基層權力監督的浙江“后陳經驗”

張墨寧

2015年8月初，武義縣后陳村村委會在辦公樓前的公告欄里如期貼出了7月份的現金日記賬，小到村便民中心買熱水瓶的錢，大到村留地廠房裝貨梯的費用，支出金額和經手人都一目了然。不過，村民們已經不太專門去看了，經過便民中心辦事的時候，才會看一眼。在武義縣，能夠做到每個月按時公開賬目的村達到90%以上。武義縣紀委常委陶洪波說：“村民看不看是一回事，公不公開是另外一回事。”

后陳村是全國民主法治示范村。2015年8月，《南風窗》記者探訪后陳時，正逢麗水市慶元縣紀委來參觀學習。后陳的名氣越來越大。

2004年6月18日，后陳村通過選舉產生了第一任村務監督委員會主任，成為農村民主監督、村級權力制衡的最早發端地。2005年，時任浙江省委書記的習近平曾實地考察后陳村，肯定后陳的村務公開民主管理工作做法是“農村基層民主的有益探索”。

此后的10年里，當地紀委推動與后陳村自發創造相結合產生的“民主監督”模式從全縣試點到被寫入《村民委員會組織法》在全國推行。今天，回望和審視“后陳經驗”，將有助于更清晰地認識基層權力監督需要突破的藩籬，以及未來如何在依法治國框架下運行。

10年前，村民對賬目可不像現在這樣“冷漠”。后陳也是讓縣領導最頭疼的一個村。

后陳村的“問題”是從突然有錢開始的。

2002年開始擔任后陳村主任、2013年當選黨支部書記的陳忠武將當時的劇變形容為“成了暴發戶”。他對《南風窗》記者說道，2000年之后縣里開發工業園區，金麗溫高速公路也要從村里經過，兩個項目征用了后陳村上千畝土地，征用款高達1900萬元。在此之前，盡管靠著辦砂廠、建魚塘，村里已經有十幾萬的年收入，但仍屬負債。

暴富之前，書記主任說了算。這隨著村書記和主任開始掌握巨額征用款的支配權，矛盾日益顯現。村書記落馬的消息不斷出現在武義縣。2001年～2003年，武義縣紀檢監察機關立案查處農村黨員干部147人，占查處總數的46.9%。

白洋街道辦事處下轄的后陳村也難以幸免，與陳忠武“搭班子”的書記就因為經濟問題而落馬。“保險公司來拉業務，希望村里能把錢放到他們那里，利息是銀行的兩倍，這事村里討論過，但是沒向街道匯報。”陳忠武說，這名村書記被查處之后，他們才知道把其中30萬元存到保險公司，他拿了3000元回扣，還涉及其他方面的經濟問題。

村民對村干部的不滿和不信任則越來越嚴重，一些人開始上訪，大多村民要求把征用款全部分掉，一了百了。事態最嚴重的時候，鄉長來調解矛盾，車也被村民掀翻了。在后陳村陷入僵局的時候，2003年下半年，原本在街道工業辦公室任職的胡文法被派去“救火”。

“胡文法剛來的時候，連會都開不成，不要說村民代表會議，就是組織黨員開會都成問題。大家坐下來就是罵娘。”陳忠武說，當時村兩委晚上開會常常到凌晨一兩點，大家討論到底拿出什么辦法來治理村莊。

分析村里“大亂”的原因，大家都覺得根源在于財務和村務不公開，商議之下，決定成立“財務管理小組”，由村民選3名代表，村支部和村財務各出一人組成。財務支出不僅要村主任、書記簽字，還要財務小組審核簽字，才能入賬。同時，把財務賬單張貼在村辦公樓圍墻外，讓村民都能看到。

直到今天，后陳村仍然保持每月一公開，村里安裝了華數點播之后，村民還可以通過電視查詢原始票據。打開三務公開的頁面，就可以看到每個月的財務報表。“去年，有村民反映，公告欄里只能看到賬目，但看不到是怎么花出去的。我們就開了村聯席會議，決定安裝華數點播，8萬元安裝費和每年2萬多的點播費由村里出，把每張發票都放上去。”陳忠武說。

“財務管理小組”很大程度上是基于“維穩”的現實需要，而將其上升到“監委會”，發展出一種能夠廣泛適用的村務監督模式，則離不開當時武義縣主政者以及紀委系統的探索和支持。

彼時，武義縣人大科教文衛工委副主任鐘國江是縣紀委宣教室主任。“在紀委里面，應該說我是第一個去參與這項工作的。”鐘國江對《南風窗》記者表示，2003年查處的一批村干部中，白洋街道就占了5個，他們希望縣紀委能去協助抓一下黨風廉政建設。2014年初，鐘國江被安排到后陳這個“典型村”去調研。

“靈感”受到浙江另一個村的觸動。據鐘國江回憶，當時調研組無意中聽說溫嶺市石塘鎮金星村成立了“村民代表監督管理委員會”。鐘國江說，金星村所謂的監委會是由村兩委任命產生，后陳村要做的話，肯定要由選舉產生，但是監委會這個名稱，還是值得借鑒。

這一構想得到了武義縣副書記兼紀委書記的駱瑞生的肯定，在后陳村此前已經自發成立的“財務管理小組”之上，“監委會”制度正式建立。2004年6月18日，監委會在后陳村掛牌。當天，村民代表會議表決通過了《村務監督制度》和《村務管理制度》。監委會有列席重大決策、重大開支及涉及群眾利益的村務會議;對村財務公開清單和報賬前的原始憑證進行稽核;對違反村務管理制度和監督制度做出的決定、決策和報銷單據提出修正建議，并啟動糾錯程序或解疑釋惑等權力。從村里的實際事務來看，最大的權力其實就是財務簽字權。

監委會由主任和兩位委員組成，產生的程序是先由全村黨員和村民代表提名，從非兩委成員及其親屬的村民代表中推薦候選人，再由村民代表會議差額選舉產生。任期3年，與村委會同屆。曾經的老上訪戶張舍南以高票當選為后陳村第一屆監委會主任。

從成立到向全縣推廣，“監委會”一直面臨無法繞開的體制問題，就是它和村黨支部應該是什么關系。各地前來學習的考察團普遍關心的兩個問題，一是監委會管不管用，另一個即是會不會削弱黨支部的領導地位。

按照駱瑞生的最初想法，黨支部、村委會、監委會應該是并駕齊驅，構成權力相互制衡的“三駕馬車”。黨支部只能在政治上領導監委會，但不能進行干預和指導，3個機構應該處于平等地位。但這種設計遭到普遍反對。

“縣里很多職權部門的領導說，以后我們征地、布置工作太不方便了，以前只要抓住書記、村長就可以，多了一個監委會，工作還怎么開展。有些人說，如果村兩委腐敗了，監委會一樣能被拉下水。還有人說，兩個機構都搞不好，還要搞3個機構。”鐘國江說，組織部門提出的反對意見更為嚴重，“他們的看法是，黨支部處于領導地位，現在建了一個機構居然可以監督黨組織，難道黨支部做出的決定就不算數了嗎？”

部門爭議不下，需要地方主政者拍板定音。現任金華市委常委、常務副市長金中梁是當時的武義縣縣委書記。“他的看法是基層民主勢在必行，監委會能使基層民主落到實處。消除腐敗問題，促進辦事公開，讓群眾放心，也利于穩定。”鐘國江說，得到縣委的支持，事情就好辦多了。

后陳村實行監委會制度僅半年后，武義縣第一批76個村即開始試點。但是，在黨支部和監委會的關系上，則要有所“妥協”，監委會要在黨支部的領導下開展監督村委會的工作。監委會不參與黨務，只有在村支書執行村務時，監委會才能監督。如果監委會與兩委意見有分歧，村委會又不肯召開村代會進行商議協調，監委會可以向上一級求援，比如向街道，或再向縣政府尋求“救濟”。此外，監委會還有一個彈劾權，可以根據村民和村民代表的意見，提出對不稱職的村委會干部的罷免建議。

“黨務和村務是很難分開的。而且，在浙江省，由于村經濟合作社的社長都要由支部書記兼任，實際上書記掌管著村里的經濟大權，要處理很多村務。所以，在實踐中，監委會能夠起到監督村書記的作用。”陳忠武說。

在全縣推行的過程中，監委會的地位被限定不能參與黨務，與此同時，書記掌管村務的現實情況又決定了監督不可能繞開黨支部。這種看起來矛盾的設定也帶來了村兩委和監委會之間的不適感。2005年換屆，僅僅干了1年的張舍南就被選下去了。1年的時間里，張舍南得罪了不少人，發現村干部的親戚承包鏟砂，活越干越慢、錢卻照付時，他會帶人調查，當下就將鏟車喊停，提出對鏟車公開招標，給村里省了不少錢。

“盡管村支書胡文法已經很開明了，但監委會真的建立起來，他也感到很不適應，他一直強調監委會不是村干部，不應該參與決策。以前只要書記、村長通過，事情就通過了，但現在不行了，好像覺得權力上受到了挑戰。”鐘國江分析說。而在后陳村現任監委會主任何榮偉看來，張舍南的落選，跟過于高調也有很大關系。“他說話太張揚了，好像所有的功勞都是監委會的，都是他的，就他是正面人物，別人都是反面人物。”

有意見的，還有其他被試點的村。“胡文法算是做得不錯了，央視也采訪他，成了小名人，但是他在縣里連黨代表都選不上去。其他村的書記會覺得，后陳推行監委會制度連累了他們，讓他們以后的工作很難做。”鐘國江說。

而駱瑞生也遭到了反對。2006年底換屆選舉后，48歲的駱瑞生調任武義縣政協主席。

“監委會主任也有找茬的，比如說沒找他吃飯的發票就不報銷。”武義縣現任紀委常委陶洪波對《南風窗》記者說道，遇到這種情況，他們就會協調。“我們會跟監委會主任說，合情合理的開支還是要批的，而且你沒有去吃，反而更有利于你去監督。”陶洪波說，這種情況現在越來越少。

經過了10年的“磨合”，監委會和村兩委的關系看起來越來越融洽，互相“拆臺”的現象越來越少，但監委會的實際作用也面臨新的考驗。尤其是在浙江省2008年出臺意見，規定監委會主任“一般由村黨組織成員兼任”之后。對于有人認為這樣做會削弱監督，武義縣紀委常委陶洪波的看法則是，黨支部成員兼任并沒有影響監督效力。“能夠成為黨支部成員，一般來說素質還是比較高的。”

2008年3月，浙江省委、省政府下發了《關于建立健全村級民主監督組織、加強村級民主監督試點工作的意見》，決定在全省推廣“村務監督委員會”制度。實際上，陳村的探索從一開始就受到上級的關注。2005年6月17日，習近平曾經親自到后陳村進行了座談。

如今，在后陳村村委會辦公樓，一眼就看到習近平擔任浙江省委書記時對“后陳經驗”的指示：“后陳的村務公開民主管理工作，我一直關注著，我覺得這是農村基層民主的有益探索，方向肯定是正確的。” 2010年，村務監督委員會制度被寫入《中華人民共和國村民委員會組織法》;2012年，該制度創新被列為《黨的十六大以來政治體制改革大事記》16件大事之一。監委會不僅獲得了明確的合法地位，而且在政治體制改革史中留下了一筆。

在監委會解決了“身份”問題之后，一個新的課題是上級紀委和村監委會的關系應該如何處理。村民自治制度建立后，去行政化無疑是最基本的方向。在村級權力失控的特殊時期，上級紀委能夠以其不可替代的優勢發揮強力作用，引導創設了一項新的制度。但是在監委會已經被納入村自治框架以及依法治國的背景下，是到了對村監委會與上級紀委的法律關系重新考慮的時候。

據陶洪波介紹，去年以來的一個重要變化是，2014年全國黨建工作會議在杭州結束后，浙江省出了一個相關規定。“原來，紀委和監委會的關系沒有明確，但實際上就是領導和被領導的關系，但現在有了明確的說法，就是鄉鎮紀委要做好監委會的業務指導，僅僅是業務指導關系。”陶洪波聽省里的同志講，有中央高層領導曾專門了解后陳村監委會的起源、運作和發展情況，并提出要符合依法治國的理念，這項工作的具體執行不應該由紀委來主導。

按照現行制度，村委會的自治框架是在民政部門，但是現在浙江省還沒有明確這項工作要轉到哪，“在此之前，還是不能放松。一放的話，再想統回來就比較難了。”

由紀委主導的10年，針對監督武義縣想了很多辦法，比如監委會主任不合格不給發工資，村干部容易出問題的工程建設領域設紅線。“有紀委的強力推行，村兩委一般是不敢硬頂的，紀委有紀委的優勢，民政部門在協調方面可能沒有這么便利。”陶洪波說，讓村兩委養成自覺遵守制度的習慣，我們就可以放手了。