新生代農民工市民化的制度困境與破解

唐獻玲

【摘要】新生代農民工市民化的制度困境破解研究既是理論難點也是城市化實踐的必然應對。文章通過對新生代農民工市民化的現狀調研，并從進一步做好頂層設計深化戶籍制度及其利益改革;加強多工種的公益培訓制度化提高市民化的工作技能;明確各自責任創建立體多維配合制度等方面探討破解其市民化進程的制度困境措施。

【關鍵詞】新生代農民工 市民化 特點 措施

【中圖分類號】C913 ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

新生代農民工市民化主要是指20世紀80、90年代出生的，在異地以非農就業為主的農業戶籍人口，他們在生產生活方式、社會權力、社會身份、思想價值觀等方面全面向市民轉化的過程與結果。國務院總理李克強強調，今后一個時期著重解決好現有“三個1億人”問題。其中一億人中主要涉及到“新生代農民工”及其“市民化”的問題。新生代農民工市民化是我國城市新鮮血液和主要動力之一，了解他們的民情民意與現實需求，不僅關系到新生代農民工的切身利益，也關系到社會公平公正及城市化的健康發展。

關于新生代農民工市民化制度困境的調查

新生代農民工基本信息。調查主要涉及江蘇省宿遷市宿城區四個鎮（街道）300人，回收問卷292份，有效問卷286份，有效率為95.3%。在基本信息方面主要是新生代農民工性別、年齡、婚姻狀況、文化程度等四個方面。其中男性所占比例為60%。女性比例為40%。文化程度方面主體是初中及以上學歷，年齡主要在30歲上下。他們已是社會發展與城市建設中的重要勞動力。

戶籍制度與土地方面。在調研“戶籍制度對市民化的影響”回答中，新生代農民工中認為沒有影響的比例為11%，認為有影響，并且起決定作用的比例為49%，認為有一定影響，但并不是起決定作用的比例為40%。在追問“城鎮戶口與農業戶口主要差別”的問卷中，認為差別是社會保障的比例為36%，勞動就業的比例為40%，認為子女受教育權不平等的比例為21%，3%選擇為其他。在“是否還保留有承包地”的調查中，選擇沒有的比例為53%，選擇“有”的比例是47%。追問如何處置承包地問題，選擇自己耕種的比例為18%，選擇父母耕種的比例為42%，選擇鄰居耕種或荒廢的比例為6%，選擇流轉的比例為34%。在流轉租金的了解中，本地土地流轉的租金費在500～900元/畝之間。

社會保險與醫療費用方面。調查新生代農民工是否參加了社會保險，選擇參加的比例為88%。在參加保險的進一步調查中，選擇養老保險比例為52%，選擇醫療保險的比例為84%，選擇工傷保險比例為48%，選擇生育保險比例為6%，選擇失業保險比例為8%，選擇公積金繳納的比例為9%。“五險一金”的基本保障中，選擇醫療保險的比例最高，其他比例較低。在問及是否有從事過危險、有毒或有害的工種回答中，有20%的人回答“有”。生病時醫療費用承擔，92%的人選擇了個人或家庭負擔，8%選擇個人和單位共同負擔，選擇全單位報銷的比例為零。在調研“否擔心過您和您家人的將來養老問題”中，其回答“是”的比例為100%。

自身教育培訓與子女教育方面。新生代農民工選擇接受過政府與相關部門培訓教育的有20%，參訓的人數比例太少。在基層的調研中了解到宿城區政府現在每年組織兩次免費的非農職業技能培訓，為新生代農民工適應新變化的技能提升創造條件。同時，新生代農民工孩子已經陸續上學，孩子教育問題是他們最關心的問題。在子女上學的選項中，選擇本地公辦學校的比例為70.6%，選擇農民工子弟學校的比例為1.8%，選擇家鄉學校的比例為27.6%，選擇失學的比例為零。在調研“子女教育面臨的主要困難”問題中，選擇學費太貴的比例為16.5%，選擇公辦學校進不去的比例為58.2%，選擇將來升學問題比例為12%，選擇附近沒有合適學校的比例為12.1%，其余1.2%為其他。

新生代農民工市民化意愿與感受。對新生代農民工市民化意愿的調研中，選擇愿意成為城市居民的比例為89%，不愿意留城的為6%，不確定的比例為5%。以宿遷市宿城區下屬的一個村級調研為例，全村2840人，年輕一代出去打工的人占總人口的1/3，新生代農民工中1/3的人，通過全家努力已經在宿遷市區或相關城鎮貸款買房，但成為真正的市民還有距離。在調研融入城市主要困難（多選），新生代農民工選擇機會不平等的比例為30%，選擇沒有歸屬感的比例為18%，選擇得不到承認的比例為9%，選擇自身條件不足的比例為46%，選擇戶籍制度限制的比例為37%，選擇城市生活成本遠大于自己的收入的比例為71%。這說明新生代農民工對融入城市困難較多認識比較明確。在主觀題“融入城市還有哪些主要困難和需求”的書寫回答中，主要涉及物價高、工資低、自身條件差、來回奔波辛苦等方面。

新生代農民工市民化的特點分析

在對新生代農民工市民化基本情況調查的基礎上，文章進一步分析其市民化的基本特點，探尋化解新生代農民工市民化的制度困境。

第一，新生代農民工的受教育程度與專業技能提高。新生代農民工總體受教育程度較高，受教育年限更長。新生代農民工中高中與中專和大專及以上文化程度的比例，明顯高于老一代農民工。在江蘇省宿遷市宿城區的調查中，新生代農民工中小學與小學以下所占的比例是5.1%，基本沒有文盲的現象出現（個別女性農民工存在）;初中文化所占比例是64.1%;高中所占的比例是20.3%;中專及以上所占的比例10.5%。新生代農民工的專業技能相比老一代農民工也有明顯提高，很多從專業技術院校畢業或政府免費培訓，具備一定的專業技能。

第二，新生代農民工行業分布多樣化與工資提高。新生代農民工的就業分布呈現出多樣化的趨勢。在社會轉型的大背景下，新生代農民工面臨就業方式轉型的挑戰，他們從父輩的生存型向發展型轉化。新生代農民工從事工作方面，工業（輕工業）方面的比例為18.6%，建筑業的比例為16%，交通運輸業的比例為6.4%，文教衛的比例為13.3%，住宿餐飲業所占的比例為18.5%，家政服務業所占的比例為6.2%，裝修行業17.3%，另外3.7%選擇其他。新生代農民工沒有低于1000元以下月收入，1000～2000元收入所占的比例為12%，2000～3000元的比例為51%，3000～5000元的比例為25%，5000元以上的比例為12%。有一技之長的新生代農民工，如快遞公司專職司機、企業與建筑行業的技術工等工資達5000元以上。

第三，新生代農民工消費娛樂方式新穎多樣。新生代農民工伴隨著改革開放成長起來，易接受新鮮事物。在消費娛樂方式上，新生代農民工更多的投入到對更高物質生活和精神生活的追求上，越年輕表現的越明顯，如著裝打扮、手機電腦的配置等。文化娛樂方面調查統計，新生代農民工每月用在文化消費占到了他們總收入的32%。受現代思想與價值觀多元化的影響，新生代農民工生活態度比較樂觀，能掙錢會花錢，消費娛樂與時代潮流同步。在調查新生代農民工在閑暇娛樂活動的選擇方面，他們選擇看電視、上網，打游戲、聽音樂、影院看電影、KTV唱歌等，其中手機上網、游戲與看電視，是其主要消費娛樂的方式。

第四，新生代農民工維權意識增強。隨著社會的進步，新生代農民工維權的意識明顯增強。他們除了要求獲得應有的工資收入與基本保障外，在遭遇不公平待遇時會運用多種方式維權，保障自己的正當權利。如在訪談中問及“權益受到侵害時怎么辦”的回答中，新生代農民工立刻會想到利用網絡、報紙、電視等媒體，也有提出報警、信訪等辦法。他們投訴時，以集體投訴方式進行，新生代農民工為45.5%，高出傳統農民工17.6個百分點。①新生代農民工在思想上的敏感性要遠遠高于第一代農民工。新生代農民工渴望融入城市，鄉土情結比較淡化，具備更強的維權意識，在一些社會問題中表現出較高的敏感性與沖動性，這需要相關保障措施到位也需要積極的教育與輿論引導。

第五，新生代農民工市民化的成本高。隨著現代物價、房價、教育、各種保險等費用不斷提高，新生代農民工市民化的成本越來越高，主要包括生存成本、就業成本、風險成本和教育成本。用人單位要求學歷與技能不斷提高，工資的增長趕不上房價與物價的增長。中國發展研究基金會發布的《中國發展報告2010》中認為，中國當前農民工市民化的平均成本在10萬元左右。新生代農民工自身難以負擔高額的市民化的社會成本，地方政府可行性措施沒有很好的平衡點。這就出現很多新生代農民工城鄉間往返的“雙棲”現象普遍。

破解新生代農民工市民化的制度困境的措施

鑒于對新生代農民工市民化的現狀調查與特點分析，在研究破解新生代農民工市民化的制度困境中主要從以下幾個方面探討：

第一，進一步做好頂層設計，深化戶籍制度及其利益改革。實踐需要理論的指導并證明理論的正確性。推進新生代農民工市民化是一項系統工程，需要在做好頂層設計中抓住主要矛盾。就市民化進程中主要矛盾而言，主要是二元戶籍制度與依附在戶籍制度上相關利益依然存在。因此，戶籍制度及其利益改革勢在必行。首先，在宣傳輿論導向上淡化戶籍概念，取消附加在戶籍制度中的各種經濟利益分配制度，形成新型戶籍制度。建立城鄉一體化的戶口登記制度，讓戶籍回歸到人口統計和民事權利證明的基本功能。其次，做好城市規劃提高城市的承載能力與發展張力。城市規劃要有前瞻性與預測性，讓所有城市勞動者都享受到社會公共產品服務，受到社會公平對待。再次，構建城鄉一體的社會保障體系，實現城鄉保障制度的銜接。在互聯網時代，要允許新生代農民工社會保障異地轉移，實現錢隨人走。新生代農民工與城鎮居民享有同等的參加養老、醫療、工傷等社會保險的權利。

第二，加強多工種的公益培訓制度化，保障其市民化的工作技能。就業是最大的民生。就業需要相關的技能，這是市民化中制度困境破解的基礎工程。首先，對新生代農民工技能培訓要以公益性為前提。增加專項資金，建立政府培訓基本補貼制度，建立適合地方特點的農民工培訓制度。要強調政府的職能，把農民工培訓列入各級政府職能考核體系中。鼓勵各類企業參與對新生代農民工的對口培訓。地方政府可以考慮通過稅收優惠、補貼或獎勵等多種措施鼓勵企業參與。其次，新生代農民工培訓注重實用性與實效性。新生代農民工最關注是培訓后的收入能有所提高，培訓內容要簡單、實用，看的見效益。這需要先調研并確定新生代農民工所需的技能，與企業聯系確定所需要的技能人才，建立培訓與用人單位需求相聯系的機制，綜合各方面信息反饋后注重技能培訓的多工種性、實效性。再次，健全培訓質量管理制度。統一培訓管理部門，加強對培訓機構的監管。建設農民工培訓示范基地。目前農民工培訓存在多頭管理，影響了培訓的效果。政府管理部門應加強對農民工培訓機構的監管，對其師資與管理實行資格認定制度，定期對培訓機構的培訓效果進行追訪、反饋、評價和認定。

第三，協調“四方”關系，創建立體多維配合制度。當下“民工荒”與“就業難”并存現象值得現行制度的思考。市場經濟下政府不是“全能政府”，社會不能旁觀，企業不能推卸，個人不能消極，需要政府、社會、企業和個人正確定位，建立有機結合的“四方”新型配合制度。政府建立健全促進新生代農民工市民化的促進制度、責任追究制度并完善監督體系;社會各種組織遵循市場調節資源分配的價值規律和公益性結合，為市民化提供咨詢、幫助與引導。信息化的社會注重各種傳媒的正面報道，建設便民交流信息網站，宣傳新生代農民工的正面典型，樹立清明的社會風氣與輿論氛圍;企業作業新生代農民工依賴的直接收入來源，需要回應政府相關政策與工薪調整。企業規范用工制度與保障制度，針對新生代農民工的培訓與培養有規劃與實施等。新生代農民工作為勞動力資源，需要主動學習與積極實踐，增強對市場判斷能力與自我調節能力。多維配合下共同分擔市民化的成本，協同創造市民化的良好氛圍。

第四，推進教育資源公平化，建立利于新生代農民工子女的教育制度。新生代農民工子女教育問題不僅關系到當下的市民化進程，也關系到我國勞動力資源未來的整體素質。首先，優化新生代農民工子女受教育資源的軟硬件水平。在硬件上加大對農民工子女教育的資金投入，設立農民工子女教育專項資金，支持農民工子女就讀于隨遷的城市學校學習，或者改善農民工子弟學校的辦學條件。國務院明確規定農民工子女教育“以流入地位主，以公辦學校為主”的政策。在軟件配套改革中，切實解決農民工子女的生活、學習、思想等各方面的困難和問題。在學校的各項活動與評選評優中對新生代農民工子女和城市學生一視同仁，并配以相應獎項的名額保障。其次，優化新生代農民工子女教育工作機制。制定關于新生代農民工子女教育明確的考核制度，并作為學校績效考核的重要依據。充分挖掘學校潛力，完善教學管理辦法，招生規劃中預留接受新生代農民子女。最后，完善學籍制度，剝離受教育權與戶籍之間的關系。現行教育體制下，戶籍制度所強加的教育機會不均等仍然存在，很多地方對隨遷農民工子女上學與參加考試的門檻設置的很高，需要推進教育資源公平化，簡化隨學與就地考試審批手續。

第五，加快相關立法與法律監督制度，建立利于市民化的法治環境。國務院出臺的《關于解決農民工問題的若干意見》中明確要把農民工作為法律援助的重點對象。我國針對農民工的相關法律還處在滯后的狀態，需要系統創建有利于市民化的法律保障與法治環境。加強法治建設一方面需要加快立法，制定針對農民工的相關法律法規，相對有序的法律制度、法律條文，保障其能有法可依。如有的地方建立農民工勞動爭議申訴“綠色通道”，加大對農民工司法救濟力度。另一方面要加強法治宣傳教育，創設良好的法治環境。中共十八屆四中全會強調依法治國，新生代農民工與市民在法治化進程中都要知法懂法用法。政府與社會加大法治宣傳、加強法治教育、明確法律程序。通過媒體宣傳、社區法律援助與法治培訓等加強新生代農民工與市民合理用法的能力，為新生代農民工市民化的進程創造安定有序的法治大環境。

新生代農民工市民化是一項系統工程，有序推動新生代農民工市民化，破解新生代農民工市民化的制度困境，需要增加制度供給，并為這一轉變提供良好的制度環境，這需要全社會的持續的關注、實踐與支持。

（作者單位：宿遷學院;本文系2014年宿遷學院課題“宿遷市產業轉型升級及其路徑研究”的階段性成果，項目編號：2014KY03）

【注釋】

①范鳳儀：“代際視角下農民工市民化差異分析及政策訴求變化”，華中師范大學碩士學位論文，2014年。

責編/豐家衛（實習）