行政法規(guī)范類型初探

【摘要】在區(qū)分法律規(guī)范類別和法律規(guī)范類型的基礎(chǔ)上，以行政權(quán)力的運行線路為標(biāo)準，將行政法律規(guī)范類型化約為行政組織規(guī)范、行政職能（管轄）規(guī)范、行政秩序規(guī)范、行政授權(quán)規(guī)范、行政服務(wù)規(guī)范、行政程序規(guī)范、監(jiān)督行政規(guī)范等七個類型，它們共同構(gòu)成了行政法的結(jié)構(gòu)性框架。行政法規(guī)范類型的建構(gòu)將為行政法教義學(xué)的建立奠定基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】行政法教義學(xué) 行政法精致化 行政法規(guī)范類型

【中圖分類號】D912.1 【文獻標(biāo)識碼】A

行政法規(guī)范分析是構(gòu)建行政法教義學(xué)的前提

在西方法學(xué)發(fā)展史上，發(fā)軔于奧斯丁到凱爾森發(fā)展到巔峰的分析實證法學(xué)把法學(xué)的目光從“天上”拉回“人間”、從“法學(xué)外的自然法”轉(zhuǎn)向“法學(xué)內(nèi)的實在法”，這是法學(xué)向法律規(guī)范層次邁進的重要一步。規(guī)范實證分析法學(xué)認為存在一個實在的法律自治規(guī)范體系，法學(xué)應(yīng)當(dāng)圍繞這個體系展開，唯此才能保證法學(xué)的純粹性和獨立性。規(guī)范實證分析法學(xué)本質(zhì)上屬于對規(guī)范的靜態(tài)分析，而建基于規(guī)范分析基礎(chǔ)上的法律教義學(xué)則把規(guī)范分析帶入到了豐富多彩的動態(tài)層面上，最終形成了“法學(xué)內(nèi)的法學(xué)”和“法學(xué)外的法學(xué)”①并存的格局。不過，法學(xué)內(nèi)的法學(xué)也遭到了批評，有的學(xué)者認為法學(xué)內(nèi)法學(xué)僅僅盯住法律規(guī)范所構(gòu)成的“永恒完美體系”，過分強調(diào)法律的自治性和規(guī)范性，單純的以追求“實踐—技術(shù)”的知識為旨趣，無法對社會變遷施加給法律的影響做出敏感的反應(yīng)。②但不能因此否定法學(xué)內(nèi)法學(xué)，沒有了法學(xué)內(nèi)法學(xué)支撐的法學(xué)必然淪為空中樓閣。法治不僅僅是宏大的藍圖描繪，也更應(yīng)該是微觀層面上的技術(shù)實踐，這是無法離開法學(xué)內(nèi)法學(xué)的。況且，因應(yīng)社會事實的任務(wù)應(yīng)當(dāng)由法學(xué)外法學(xué)承擔(dān)并最終體現(xiàn)于立法過程之中，立法的完成意味著法律規(guī)范脫離母體而獨立成為一個自給自足的體系結(jié)構(gòu)，而法學(xué)內(nèi)法學(xué)對社會事實因應(yīng)以及對社會效果的關(guān)切必須在此結(jié)構(gòu)內(nèi)運作而不是擅自超越這個結(jié)構(gòu)。

在規(guī)范分析法學(xué)思想的主導(dǎo)之下，西方公法學(xué)正統(tǒng)將公法學(xué)的任務(wù)界定為：發(fā)現(xiàn)已經(jīng)存在的法律規(guī)范，并將它們分析和歸類，盡可能闡明它們之間的邏輯關(guān)系。③這種傳統(tǒng)在我國行政法學(xué)中并沒有出現(xiàn)過。我國的行政法學(xué)在起步之時，首先需要厘清的是“行政法是什么”、“行政法的基礎(chǔ)理論”、“行政法的基本原則”等之類的宏觀的形而上的問題，達成一定的共識后再進入到法律規(guī)范層次，這是發(fā)展路徑的必然。可是，我國的行政法學(xué)研究卻始終未能真正轉(zhuǎn)向?qū)Ψ梢?guī)范進行法秩序意義上的系統(tǒng)關(guān)照層面上來，構(gòu)建靈動活潑的行政法教義學(xué)更是無從談起，這導(dǎo)致我國行政法學(xué)一直處于“宏大而空泛”、“繁華卻落寞”的尷尬境地。長期停留在“行政法學(xué)外的行政法學(xué)”無法醞釀出精致化的行政法學(xué)也就不足為奇了。在我國，民法學(xué)和刑法學(xué)在關(guān)注作為部門法整體精神凝結(jié)的形而上問題同時，對法律規(guī)范分析已經(jīng)深入到法律規(guī)范的體系結(jié)構(gòu)以及整體推演上，構(gòu)建起了符合民法和刑法各自特點的教義學(xué)，在教義學(xué)的統(tǒng)領(lǐng)之下，形而上和形而下兩方面的研究形成了良性互動、彼此支撐和融合。很顯然，行政法學(xué)還沒有達到這樣的高度。目前，行政法學(xué)面臨的急迫任務(wù)是構(gòu)建符合行政法自身特點的行政法教義學(xué)，④而離開法律規(guī)范的分析，任何教義都無從談起。對獨特的行政法律規(guī)范進行分析是構(gòu)建行政法教義學(xué)的必然前提。

構(gòu)建反映部門法整體特點的法律規(guī)范類型結(jié)構(gòu)

對法律規(guī)范的分析可以分為三個層次：一是法律規(guī)范的微觀分析，包括法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)分析以及構(gòu)成法律規(guī)范實詞和虛詞的分析;二是法律規(guī)范的中觀分析，即通過分析法律規(guī)范的實質(zhì)內(nèi)容把不同法律部門的法律規(guī)范合并為一些固定的類別;三是法律規(guī)范的宏觀分析，即從整體上把握部門法的規(guī)范類型結(jié)構(gòu)。微觀和中觀分析屬于“法律規(guī)范類別”的構(gòu)建，宏觀分析屬于“法律規(guī)范類型”的構(gòu)建。法律規(guī)范類別和法律規(guī)范類型分屬兩個不同的層面，前者注重以個體化的法律條文為基礎(chǔ)進行跨部門法的法律規(guī)范分析，后者則注重把握部門法規(guī)范的整體結(jié)構(gòu)，藉此發(fā)現(xiàn)各部門法呈現(xiàn)出的不同法律規(guī)范類型結(jié)構(gòu)。

法律規(guī)范類別的構(gòu)建關(guān)注的是微觀法律規(guī)范的存在狀態(tài)，而且多以民事法律規(guī)范為藍本進行，忽略了部門法中法律規(guī)范的“結(jié)構(gòu)性問題”，即揭示一個完整的部門法究竟應(yīng)該由哪些類型的法律規(guī)范構(gòu)成以及各類型法律規(guī)范之間的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)是怎樣的。僅僅關(guān)注類別而忽視類型容易讓人產(chǎn)生“只見樹木不見森林”的感覺。我國臺灣地區(qū)學(xué)者認為，“一般法學(xué)乃將法律之結(jié)構(gòu)分為行為規(guī)范、裁判規(guī)范與組織規(guī)范及三疊構(gòu)造之?dāng)⑹觥！雹葸@已不是在分析法律規(guī)范的類別，而是從整體上把握法律規(guī)范構(gòu)造，屬于對法律規(guī)范的類型分析。

基于以上的分析，本文并不是分析具體的行政法律規(guī)范類別，而是要試圖構(gòu)架行政法律規(guī)范類型的整體結(jié)構(gòu)。在分析的過程中，作為分析對象的行政法律規(guī)范既包括法源性的規(guī)范性文件，也包括非法源性的規(guī)范性文件。

行政法規(guī)范類型結(jié)構(gòu)的構(gòu)建

目前的行政法學(xué)在論及行政法律規(guī)范時主要是從法淵源角度展開，并未涉及行政法律規(guī)范的類型結(jié)構(gòu)問題。可以根據(jù)行政法律規(guī)范的內(nèi)容并沿著行政活動運行的線路將行政法律規(guī)范構(gòu)建為如下七個類型：

行政組織規(guī)范。行政組織是行政活動的重要依托物，“現(xiàn)代國家的決策力與行動力依其組織法之結(jié)構(gòu)而定。”⑥政治學(xué)、社會學(xué)、行政學(xué)等不同學(xué)科對行政組織都有研究，但“行政法學(xué)研究之行政組織，著重在行政組織所受規(guī)范約束為重心，探討其內(nèi)部秩序之建立及外部行為之法律效果。”⑦在現(xiàn)代法治國家的架構(gòu)下，行政機關(guān)的組織首先是憲法層面的問題，其次才歸屬于行政部門自身。傳統(tǒng)行政法將行政組織法視為是靜態(tài)的，側(cè)重對行政機關(guān)的描述，缺乏對行政機關(guān)內(nèi)部運作的分析。⑧“國家的其他‘權(quán)力分支’—立法和司法—對行政施加的有效憲法控制，依賴于行政機關(guān)自身的結(jié)構(gòu)與內(nèi)部控制。”⑨行政法的價值必須通過行政組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的良好運作才能夠得到順利實現(xiàn)，應(yīng)全面探討行政機關(guān)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)在實現(xiàn)行政法治中的作用。

在我國，行政組織規(guī)范主要存在于《憲法》及政府組織法等法律之中，這些法律對行政組織的設(shè)置進行了原則性的規(guī)定。在諸如《關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》、《××機構(gòu)配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)及人員編制的規(guī)定》等政府紅頭文件中往往對行政組織的設(shè)置有比較具體的規(guī)定。目前來看，這些規(guī)定僅是對行政組織平面鋪展而非立體結(jié)構(gòu)，對行政組織的結(jié)構(gòu)運作關(guān)注不夠，結(jié)果導(dǎo)致“外壓式”而非“內(nèi)發(fā)式”的行政法治現(xiàn)狀。

行政職能（管轄）規(guī)范。從行政活動的運作流程上看，建立行政組織與賦予行政任務(wù)是同時展開的。賦予行政機關(guān)行政任務(wù)的規(guī)范為行政職能（管轄）規(guī)范，傳統(tǒng)上將其視為行政組織法的必要組成部分。為更好地觀察行政法規(guī)范的宏觀架構(gòu)，可以將建立行政組織和賦予行政任務(wù)看作是兩個不同的步驟，衍生出兩種不同類型的規(guī)范。

行政任務(wù)首先以大任務(wù)區(qū)塊的方式呈現(xiàn)，例如“安全”、“社會”、“環(huán)境”、“經(jīng)濟”、“交通”、“能源”等等。之后再將大任務(wù)區(qū)塊化約為行政事項，然后把行政事項分解到各行政組織，最終形成行政職能（管轄）規(guī)范。行政組織職能的設(shè)定可劃分為地域管轄、層級管轄、事務(wù)管轄三個類別。此外還存在功能管轄即“權(quán)限之機關(guān)首長保留”。⑩功能管轄究其實質(zhì)是為特定事項處理設(shè)置的特定程序，將其歸入行政程序規(guī)范則更為合理。因此，行政職能規(guī)范可以有三個基本類型：行政事務(wù)管轄規(guī)范;行政地域管轄規(guī)范;行政層級管轄規(guī)范。

在我國，行政事務(wù)規(guī)范基本有三種表現(xiàn)形式：一是在《憲法》政府組織法中對各級政府的行政事務(wù)職能加以規(guī)定的規(guī)范。二是在單行法中規(guī)定政府及其工作部門職能的規(guī)范，其往往出現(xiàn)在單行法的“總則”中。三是在“三定方案”中對行政機關(guān)的職能作出比較具體明確的規(guī)定。在我國實際的立法中，行政事務(wù)規(guī)范多以“職權(quán)”或“職責(zé)”的概念進行表述。職權(quán)和職責(zé)并不存在本質(zhì)的區(qū)別，僅僅是語詞強調(diào)的側(cè)重點不同，兩者都來源于行政權(quán)，屬于行政權(quán)的不同運用而已，其目的都在于劃定行政組織的職能范圍。

行政秩序規(guī)范。從源頭上看，管理與行政相伴而生，而現(xiàn)代的行政管理正在轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓卫怼o論管理還是治理其首要目標(biāo)都旨在構(gòu)建一種社會秩序，通過管理建立的是一種單向性的強制性秩序，而治理則要構(gòu)建起一種“包容性秩序”。秩序的根本在于利益關(guān)系的處理，利益關(guān)系可以區(qū)分為個人與個人之間的利益關(guān)系以及個人與群體之間的利益關(guān)系。行政秩序規(guī)范本質(zhì)上是調(diào)整個人與群體之間的利益關(guān)系的規(guī)范。其采用的方式主要有：一是為個體設(shè)定義務(wù)，個體“必須”、“不得”、“應(yīng)當(dāng)”實施某種行為;二是規(guī)定個人從事某種行為必須經(jīng)過審批或許可;三是倡導(dǎo)個人從事某種行為。例如，《環(huán)境保護法》第三十六條規(guī)定：“國家鼓勵和引導(dǎo)公民、法人和其他組織使用有利于保護環(huán)境的產(chǎn)品和再生產(chǎn)品，減少廢棄物的產(chǎn)生。”在我國，行政秩序規(guī)范的數(shù)量極其龐大，效力等級也是參差不齊。隨著行政體制改革的推進，行政秩序規(guī)范的數(shù)量會呈現(xiàn)下降的趨勢，尤其是非行政許可審批型的行政秩序規(guī)范將明顯減少。

行政授權(quán)規(guī)范。授權(quán)性規(guī)范可分為三種情況：一是在普通社會成員同國家組織之間，對社會成員授予權(quán)利，從而使國家承擔(dān)義務(wù);二是在社會成員個體與個體之間授予權(quán)利，一方的權(quán)利就是另一方的義務(wù);三是在國家管理機關(guān)和普通公民之間，對國家管理機關(guān)作出授權(quán)性規(guī)定。一方面，國家管理機關(guān)在授權(quán)的范圍內(nèi)有行使權(quán)力的自由，另一方面，國家管理機關(guān)不能超出授權(quán)范圍行使權(quán)力，且不能放棄或拒絕行使，從而使授權(quán)規(guī)范帶有義務(wù)規(guī)范的特性。第三種情況實際上就是行政法上的授權(quán)規(guī)范。行政授權(quán)規(guī)范多采用的是“可以型”的語句進行表述。行政機關(guān)對公民作出的行為必須依據(jù)專門的法律授權(quán)規(guī)范，行政組織規(guī)范和行政職能規(guī)范不能直接成為作出行政行為的依據(jù)，“有組織法不等于有行為法”或“有職能法不等于有行為法”。

在高權(quán)行政時代，行政機關(guān)塑造社會的手段主要表現(xiàn)為“管理—處罰”、“管理—審批（許可）”的模式，其后在福利國家中又出現(xiàn)了“管理—給付”的模式。與此相適應(yīng)，行政授權(quán)規(guī)范可以基本劃分為：行政處罰權(quán)規(guī)范;行政審批（許可）權(quán)規(guī)范;行政給付權(quán)規(guī)范;行政強制權(quán)規(guī)范，等等。法律規(guī)范根據(jù)內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)的不同可以分為調(diào)整性規(guī)范和保護性規(guī)范，前者的邏輯結(jié)構(gòu)為“假定+處理”，后者的邏輯結(jié)構(gòu)為“假定+制裁”，后者的“假定”部分實際上就是前者“處理“部分的行為事實狀態(tài)。借鑒此理論，可以將行政秩序規(guī)范視作調(diào)整性規(guī)范，屬于“初級規(guī)范”，而行政授權(quán)規(guī)范則被視作保護性規(guī)范，屬于“次級規(guī)范”，兩類規(guī)范之間往往構(gòu)成照應(yīng)關(guān)系。

行政服務(wù)規(guī)范。行政活動的模式正在從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，背景的轉(zhuǎn)換決定了法律賦予行政機關(guān)介入社會的手段將越來越呈現(xiàn)多元化的格局，行政服務(wù)規(guī)范就是在此背景下出現(xiàn)的。從形式上看，行政服務(wù)規(guī)范多采用“應(yīng)當(dāng)型“的語句進行表述，不同于以“可以型”表述的行政授權(quán)規(guī)范。在自由裁量權(quán)的方面，行政服務(wù)規(guī)范賦予行政機關(guān)比行政授權(quán)規(guī)范更大的裁量幅度。從實質(zhì)來看，在以管理行政為主的時代，行政手段主要表現(xiàn)為行政機關(guān)只能依據(jù)行政授權(quán)規(guī)范作出行政法律行為，行政機關(guān)僅僅依據(jù)行政組織規(guī)范和行政職能（管轄）規(guī)范行政機關(guān)是無法作出行政法律行為的。在以服務(wù)行政為主的時代，行政手段主要表現(xiàn)為行政機關(guān)可以依據(jù)行政服務(wù)規(guī)范作出不真正的行政事實行為。行政服務(wù)規(guī)范以及不真正的行政事實行為將成為服務(wù)行政時代的重要標(biāo)志。

行政程序規(guī)范。在立法對行政的“上游”控制與司法對行政的“下游”控制不能滿足需求時便出現(xiàn)了針對行政過程進行程序控制的“中游”控制。行政程序規(guī)范的出現(xiàn)是對行政外部控制機制不足的一種反應(yīng)。行政程序控制和行政內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)控制共同推動行政法由外向內(nèi)的轉(zhuǎn)身。控權(quán)視野下的行政程序規(guī)范不是僅具有技術(shù)意義的行政機關(guān)內(nèi)部辦事流程的規(guī)則化，其實際上擔(dān)當(dāng)著更大的價值使命。

監(jiān)督行政規(guī)范。監(jiān)督行政規(guī)范指的是行政機關(guān)為建立內(nèi)部責(zé)任追究機制而制定的規(guī)范，不包括人大會對行政進行監(jiān)督的規(guī)范、行政訴訟規(guī)范等外部監(jiān)督規(guī)范。這些外部控制規(guī)范當(dāng)然屬于廣義上的監(jiān)督行政規(guī)范，但這些規(guī)范放在憲法和訴訟法的范圍內(nèi)予以分析更加合理，這樣可以在一定程度上確保行政法律規(guī)范構(gòu)成相對獨立的體系，同時也可使外部和內(nèi)部控制規(guī)范都得到較好的關(guān)照。

從立法者對法律的結(jié)構(gòu)安排來看，監(jiān)督行政規(guī)范通常出現(xiàn)在“法律責(zé)任”章節(jié)中，且往往呈現(xiàn)出“行政授權(quán)規(guī)范+監(jiān)督行政規(guī)范”的模式。尤其要注意的是，對監(jiān)督行政規(guī)范的把握除了法律規(guī)范條文，也應(yīng)參照政府的非法源性文件。

最后，上述七種類型的規(guī)范雖不能涵蓋行政法律規(guī)范的所有類型，但它們構(gòu)成了行政法的主體框架，基本上反映了行政法規(guī)范的全貌。對每一類型的法律規(guī)范的分析構(gòu)成了行政法教義學(xué)的重要前提和主要內(nèi)容。如果把查明所有與案件相關(guān)法律并應(yīng)用于手頭案件確立為行政法教義學(xué)首要任務(wù)的話，那么，法院和行政機關(guān)在處理行政案件或行政執(zhí)法時便可依據(jù)行政法規(guī)范類型對行政行為進行逐層審查，從而構(gòu)建起一種相對精致化的案件處理或行政執(zhí)法模式。

（作者單位：長治學(xué)院法律與經(jīng)濟學(xué)系;本文系長治學(xué)院校級課題“行政法上的反射性利益研究”的階段性成果，項目編號：201204）

【注釋】

①周尚君：法學(xué)如何面對社會事實，《光明日報》，2014年10月22日。

②③[新西蘭]邁克爾·塔格特編：《行政法的范圍》，金自寧譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年，前言部分。

④王本存：“論行政法教義學(xué)—兼及行政法教學(xué)書的編寫”，《現(xiàn)代法學(xué)》，2013年第4期，第39～46頁。

⑤謝瑞智：《法學(xué)概論》（增修版），臺灣商務(wù)印書館，2010年，第28頁。

⑥⑧[德]Eberhard ?Schmidt—ABmann：《行政法總論作為秩序理念—行政法體系建構(gòu)的基礎(chǔ)與任務(wù)》，林明鏘等譯，臺灣元照出版有限公司，2009年，第262頁，第263頁。

⑦⑩林騰鷂：《行政法總論》（修訂三版），臺灣三民書局，2012年，第174頁，第200頁。

⑨[英]特倫斯·丹提斯，阿蘭·佩茲：《憲制中的行政結(jié)構(gòu)》，劉剛等譯，北京：高等教育出版社，2006年，第5頁。

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責(zé)編/張蕾