中國共產黨執政法治化對策思考

方雷 姜永熹

【摘要】黨的十八屆四中全會以來，執政黨如何契合法治國家建設成為社會關注焦點。黨的執政方式法治化既要求執政黨的執政行為接受憲法、法律的約束，更要求建立符合法治精神的組織運行規則和組織結構形態，創新執政黨介入國家政權、行使國家權力的法治路徑，實現執政黨與國家的合法鏈接。其邏輯在于首先是擴充黨的代表大會功能，將黨章規定法治化;其次是通過合法程序對政黨資產管理，將執政黨的財務法治化;再次是通過構建各種機制和機構，使黨的決策權力法治化;最后是通過完善黨組制和黨管干部原則，使黨介入國家政權的過程法治化。

【關鍵詞】政黨法治化 中國共產黨 執政方式 對策建議

【中圖分類號】D60 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

引言

雖然中國推翻帝制已經一百年了，實行社會主義制度也六十多年了，但是，一定意義上說，我們還沒有完成現代國家的建構。現代國家是建立在現代社會基礎上，以民族國家為基本形式的民主政治共同體，“國家的基本政體結構是立憲民主體制，國家的運行結構是一種以法治國（the rule of law）的機制”①。在現代國家構建的過程中，政治共同體的維持往往與民主化趨勢交織在一起，但政治秩序的構建和保持與政治參與的擴大之間并不總是一致，而是存在著階段性的側重。早發展國家的歷史經驗證明，從法治入手構建現代國家是一個普遍規律。當然，最理想的進程是法治和民主的同步推進，但對于后發展國家來說，在缺乏有效的制度建設能夠容納民主化所帶來的社會沖突時，推行民主化是危險的，因此對于法治與民主的發生次序顯得尤為重要。

從西方發達國家走過的歷程來看，推進法治的難度要小于推進民主，因為法治強調的是權力的規范，而民主注重的是權力的歸屬。英國1215年的《自由大憲章》就是從法治著眼的，摸索了將近500年，直到1688年光榮革命的時候才實現憲政民主的制度安排，開創了一條“君主立憲”的道路，他們主要是從限制王權開始的。美國的開國元勛們當初設計國家政體時也是從法治出發，通過費城制憲會議，創建了世界上第一個聯邦制國家，逐漸走出了一條“民主立憲”的道路，他們主要是從限制政府權力開始的。

中國是一個由共產黨領導的社會主義國家，中國現代國家的建構路徑是先有黨，再有國家，再有法律。獨特的國家建構路徑來自于中國近代所受的外力影響與歷史現實環境，并由此形成中國共產黨在構建現代國家過程中發揮著核心作用，“人民通過黨實現有機聚合……（使）黨能夠成為社會核心力量，從而為現代國家制度體系的成長提供有力的依靠和支持。”②

因此，中國現代國家的生成邏輯在于我們能否創造出一條“黨主行憲”，也就是在黨的領導下堅持依法治國和人民主權統一的道路。這就要求將政黨法治化過程與法治國家建設過程緊密銜接起來。

法治的構建過程并不僅依靠法律條文的制定、更不完全自然內生于社會經濟的發展，它更需要執政黨自覺約束其權力、自愿遵守法律并以法理權威促使民眾相信并接受法律約束，從而形成基于法治文化的制度性安排。③黨的領導與社會主義法治國家的建構是內在一致的，憲法賦予黨的執政地位、確認執政黨的領導權威，執政黨在“憲法和法律的范圍內活動”是黨章確立的根本原則。

黨的十八屆四中全會以來，執政黨如何契合法治國家建設成為社會關注焦點。執政方式法治化既要求執政黨的執政行為接受憲法、法律的約束，更要求建立符合法治精神的組織運行規則和組織結構形態，創新執政黨介入國家政權、行使國家權力的法治路徑，實現執政黨與國家的合法鏈接。具體來講：

設立專門的黨內法規審查機構

執政黨進入國家體系行使公共權力，同時接受黨的章程、黨內法規和憲法、法律的雙重約束，也使得政黨行為與國家行為緊密相聯。黨的章程和黨內法規在塑造執政黨行為的過程中，同時深刻地影響國家行為。“黨要在憲法和法律的范圍內活動”，首先要做到黨內法規符合憲法和法律的要求，黨的章程是約束執政黨行為的根本原則，黨內法規則是規范執政黨行為的具體內容。因此，對于黨內法規的制定、審核應當提高到僅次于黨的章程制定、修改的層次，成立專門的黨內法規審查機構，保障黨內法規制定合于憲法、合于法律、合于黨章。

專門的黨內法規審查機構應直接由黨的代表大會選舉產生，機構成員專職化;在黨的代表大會閉會期間，依據黨章精神、憲法與法律規定，承擔黨的代表大會對于黨內法規的審查功能。完善黨內法規制定程序，需要黨的各部門起草的黨內法規由相應部門提出后，由黨內法規審查機構審議并向黨的代表大會提請授權制定。同時，黨內法規的清理備案工作應從黨的行政部門轉移到黨的權力部門，即由黨的代表大會授權的黨內法規審查機構執行，在法理上提升黨內法規的效力和地位。

建立黨內仲裁制度

黨內法規體系的形成和完善既應包括遵循法治原則制定法規文本及制定程序和機制，更應包括完善相應組織機構和制度規范，監督黨內法規的實施。目前主要由黨的紀律檢查部門負責監督黨內法規的實施，但是尚無機構、制度對執行過程中產生的爭議進行處置與協調，這既不利于黨內法規體系的完善，也不符合民主集中制原則。因此，應設立相應的黨內仲裁機構，處理黨內法規決策在執行過程中的爭議。

黨內仲裁與黨的紀律檢查制度是黨內法規執行過程的一體兩面。黨的紀律檢查部門負責督責黨的法規、決策的執行，黨的仲裁機構則是對法規、決策過程中可能出現的偏差進行糾正，對黨組織和黨員權利的救濟。

黨內仲裁機構，應由黨的代表大會選舉產生，下管一級、處理仲裁事務，機構成員專人專任，依照黨章精神和黨內法規處理下級黨組織對上級黨組織決定的爭議、同級黨組織間的爭議、黨員對黨組織決定的意見，特別是審查開除黨員等涉及黨員權利的重要事項。相應的申訴程序及仲裁范圍和規則應補充在黨章修訂和黨內法規制定過程中，借鑒國家司法的仲裁程序，保證仲裁雙方充分辯論、舉證等，保證仲裁結果的獨立性和公正性。

黨內仲裁制度意在完善黨內法規的實施環節，以制度化的方式解決黨內分歧，保障黨章規定的黨員權利，形成寬容、民主的黨內文化，進一步補充完善民主集中制原則的制度實施。

設立專門的違憲審查委員會

依法治國首先在于依憲治國，依法執政的關鍵在于依憲執政。遵循憲法、依靠憲法的實質便是將憲法付于動態實施的過程，構建憲法監督的程序和機制。因此，依憲執政也包括了執政黨“護憲”的過程。中國共產黨主導了歷次憲法修訂、普及、宣傳等活動，依靠其廣泛的組織機構、龐大的黨員群體，協調、動員所有國家機關、社會團體、社會組織等進入憲法實施過程。④

可見，中國共產黨通過其廣泛的組織動員結構發揮著強大的政治和社會整合功能，因此，僅通過全國人大常委會擁有的憲法解釋權難以形成有效的憲法監督機制，事實上也較少發揮作用，根本原因在于忽視了執政黨在我國政治過程中的角色。應在執政黨中央設立違憲審查委員會，專司向全國人大常委會提出違憲審查申請。

黨內違憲審查委員會人員組成由黨的中央委員會、全國人大常委會黨組和最高人民法院黨組提名，經黨的代表大會審議通過，僅對黨的代表大會負責，有限任期、定期改選，任期內無故不能調動。該委員會既接受來自國家機構、事業單位、社會組織中設立的黨委或黨組提出的針對公共部門行為或相關法律法規、政策文件的違憲審查申請，也接受黨員或黨組織對黨的決策或黨組織違憲行為的申訴，還接受公民通過黨員或黨組織對公共部門行為或法律法規等侵犯自身公民權利時提起的憲法訴愿。黨的違憲審查委員會根據申訴內容，提請全國人大常委會進行解釋并最終判定是否違憲。該制度設置以期能促進黨政職能的區分與調整，強調執政黨政治領導功能，更好地實現執政黨與國家機構在法治層面的契合。

建立執政黨資金管理體系

首先，通過人大批準的預算明確國家財政對執政黨補貼的金額、項目與比例。國家財政對于黨的補貼包括直接補貼和間接補貼，間接補貼如維持黨組織日常運轉和活動的場地使用、設施支持、政府外黨組織人員津貼等。應通過專門立法的方式、人大審批預算的程序以及黨內明確的法規細則，規定國家財政對于黨活動資金以及黨的專職工作人員享受國家財政補貼的額度和范圍，并將此作為國家財政預算的單列項目，接受國家審計部門和黨內紀律、審計部門的監督。

其次，構建以國家財政補貼為主，黨費、捐贈為輔的政黨資金來源體系。國家財政對執政黨進行支持的法制化、適度區分黨內財務與國家財政間關系是黨執政過程法治化的重要體現。執政黨在組織活動上依托國家財政補貼，以保證其執政過程的中立性與公共性是西方發達國家的成熟做法。通過立法方式明確國家財政對黨的經費撥付，以黨費和捐贈為輔助經費募集來源，保證黨在執政過程中的公正性和公共性。

再次，進行黨產登記與處置管理。對黨所支配的現有實體資產進行清理登記，以法律的形式確定、規范其所屬及性質。對于當前黨已掌握的資產、特別是固定資產，應進行登記，確認其產權歸屬。在現實政治環境下，執政黨不適宜以經營黨產作為經費的來源，因此，黨產清理登記后應由專門的具備法人資格的黨屬機構進行管理。清理、確認黨掌握的資產是推動黨執政過程法治化的重要步驟，也是保障執政黨廉潔奉公的有效途徑。

最后，建立政黨基金統一管理黨的經費和資產。執政黨運作經費與國家財政的適度剝離要求黨在經費和資產管理中保持獨立的系統和管理體系。建立政黨基金統一接受并管理黨費、國家財政補貼、社會捐贈所獲得的資金。黨的活動經費、基層黨組織人員工資等均應由政黨基金負責支出。政黨基金作為注冊機構，負責政黨資金和資產的管理與運作，為黨組織開展活動提供資金支持，辦理相關活動資金募集、銀行信貸、固定資產管理、活動場地租賃等事務，接受國家相關部門與法律法規監管。政黨基金應當作為黨內獨立的機構存在，接受黨的紀律檢查部門監督（紀律檢查部門之下可設立專門的審計單位，也可以請第三方審計），并向黨的代表大會匯報工作。

完善執政黨財務管理制度

一是設立黨內專門的財務委員會。各級黨組織均應設立專門財務管理機構與人員（鄉鎮及以上設立財務委員會，基層黨組織設立專人），統一管理國家財政對黨的補貼資金、黨費、社會捐款以及黨產收益的使用。該委員會由黨的代表大會選舉產生，專人專任，負責財務收支的計劃、控制和審核工作，相關財務報告交由每年黨的代表大會審議，并公開接受群眾監督。明確黨的經費分配方式和用途。建立黨中央、地方各級黨組織以及基層各級黨組織活動經費的具體分配和補助辦法，并對黨的活動經費用途進行規范管理。

二是制定具體詳盡的黨內財務管理辦法。在黨章中添加有關黨的財務管理內容。財務管理辦法制定和執行必須遵循國家《會計法》等相關法規，并接受人民代表大會及相應政府部門監督。關于黨務活動經費，各級黨組織應在財年內編制和執行預算，就本財年的經費使用預算向黨的代表大會提出并討論，并在財年結束進行決算。對現金、存款等流動資產建立賬目，對房屋、辦公設施、交通工具、電子設備等固定資產建立資產明細、會計檔案等，其他如活動經費開支標準等相關規定可參照當前黨費管理辦法和會計核算體系，基于現有組織結構與制度基礎更新擬定。

三是不兼任公職的或兩新組織內的黨的專職人員，其工資由黨管理的資金或經費中支出。以此在人員薪酬的財務管理上實現黨內財務系統與國家財政或企業財務的剝離，在財政上實現“黨要管黨”。通過人員工資獨立支付，區分擔負黨的組織職務專職黨員與不擔任職務的普通黨員，以使經費支持更為合理有效，并借此促進黨組織精簡管理人員、提高管理效率。

擴大黨員屬地化管理范圍

執政方式法治化隱含著按照黨章精神進行制度建構過程。“處在現代化之中的政治體系，其穩定取決于其政黨的力量，而政黨強大與否又要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規模及制度化的程度。”⑤

改革開放以來，社會流動性增加，傳統社會基層黨組織形式無法完全實現對黨員的整合與管理，因而要求基層政黨組織的組織形式和管理制度相應轉變。目前，黨員屬地化管理范圍還僅局限于兩新組織、部分事業單位，尚未完全適應執政黨執政方式轉變的要求。

因此，應當擴大黨員屬地化管理范圍，對政府部門外的普通黨員按照屬地就近原則，歸為所在行政區域內的基層黨組織進行管理，以此減少黨員管理單位和層級設置，擴大基層黨組織的管理范圍，提高基層黨員管理效率。黨員屬地化管理旨在強化黨組織對社會黨員、特別是流動黨員的管理，轉變基層黨組織管理工作方式，整合黨員資源，提高普通黨員對黨組織活動和組織生活的參與程度，增強黨員對黨組織的歸屬感，使黨的組織管理功能適應經濟社會環境的變化。擴大黨員屬地化管理范圍應作為服務型基層黨組織建設的基礎，探索基層黨組織對于不同黨員群體管理、服務、動員的方式方法和意見綜合能力，使基層黨組織構成基層治理的一級主體。

黨的地方代表大會設立政策委員會

制定政策是執政黨執掌政權的重要方式，監督黨的決策權力行使是執政方式法治化的重要內容，特別是在區域性公共政策的制定過程中，發揮黨員的代表性，落實黨章中對黨員參與黨內事務、黨的政策討論的權利的規定，保證憲法和黨的章程規定的執政黨所承擔的利益綜合和政治參與功能。

因此，應該通過擴大黨員屬地化管理，增強地方黨組織意見綜合的范圍和能力，繼而通過設立政策委員會形成黨的領導層與普通黨員和群眾進行溝通的制度通道，形成群眾—普通黨員—黨的代表大會的政策生成路徑。

地方黨的政策委員會由黨的代表大會選舉產生，負責征集本區域內黨員對于黨的政策提案的意見并形成草案（協商文件），之后將協商文件下發至區域內各黨組織展開討論并形成政策建議，經政策委員會修改確定后，提交黨的代表大會或委員會審議討論，并最終決定是否作為黨的政策提案向人民代表大會提出或通過黨組轉化為行政區域內的公共政策，由此形成發揚黨內民主與發揮地方自治的重要過程。

完善黨組在黨介入國家政權中的制度化作用

黨的執政過程就是黨以何種路徑進入國家政權之中，行使國家權力，即執政黨必須通過一定方式領導、組織、參與國家機關的工作，借助國家機關實現其主張和理想。執政方式法治化意味著厘清執政黨與國家機關的行為邊界，通過制度規范銜接組織行為。黨組是執政黨介入國家政權的組織和制度載體，新近公布的《黨組工作條例（試行）》明確了黨組在本單位中的重大事項決策功能，突出了黨組在執行派出黨組織決定的核心使命。

但是還應注意到，黨組是執政黨與國家機構間的媒介，除了執行黨的決議外還應發揮在政策形成過程中的協調功能。這就首先要求明確派出黨組織與黨組間的事務、職權范圍，區分“重大事項”與“常規工作”的具體內容，避免派出黨組織將“領導”變為直接指揮、干預國家機構的正常工作。

其次，黨組的協調功能發揮應注意不同國家機構的黨組間以黨委為平臺協調、溝通本部門的意見，并爭取獲得一致。

最后，區分、細化不同單位、領域內黨組的領導和決策范圍。國家機構涵蓋立法、行政、司法不同領域，依據憲法與法律規定其各自職權范圍與權力性質不同，這就要求黨組在執行派出黨組織決定的過程中必須不能違背憲法和法律對本部門權力性質和范圍做出的規范，如人大任免權行使、保證司法獨立性的要求等。

實現黨與人大在人事任免上的有效銜接

“黨管干部”是中國共產黨執政的重要原則和方式，依照法定程序向國家政權輸送干部是政黨執政的主要方式也是行使權力的重要基礎。政黨法治建設要求黨的執政過程與人民民主原則的有效協調，即黨對于國家機構中領導職位的要求體現在黨掌握對于該職位人選的提名權上。

人民代表大會依據憲法賦予的任免權對執政黨推薦的候選人進行充分的調查、測評、審計等，最終決定任免結果。在黨推薦的候選人被人大任命之后，也完成了從“黨的干部”向“國家干部”的身份轉變，接受憲法和法律的要求和監督。這體現在人大依據任期對領導干部的考察、選舉、任免和監督上。

因此，實現黨管干部、人大任免權、領導干部任期制間的協調統一、有效銜接的過程，一方面要求執政黨在執政過程中有自我約束意識和法治意識，否則對制度的破壞和對代表國家權威的權力機關的不尊重，會嚴重削弱執政黨的合法性。另一方面，要建立“黨委—黨組—人大”的制度銜接路徑，健全對領導干部的任免方式，通過法律化、制度化的手段調整領導干部，從而避免在人事任免上“未任到崗、未免離崗、突擊任免”等現象發生，對領導干部的任期內監督主要依靠黨內民主、黨的紀律監督與司法檢查機關的監督。

結語

綜上所述，黨的執政方式法治化邏輯在于首先是擴充黨的代表大會功能，將黨章規定法治化;其次是通過合法程序對政黨資產管理，將執政黨的財務法治化;再次是通過構建各種機制和機構，使黨的決策權力法治化;最后是通過完善黨組制和黨管干部原則，使黨介入國家政權的過程法治化。

（本文系國家社科基金2014年度重點項目“地方治理中黨的權力實現方式創新研究”的段性成果，項目編號：14AZZ002）

【注釋】

①任劍濤：“從帝制中國、政黨國家到憲制中國：中國現代國家建構的三次轉型”，《學海》，2014年第2期。

②林尚立：《建構民主—中國的理論、戰略與議程》，上海：復旦大學出版社，2012年，第9頁。

③[美]瑪格麗特·利瓦伊、布拉德·艾伯利：《法治建立時刻有原則的領導者》，載自[美]詹姆斯·J·赫克曼等編：《全球視野下的法治》，北京：清華大學出版社，2014年，第204～224頁。

④翟國強：“中國憲法實施的雙軌制”，《法學研究》，2014年第3期。

⑤[美]亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，上海人民出版社，2008年，第341頁。

責編 /張曉