“淡馬錫式”國資改革的另一種價值

譚保羅

市場上對國企改革的解讀一直是混亂的，因為大家的利益訴求差異太大：股市里的機構要的是“國企概念股”，地方政府要的是證明自己在響應中央號召，而普通中國人則擔心國資流失，自己無能為力。

究竟路向何方，必須要等高層的最終推動和具體文件的明確。但有一個原則已日益明確，即具體“經營權”的改革將變得更加重要，而事關“所有權”的混合所有制或許不再是重點。換言之，中國的國企改革將進入更加“實用主義”的階段。

此外，對各界早已熱議的“淡馬錫式”改革，還需理性和辯證地看待。淡馬錫是政企分開、增強國企盈利能力的樣板模式，但長期以來，我們忽略了它的另一個價值，它實際上也是加強國家對經濟掌控的有效方式。在那些法治完善的市場，和行政權力相比，股權在掌控經濟資源上，其效力反倒更加長久和穩定。

對中國而言，維護國家對重要經濟資源的掌控是國企的重要存在價值，但掌控方式卻可以更加效率化。單純地通過行政權力對國企進行控制，不論如何進行體制改革，腐敗也將難以根治，而權貴對企業的干預更無法杜絕。那么，不妨將強化股權的力量作為另一條可行之路。

過去，國企改革的討論重點似乎都放在了“所有制”上，這個傾向的最大負面后果是，讓更現實和急迫的“經營權”改革被忽略了。

日前有報道稱，名為《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》和《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》兩份文件已由中央全面深化改革領導小組審議通過，并將于近期公布。在市場人士看來，兩份文件是國企改革政策的“終結版”和“最高版”，將確定國企改革的最終路徑。

近期，從高層表態和部分行業、地區的改革試點來看，國企改革至少有一個方向是明確的：未來，中國國企改革將更加注重對“經營權”的改革，這是一種“實用主義”，也符合當前中國經濟的階段性特征和國企發展的現實。

過去，中國國資改革多半“雷聲大雨點小”，國企在形式上實現“政企分開”，但權力干預的問題一直得不到解決。很多國企經營不自由，完全違背了上世紀國企改革建立現代企業制度的初衷。

國資問題研究專家、中國企業研究院院長李錦對《南風窗》記者表示，造成以上問題的主要原因在于改革總是糾纏于“所有制”問題，導致有益于提高國企自主權和經營效率的具體改革無法推進。李錦認為，今后，混合所有制改革這樣的“所有權”改革將不再是國企改革“重頭戲”，經營權改革才是。

在經營權改革上，“管企業”向“管資本”的方向并未變化。簡而言之，就是要從管資產、管人財物轉向管資本，國有資本管理公司成為一個投資機構者，只不過這個投資者在一些重要企業中會占據絕對控股地位。

一直以來，中國國資領域最主要的“管企業”的部門是國資委。李錦表示，改革后，國資委對國企的“經營管理權”將進一步減少，而是強化“監管權”。國資委在相關政策制定、國資預決算和干部人事等方面仍有重要權力，并且監管國資流失的權力可能強化。“但國企什么時間該投資，經營策略如何，國資委都不再管?！?/p>

有消息稱，國資委的角色轉化將是國資改革頂層設計變革的關鍵一環。國有資產管理宏觀架構將由目前的“兩級”變為“三級”。以前的“兩級”是指國資監管機構和國企，而“三級”則是國資監管機構、國有資本投資運營公司和國企。但對這種說法，目前尚未得到權威證實。

可以看出，如果按照這個套路推進改革，國有資本投資運營公司作為新增一環，將是國企宏觀架構變革的樞紐。李錦個人預計，未來在全國將成立幾十個國有投資運營公司，既有中央級的也有地方級的，它們將擔負起“管資本”的主要責任。

十八屆三中全會的改革決定早已指出了這個方向：完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。

長期研究淡馬錫模式的復旦大學企業研究所所長張暉明對《南風窗》記者表示，改革國資委非常必要，因為中國的國資委面臨一個尷尬的身份，它既是監管者，又是出資人，這違背基本的市場原則。國企的真正出資人應該是財政部，而不是國資委。實際上，淡馬錫公司也是由新加坡財政部全資擁有。

之前，不少人曾將新加坡淡馬錫比作新加坡版的“國資委”，但張暉明認為，這種類比完全沒有道理。因為，淡馬錫不負責市場監管，只是個投資公司，只是承擔出資人或者股東的職能。“中國國資委的身份是有問題的，需要改革?！睆垥熋髡f。

國資委如何改革？目前尚無權威定論發布，但國資運營平臺則已有試點。

目前，國資領域的投資營運公司已有兩類，分別是產業類和金融類運營公司。

在中央層面，廣義的“國企”領域其實已有國資委和匯金公司兩大出資人。國資委是產業央企的出資人，而匯金公司則是金融央企特別是大型銀行的出資人。

2003年，國務院批準設立中央匯金投資有限責任公司，動用外匯儲備注資“技術上已經破產”的大銀行，代表國家行使對大銀行的出資人權責。長期以來，大銀行并非國資委的“管轄范圍”，鑒于其對中國經濟的重要性，國家不但另設匯金公司作為其出資人，同時也通過“一行三會”實行分業嚴管。

在地方，同樣有產業和金融分開的苗頭，上海國資改革的先行先試是一個很好的參考。目前，上海市已經建立國盛集團、國際集團兩大國資平臺。其中，國盛集團主要是產業集團的股權為主，而國際集團則主要是金融企業的股權。2014年，上海已開始將產業資本和金融資本進行統一清理，并將不同資產劃入不同平臺，產業歸國盛，金融歸國際。

目前，國資改革是否會推廣這種產業、金融平臺分離的模式，尚無定論，但這種模式有著它的獨特價值。有觀點認為，中國這樣經濟體量龐大、經濟結構復雜的國家，產業和金融進行一定程度的分離有利于控制金融風險的交替傳染，維持一國經濟的穩定。同時，分開也可以一定程度上不至于讓部分產業部門或者利益集團過分膨脹，以至于尾大不掉。

不過，這種分類平臺的模式并不等同于國資改革常說的“分類監管”。國資產業投資公司和金融企業控股平臺控股的都是“營利性國企”，而所謂“分類監管”，將把“營利性”和“公益性”的國企分開。

對于分類監管，李錦表示，分類是全面深化國資下一步改革的基礎。劃分國企類型是一件“細活”，從橫向上講，同樣一個企業牽涉到主業與輔業;從縱向上講，同一鏈條的不同環節，其重要性不一樣，對民營資本的放開程度也不同。

李錦舉例說，像中儲棉、中儲糧這樣的企業，關涉農業穩定和農民利益，他認為應歸為公益性國企，對其考核首先要看是否完成了國家糧棉的儲備任務。但中糧集團就可以歸為營利性國企，對其考核要按照市場標準進行。

有觀點認為，中國國企之所以要分類監管和分設兩種運營平臺，主要原因在于中國國資體系太過龐大、結構太復雜?；谶@一點，中國便很難照抄淡馬錫模式。

2014年，國務院國資委研究中心副主任彭建國曾透露過一組數據：淡馬錫約1萬億元人民幣的資產，但中國國資委所監管央企的資產就有將近40萬億元，全國除金融國企之外的國資總額達100萬億元，而匯金公司監管的金融資產總額是70多萬億元。也就是說，中國國資總額是淡馬錫的100倍還要多。

值得注意的是，淡馬錫模式并未實現產業和金融的分離。比如說，目前淡馬錫仍是新加坡知名商業銀行星展銀行的大股東，同時也一直是持股中國銀行業最多的海外投資機構。

張暉明認為，新加坡是個城市國家，“城區不平衡”很容易解決，只要修一條馬路就好了。但中國的“地區不平衡”則復雜很多倍，國資系統既保證了國家對經濟控制地位，也在很大程度上起到了平衡地區發展的作用，這些價值在國資改革中必須要考慮清楚，不能完全照抄淡馬錫。

按照研究界最常見的解讀，淡馬錫模式的精髓主要在于政企分開、盈利驅動和董事會制度3個方面。

政企分開，指的是以國有投資運營公司的形式實現對國企的“管理”，以股權關系代替政府管制，從而實現政府和企業的分離;二是盈利驅動，即采取積極的投資策略和靈活的資本退出機制，實現國有資產保值增值。三是董事會制度，即確保董事會的獨立性，不受政府干擾，便于提升經營效率。

其中，前面兩條相對抽象，其優勢的真正實現有賴于縱深的改革和一系列配套制度的出臺，而第三條精髓則相對容易理解。淡馬錫董事會下設常務委員會、審核委員會及領導力發展和薪酬委員會3個專門委員會。10名董事中，有4名是由財政部提名、總統批準的，不在企業拿薪酬，其他是6名獨立董事。

這樣的設置保證了兩點：一是董事會的獨立，獨立于政府的控制，二是內部制衡，盡可能解決“代理人”的道德風險。而對中國國企來說，以上兩個問題則幾乎是“老大難”。

長期以來，中國國企的監督側重于“第三方監督”，但這個監督本質上是“上級監督”，這種方式的問題在于成本高和效率低。

目前，大國企的“第三方監督”包括了兩類，一是獨立董事，企業從外部聘任，主要是一些行業專家，但這些獨立董事是否“獨立”，在業內恐怕早有公論。當數十萬乃至上百萬的獨董薪酬只是董事長一句話，如何能指望一個普通人“獨立”？

二是我國國企非常獨特的“監事制度”。對國有大型企業來說，除了自有的監事會之外，其監事會之上還有另外一個“監事會”。在國資委的網站上，一共有近30位“國有重點大型企業監事會主席”，他們會分別負責監督數家大型國企監事會“監督職責”。換言之，他們是監事會的“監事”，而且多半是“副部級”配置。《南風窗》記者查閱資料發現，他們不少都是退居二線的地方或中央副部級官員。

但這種“雙重監督”的效果似乎也不明顯，在更多人看來，國企頂層治理真正要做的改革是改革董事會。要像淡馬錫那樣實行董事會內部的相互制衡，而不是用外部的“花瓶董事”裝點門面，“欽差監事”閑在一邊，所有事情都還是國企“一把手”說了算。

除了內部制衡預防腐敗之外，在實現政企分開，減少企業受行政干預方面，淡馬錫同樣值得借鑒。長期以來，一些強力部門的干預對國企發展造成的負面影響往往不可估量，“國企效率低”未必都是因為國企自身問題，而很可能是外部權力干預使然。

據媒體報道，在幾大電信巨頭進軍3G和4G的過程中，每家運營商采取哪一種網絡制式，其牌照必須由相關部委審批和發放。3G網絡分為多個制式，每種制式的成熟程度不一樣，也就是說其營運成本和盈利前景有很大差異。但為平衡運營商利益，幾乎是采取了權力部門的分配制。

最后，經營最良好的運營商“分到”了商業前景最受質疑的TD-SCDMA網，這不但讓運營商不滿，也影響了中國在先進網絡制式上的開發步伐。實際上，這和計劃經濟有何區別？

一直以來，外界詬病國企政企不分，主要依據之一是國企領導人都由組織任命，并且有行政級別。但這個問題其實并非真正的大問題，因為即便實施淡馬錫式改革，國家作為大股東，同樣有著任命企業高管的權力，只不過行政權力手段變成了股權力量而已。中國國企改革的當務之急，是破除部門利益乃至一些權貴家族對企業的控制和“傷害”，而讓國有企業真正地被國家所掌控。

實際上，在人人都言淡馬錫的國資改革時代，很多人忽略了淡馬錫的另一面。淡馬錫創立的目的，很難說是為了市場化，換個角度看，這家強大的控股公司反倒加強了新加坡政府對經濟資源的掌控。

淡馬錫創立于1974年，彼時，新加坡經濟已步入經濟起飛的快車道，國家資產膨脹。新加坡被稱為是“強人政治”，而“強人政治”必須有一個經濟基礎—要實現對國家經濟的控制，只有兩個辦法：一是靠行政權力，搞計劃經濟;二是靠股權，搞投資運營公司。

作為一個當時極度希望和西方拉近距離的國家，新加坡必然不會走前面一條路，但股權卻意外地成了一種最好的方式。在一個法治完善的市場，股權比權力更具有對經濟資源的掌控效力。因為，權力會隨時因政治變動而失去，而股權卻有法律的保證。從這一點來說，淡馬錫的崛起絕非只體現了新加坡的經濟管理能力，它更體現了這個后發現代國家高超的政治治理水平。

實際上，考察歷任淡馬錫的掌門人，多半都是新加坡最高層的最信任之人—淡馬錫現任掌門何晶正是新加坡總理李顯龍的夫人。

對中國而言，真正發揮股權的價值同樣有另一層意義，即沖破國資隱性的“部門所有制”。中國所有國企都脫胎于某個部委，行業寡頭盡管名義上歸國資委管理，但部門領導或權貴家族對央企寡頭仍能施加影響。

如果真正實現“股權說了算”，那么中國國資必將迎來一個新時代。一方面，通過“黨管國企”將真正實現國家對國資的全面掌控，而不是讓國資淪為某個利益集團或家族的“私產”，這是國資未來造福于民的基礎;另一方面，這種掌控也是更加市場化的，并且高效率的掌控，而這正是下一步改革的新起點。