的情況下，國家沒有充足的資源做到普適性保障，就只能以“計劃”的形式選擇性確保部分社會群體（城鎮居民）的保障水平，而另一部分更大的社會群體（農村人口）被摒除于保障體制之外。這種級差逐漸形成難以逆轉的社會鴻溝，城市戶口的“含金量”被人為推高，也使得兩個群體間的跨越困難重重。這期間，原本在1954年《憲法》里得以固化的公民“自由遷徙”權逐漸被弱化甚至最終被摒棄。以1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》的出臺為標志，我國開始了對人口自由流動的嚴格限制和政府管制，戶籍遷移制度發生了根本性變化。戶口遷移政策的逐漸收緊，恰恰是城鄉差別、不同產業差別逐漸擴大的制度性體現。

三是改革開放迎來了戶籍制度適度松化時期。隨著改革開放推行并深入至而來，人財物的流轉加劇，特別是人的流轉空前頻繁，原來的戶籍藩籬的阻滯作用日漸凸顯，戶口遷移制度的松綁成為經濟發展和社會進步時代需求戶籍制度改革的呼聲也越來越洪亮。同時，長期以來累積形成的身份級差被權利意識日漸覺醒的社會公眾所質疑。毫無疑問，戶籍制度這雙“小鞋”再也沒法裝進經濟和社會發展這雙“大腳”，削足適履的負面影響逐漸放大。特別是社會主義市場經濟建立和運行以來，戶籍制度的滯后性越發明顯，改革成為唯一出路。

1984年10月，國務院發《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》允許農民自理口糧進集鎮落戶，戶籍制度的逐漸松綁成為新的發展方向。隨后逐漸放開的戶口遷移“指標”以及藍印戶口、自理糧戶口等諸多過渡性政策不斷推出。2001年3月30日，國務院批轉了公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。2014年7月24日，國務院印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，標志著進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段。

戶籍制度的發展阻滯和社會隔斷弊垢。戶籍制度屬于上層建筑范疇，理應服務于經濟基礎，與經濟基礎相適應。而戶籍制度一旦背離經濟基礎，或者滯后于經濟基礎，必然造成嚴重的阻滯作用。

改革開放以來的社會經濟發展實踐過程中，戶籍制度對經濟發展的背離性特征十分突出。計劃經濟條件下戶籍制度阻滯了人口流動，人為區分出城市人口和農村人口兩大群體，通過在戶籍上逐漸附加價值功能，形成城鄉二元割據和對立，身份等級森嚴，城鄉貧富差距鴻溝越來越大，嚴重影響了我國的經濟發展和社會發展。為此，近年來，關于戶籍制度弊端的批評意見不絕于耳，改革呼聲一浪高過一浪。具體來講，戶籍制度的弊端主要體現在以下幾個方面：

一是加劇了城鄉割裂，阻礙了城鄉統籌，加劇了社會分化。戶籍制度與社會保障、就業、教育等利益直接掛鉤，導致了部分群體不能充分享有經濟和社會發展成果，造成城鄉割據現象，加大了城鄉間貧富差距。二是削弱了經濟要素的自由流動，阻礙了經濟的可持續發展，不利于形成全國統一的勞動力及人才市場，抑制了人才和勞動力的合理配置。三是造成人口管理困難。戶籍制度的弊端造成了大量人戶分離現象，西部農村出現了嚴重的“空心化”問題，而部分中心城市卻集中了大量流動人口。流動人口這個龐大的群體不僅給當地社會管理和社會治安造成諸多問題，也導致了人口管理的極度困難。四是阻礙了城市（鎮）化進程。對農業現代化及農村人口的轉移形成體制性障礙，不利于我國農業人口城市化順利進行。我國城市發展步伐緩慢，城市在戶口管理制度保障下通過人口控制實現社會需求，使城市自我調節控制的功能弱化，市政及城市管理難以滿足市場需求。②

現行戶籍制度改革的路徑抉擇

目前戶籍制度改革進入深水區，關于戶籍制度本身的發展路徑成為改革中首先需要明確的問題。廢除戶籍制度的聲音如今喧囂塵上，并被視為“代表民意”的聲音。然而廢除戶籍制度只一種認識上的片面，至少在當前我國戶籍制度改革中是不可行的。

力主廢除說的人最有力的論據就是采用例證的方式，舉出西方部分發達國家“沒有戶籍制度”而還能夠較好地做到人口有序流動和社會公共產品的合理分配，這種論斷是簡單膚淺的。可以說戶籍制度是任何一個國家都必須具備的制度設計，缺乏戶籍制度設計的國家社會管理從功能上是不健全的。只是說西方國家沒有像我國這樣過度利用戶籍制度參與行政管理，甚至一開始就沒有將其拿來作為社會管理的工具，沒有賦予其本身功能以外的價值負擔，但其基本功能是具備的，只保留了以人口登記為核心的民事功能，甚至對于戶籍變動的關注僅限于采取嗣后登記管理。而由我國戶籍制度承擔的社會管理功能被其他社會管理和社會保障體系等所取代，這種“化整為零”的社會治理模式是同資本主義市場經濟相適應的。可見，所謂的“廢除說”是站不住腳，是對西方戶籍制度的片面曲解。這種“廢除”論調對我國戶籍制度改革產生了嚴重干擾，模糊了戶籍制度改革的方向。

改革過程中戶籍統一和戶籍功能剝離的共生互促。從我國當前戶籍制度改革的路徑來看，一方面全力推進戶籍統一改革步伐，另一方面逐漸著手對戶籍功能的剝離。戶籍統一和戶籍功能剝離并不是孤立的兩個環節，也不是一個沖突對立的過程，而是一種合理共生、相互促進的過程。我國各地現行戶籍制度改革過程中逐漸確立了在戶籍統一基礎上、逐漸剝離戶籍制度中不合理的價值負擔的改革路徑。這是目前戶籍制度變革相對穩妥的路線抉擇。

就戶籍制度改革的最終目標而言，目前從認識上沒有任何異議，即最終實現自由遷徙。但是，鑒于我國戶籍制度長期以來逐漸累積的種種弊端很難在短期內徹底根治，戶籍制度改革實際成為一個龐大的系統工程，戶籍改革不可能一蹴而就。所以，比較現實的做法就是確立階段性的改革目標，然后分步實施，分步解決問題。

2014年07月24日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，指出：“進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。”實際上確立了戶籍制度改革的近期目標。在上述《意見》指導下，各地紛紛開啟新一輪戶籍制度改革浪潮，已有多地建立起了城鄉統一的戶口登記制度，也提出了全面實施居住證的時間表。

應當看到，國務院提出實行“統一城鄉戶口登記”和實施居住證制度等改革項目的意旨在于從根本上消除城鄉二元對立戶籍結構、提高政府公共保障覆蓋面和保障能力，逐漸消除戶籍制度上附著的不當價值負擔。然而，通過戶籍制度改革強化利益格局調整的初衷面臨著政策落空的危險，部分地方政府將上述改革作為“完成改革任務”的手段，或者是“完成改革任務”的目標，片面理解或執行《意見》規定，并未有實質性的后續配套改革措施，公共服務均等化目標被忽視甚至忽略。一些地方政府表面上積極響應國務院的號召“強化”改革舉措，但多是雷聲大雨點小，改革形式大于內容，不愿意觸碰當前戶籍制度存在的核心問題，導致改革進程被無限拉長。20世紀90年代中后期就已納入戶籍改革目標的一些事項時至今日也未出現實質性突破，戶籍法的立法動議也是一而再再而三地被無限期擱置起來，從一定程度上反映了戶籍制度改革依然阻力重重、任重道遠。

戶籍制度改革法治化探析

盡快出臺《中華人民共和國戶籍法》指引戶籍制度改革。早在20世紀90年代中期，有關制定戶籍法的呼聲已經零星響起，進入21世紀以來這一愿景變得越來越強烈。2008年公布的十一屆全國人大常委會立法規劃中，戶籍法屬于“由有關方面繼續開展研究論證，視情況作出相應安排”的法律。2011年10月29日，《全國人民代表大會內務司法委員會關于第十一屆全國人民代表大會第四次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》第十七項意見：“戶籍法是本屆常委會立法預備項目。”

從上述立法議案審議意見來看，戶籍法未能納入立法規劃的是因為“條件不成熟”，這實際上反映了決策層看待戶籍改革和戶籍立法關系的基本態度—先改革理順戶籍制度，然后再出臺《戶籍法》對戶籍制度改革成果加以法律固化，并在此基礎上構建起科學合理的戶籍制度。這種考慮不無道理，戶籍制度改革未知因素較多，改革過程可能會十分漫長，改革前后制度差異十分巨大，現在推出《戶籍法》很多問題不好定位，過于靠前難免有脫離實際之嫌，著眼當前又會很快滯后于實踐而產生新的阻滯作用。

《戶籍法》立法的審慎態度，能夠有效避免立法不完善引發的社會爭議。但這種考量卻不利于戶籍制度改革的整體推進步伐。當前戶籍制度改革進展十分緩慢，其原因之一也在于法律支撐和規制的乏力。這里也引發了一個值得思考的問題—是以法律來保障改革還是以改革推動立法。作為一個全社會都關注的基本法律的制定固然應當認真規劃，但法律從來都不可能在“條件完善”的情況下制訂，歷史總是在不斷進步，法律制度也會隨之不斷發展和更新。西方發達國家主要法律大都是在“條件不成熟”的情況下制訂的，諸如法國民法典等法律甚至制定于拿破侖時代，同現在社會條件已然有著巨大差異。所以等到“萬事俱備”的條件再制定《戶籍法》的思路未必是最佳選擇，這種立法選擇上的“猶豫”從某種程度上造就了部分地方政府戶籍制度改革進展的緩慢。由此，建議應盡快將《戶籍法》納入立法規劃，通過出臺《戶籍法》來積極引導和規制戶籍制度改革，以法律強制力來推動戶籍改革措施的真正落實，推動戶籍改革的步伐顯著加快。

戶籍改革配套法律制度體系的構筑。國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》成為新時期戶籍制度改革的指引，對于明確改革方向和路徑、建立配套保障機制起到了關鍵作用。《意見》對各地開展戶籍制度改革具有較強的指導性，但各地戶籍制度改革措施差異仍然較大，推進步伐也各不相同，特別是圍繞戶籍制度改革的保障性措施普遍支撐不足、力度不夠，改革成效也往往難以較好鞏固。在戶籍制度改革過程中，必須進一步強化法制建設，各地應積極出臺戶籍改革實施辦法和相關規定，對于改革涉及重點領域和重點內容如社會保障、勞動就業、教育、流動人口管理等方面應積極推動地方立法加以保障，促進改革各項措施的順利推進。

公民平等權和遷徙自由權法制強化。在當前市場經濟條件下，戶籍制度應凸顯“以人為本”的社會價值觀，體現社會公平價值觀、人人平等法律價值觀以及社會自由價值觀、人的全面自由發展觀。

從我國戶籍制度存在的弊端來看，限制戶籍遷移、戶籍隔閡造成的公民實際享有的權利不均衡。《中華人民共和國憲法》第三十三條規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”賦予了公民法律上的平等權。但是，由于戶籍隔閡造成了公民在實際權利享有上出現了不均衡，甚至被排除在權利之外。在改革過程中應當充分尊重憲法賦予每個公民的基本權利，不斷通過價值剝離的方式消除因身份、地域差異造成的事實上的不平等。

前已述及，1954年《憲法》規定了公民遷徙自由權，但隨著1975年《憲法》將之移除之后，公民的遷徙自由權再未能納入法律規定范疇。戶籍制度改革的目標是要最終實現自由遷徙，遷徙自由權也是公民應當享有基本權利之一，作為國家根本大法的憲法中并沒有賦予公民遷徙自由權，對于一個現代國家而言這是制度設計上的缺失當然，擁有權利并不意味著權利的自然實現，或許在當前階段即使賦予公民遷徙自由權又會有部分群體實際上無法實現，但并不能據此在憲法規定中加以排除。盡快通過憲法修正案賦予公民遷移自由權是現實所需，也是推進戶籍制度改革進程加快的重要舉措。

戶籍制度基本功能的立法確認。鑒于目前戶籍制度上附著了大量不合理的附加功能，必須逐漸正本清源，剝離不合理的價值負擔，回歸戶籍制度的人口信息功能。為了規范戶籍制度改革，消除各地對戶籍制度功能定位上的認識差異，應以法律規范的形式加以規定或確認。通過立法構筑統一的戶籍登記制度，消除戶籍之上的身份差異。

（作者單位：四川警察學院;本文系四川省教育廳2011年規劃課題“中國戶籍制度改革及立法研究”成果，項目編號：11SA0236）

【注釋】

①杜娟：“淺談中國戶籍管理制度的現狀與改革”，《法制與社會》，2006年第10期。

②王小俠，張霞：“我國現代服務業與城市化進程的動態計量研究”，《當代經濟》，2013年第23期。

責編/張曉