美古關系即將奏響新樂章？

導語：美古兩國在對立的大環境中仍在颶風信息、毒品走私、偷渡等問題上保持著聯系，這為美古關系開啟和談窗口和解除對古巴的封鎖提供了難能可貴的基礎。

文：葛紅亮

2014年12月17日，美國總統奧巴馬與古巴國務委員會主席兼部長會議主席勞爾·卡斯特羅共同宣布，美古將就恢復外交關系展開磋商，同時達成換囚協議。當天，古巴釋放了一名已被監禁5年的美國承包商和另一名被監禁20年的美國間諜，美國則釋放了已被關押15年的3名古巴特工。不僅如此，當天奧巴馬在全國電視講話中還突然宣布，將終止長期對古巴孤立、封鎖和禁運的敵對政策，而勞爾·卡斯特羅則在12月20日的講話中稱，古巴愿與美國就任何話題展開對話。兩國元首的講話，或將使兩國關系迎來斷交半個多世紀以來的最大轉折，進而為美古關系譜寫新的樂章。

美國對古巴將有四個變化

美古關系舊樂章的主調是對立及美國對古的封鎖、禁運政策。1958-1959年，在菲德爾·卡斯特羅領導工人起義，推翻親美獨裁政權和建立革命政權后，美國隨即不再將古巴視為一枚“熟果”，轉而開始對古巴奉行敵視政策。1959年4月，卡斯特羅應邀訪美，但美國時任總統艾森豪威爾離開華盛頓，拒絕會見這位古巴革命領導人。以此次訪問為標志，美古關系徹底破裂。1961年，“豬灣事件”的發生標志著美國反古巴的第一個高峰，而同年美國和古巴斷絕了外交關系。1962年，著名的古巴導彈危機使美國對這個近鄰產生了不小的憂慮，由此美國正式宣布對古巴實施經濟、金融封鎖和貿易禁運。此后，美古關系經歷了長達半個多世紀的對峙。

在宣布著手就恢復外交關系展開磋商后，美國政府官員均認為這將開啟美古關系的新篇章。具體來看，在奧巴馬全國電視講話后，美國對古巴的政策將出現四個方面的改變。其一，兩國將討論重建外交關系，相互重開大使館和派駐高級別官員。

其二，美國將重新評估古巴的“支持恐怖主義國家”地位。對此，奧巴馬稱，任何放棄恐怖主義活動的國家不應受到制裁。

其三，放寬兩國民眾旅行限制。受此影響，美國的旅行公司或許已經開始籌劃古巴旅行團。例如，美國一家名為“洞悉古巴”旅行社此時便迎來了自2000年開始經營古巴旅游業務以來業務的新高峰。該旅行社總經理湯姆·波珀表示，“游客反應非常強烈，申請單子如雪片般飛來”。

其四，美國在向古巴轉賬匯款額度方面也作了新規定。

誕生歷程

美古兩國在對立的大環境中仍在颶風信息、毒品走私、偷渡等問題上保持著聯系，這為美古關系開啟和談窗口和解除對古巴的封鎖提供了難能可貴的基礎。然而，在小布什主政時期，美古關系并沒有發生轉折性改變的主客觀條件。例如，小布什在2007年年10月還提出一份新的“和平演變”計劃，通過設立一個旨在促進古巴和平演變的“古巴自由基金會”等多項舉措，希望影響和顛覆古巴現有政權。鑒于此，持有變革（Change）思想的奧巴馬參加競選和上臺主政為美古關系奏響新樂章提供了重要前提。

在競選綱領《變革藍圖——奧巴馬和拜登的美國計劃》中，奧巴馬宣稱，將以堅決而直接的外交和對話來促進民主。針對美古關系，他在2007年5月的一次辯論中就曾指出，若古巴開啟有意義的民主變革，美國必須采取舉措實現美古關系正常化和減少對古巴的貿易禁運。在競選期間，奧巴馬還對時任共和黨總統候選人約翰·麥凱恩關于拒絕和古巴領導進行對話的政策演講提出批評。

2009年1月，奧巴馬入主白宮。3月10日，美國參議院便通過一項關于部分解除美國對古巴制裁的議案，修正了對古禁運法。4月13日，奧巴馬又宣布一系列放寬對古巴限制的措施，其中包括解除對古巴裔美國人前往古巴旅行及匯款等限制。這些跡象表明，奧巴馬正在履行競選時候的承諾，而這有利于美古關系出現令世人矚目的變化。盡管在奧巴馬上臺之初美古關系已經出現了松動，但美古關系的“破冰”卻遲遲才出現在奧巴馬第二任總統任期議程上。2012年，奧巴馬在成功贏得總統連任后，尋求打破美古關系的長期外交僵局。

資料顯示，美古兩國在第二年就開始就相關問題進行談判。2013年春，奧巴馬的兩名高級助手和古巴政府代表進行了 試探性談判。當年6月，奧巴馬的國家安全事務副助理本杰明·羅茲和國家安全委員會拉丁美洲事務顧問里卡多·蘇尼亞加前往加拿大，首次與古巴代表面對面磋商。以此次會面談判為起點，美古兩國代表先后在加拿大多倫多、渥太華以及梵蒂岡舉行了九輪會談。2013年12月，奧巴馬和勞爾·卡斯特羅在南非前總統曼德拉的葬禮上相遇并握手。這無疑向外界傳遞出了美古關系向好轉變的信號。在會談漸趨深入后，美國國務卿克里和古巴外長布魯諾·羅德里格斯·帕里利亞曾透過電話進行溝通和會談。2014年秋，美古兩國代表在梵蒂岡就交換囚犯問題達成了細節性協議，這為美古關系開啟轉折性變化鋪平了道路。此前九輪會談取得實質性成果為美古兩國領導人的直接對話提供了良好的基礎和氛圍。

2014年12月17日，奧巴馬與勞爾·卡斯特羅進行首次通話，時間長達45分鐘。這次電話溝通由于是1959年古巴革命勝利及1961年美國和古巴斷絕外交關系以來，美古兩國領導的首次對話，對美古關系來說具有十分重要的里程牌意義。

何以能譜出新樂章？

美國對古巴政策的這些新舉措是奧巴馬政府根據自身利益訴求綜合考量的結果。近幾年來，奧巴馬對古巴政策進行了深入反思。長久以來，美國對古巴風險敵視和封鎖政策。然而，美國歷屆政府對古巴的封鎖政策并未達到預期的目標，不僅在客觀上強化了古巴現有政權的統治根基，而且在一定程度上造成了古巴國內的人道主義困難。早在2007年奧巴馬競選時就表示：“美國人民不想再看到毫無作為的對古政策了，這樣的政策執行了50年，既沒有促成不同政見者被釋放，也沒有給古巴帶來民主和自由”。如今美國奧巴馬政府尋求改變對古政策，而在促進民主改革方面的目標卻沒有改變。

而且，奧巴馬的私心使其希望美古關系的破冰能成為他總統任期內為數不多的執政遺產。自當選后，奧巴馬給外界的形象偏向軟弱、“猶豫不決”和缺乏“決斷力”。如今，距其總統任期結束僅有兩年的時間。在這兩年時間里，奧巴馬如若繼續其舊有形象，將難有作為；相反，如若一改以往作風，將會為其剩余不多的總統任期充實很多內容。此次對古巴新政無疑將為其總統生涯留下濃墨重彩的一筆。

對古巴而言，和美國共同著手重建雙方外交關系是古巴對內改革、經濟發展的需要和對外開放的必然邏輯結果。要求美國解除對古的經濟封鎖及尋求和美國實現關系正常化，是古巴長期以來對美“斗爭”的目標。在2006年勞爾·卡斯特羅主政，特別是2008年金融危機后，加快內部經濟改革和調整，進一步擴大對外開放已經成為古巴社會各界的共識。在古巴國內經濟發展面臨的系列挑戰中，美國對古巴長期的經濟封鎖是拖累古巴經濟發展的一個致命因素。因此，古巴對美尋求實現關系正常化的重點在于為國內正在進行的大規模經濟改革創造更加有利的條件。

有時候，兩個希望和好的敵人間需要一個“媒人”，而“媒人”的促動在美古關系出現轉折性變化過程中發揮著重要作用。教皇方濟各就是這個促成美古坐下來談判的“媒人”，他主辦了多輪關鍵性的談判，不僅向奧巴馬和卡斯特羅發信，希望雙方進行會談，還在奧巴馬訪問梵蒂岡時當面希望奧巴馬對古巴妥協。在美古兩國領導人宣布相關信息后，教皇的內心是無比喜悅的，他稱：“很高興看到疏遠多年的兩國邁出相互靠近的步伐。”

新樂章的“反調”

然而，由于兩國間及各自內部仍存在著一些難題，美古關系新樂章能否持續完美的演奏下去，還需要進一步觀察。

美古在相關問題的立場差異是美古關系實現正常化必須克服的首要難題。兩國在關塔那摩監獄與意識形態上還存在很大爭議，古巴要求美國關閉該監獄的要求還沒有實現，而勞爾·卡斯特羅近來在接受媒體訪問時還表示，美古兩國關系正常化的前提是美國尊重古巴共產黨的領導地位。這勢必會引起美國國內相關力量的反彈。

美國國內政治情勢和古巴流亡美國反對派力量的也不可避免地會影響美古關系的復交。就美國這邊來看，2014年11月美國中期選舉后，共和黨全面掌控國會參眾兩院，奧巴馬由此成為“跛腳鴨”總統。雖然奧巴馬竭力希望在總統享有特權的外交領域取得突破并留下印記，實現美古關系的正常化，但美古關系正常化需要美國修改其相關法律或出臺新法案，而這則需要美國國會的允許。可事實上，奧巴馬在美古關系上的這種“突然襲擊”已然引起了共和黨對手（包括部分民主黨人士）的反彈。共和黨參議員、古巴移民后代馬可·盧比奧稱，奧巴馬政府的對外政策不僅“天真”，而且相當“無知”，這是“對暴君的另一次讓步，而不是對美國建國之本的普世價值的捍衛”。因此，盧比奧暗示，他將阻止奧巴馬的新古巴政策。缺乏國會的支持，美古關系正常化所需的法律條件、使館建設資金和大使任命無不受限。不僅如此，流亡美國的古巴反對派也對奧巴馬的政策轉向表示抗議。據報道，甚而有抗議人群將奧巴馬比作一個“叛徒”。

鑒于此，我們可以看到，美古關系的舊樂章漸趨開始遠去，但能否將新樂章持續演奏下去，實現兩國關系正常化，還需要克服多方面的難題。美古關系新樂章動聽悅耳，前景怡人，但前路還很長，值得繼續觀察。

（作者為察哈爾學會研究員，國際關系博士）

美古關系恩怨史：

（1）1962年，時任美國總統約翰·肯尼迪簽署法令，正式宣布對古巴實施經濟、金融封鎖和貿易禁運。據統計，截至2013年4月，封鎖對古巴造成的直接經濟損失已達到11573.27億美元。

（2）冷戰結束后，美國繼續奉行從經濟上和政治上孤立古巴的政策。1992年4月，美國宣布不準許同古巴進行貿易的船只停靠美國港口、進一步限制古巴的外匯收入等一系列加緊對古巴實行經濟制裁的措施。同年10月，美國又推出了“托里切利法”，禁止本國公司和美國海外公司同古巴進行貿易。

（3）1962年2月，古巴擊落兩架美籍古巴流亡組織的飛機后，兩國關系再度緊張。同年3月，美國制定了“赫爾姆斯-伯頓法”，進一步對古巴實行報復性強化經濟制裁。

（4）2009年3月10日，美國參議院通過一項關于部分解除美國對古巴制裁的議案，修正了極具爭議的對古巴禁運法，放松對美籍古巴人和持有綠卡的古巴人回古探親的限制，同時放松美國向古巴出口食品和藥品的限制。這些舉動被外界評論為美古關系“一個微小但卻重要的”開始。

（5）4月13日，美國總統奧巴馬宣布解除對美國公民前往古巴探親及向其在古巴親屬匯款的限制，并支持美國企業打入古巴電信網絡和衛星廣電服務市場，這標志著美國政府對古巴政策的重要轉變。

（6）6月3日，在第39屆美洲國家組織大會上，與會各成員國代表共同宣布廢除驅逐古巴的決議 ，從而結束了對古巴長達47年的孤立政策。

（7）2012年7月，古巴與美國恢復海上貨運直航。

（8）2014年12月17日，美國總統奧巴馬發表講話宣布，美國決定與古巴恢復正常關系，并放寬多項執行了50多年的制裁措施。