政策性銀行同樣需要風險自擔

葛豐

政策性銀行深化改革方案獲國務院正式批準后，近日又有媒體報道稱，央行、財政部將對國家開發銀行、進出口銀行、農業發展銀行分別注資數百億美元。

巨額注資標志著政策性銀行改革進入實質性操作階段，同時，這也意味著中國對于全球性的難題——政策性銀行如何轉型，艱難地作出了自己的選擇，并且據此進行了相應安排。

本輪政策性銀行改革的要義之一，就是重新明確了政策性銀行的政策屬性。在此之前，由政策性銀行而引出的兩難選擇是：一方面，由于市場失靈客觀存在，政府對于資本投向的直接干預帶有一定必然性;另一方面，政策性融資模式往往伴生著較高的道德風險和對市場融資模式的擠出效應，因此，其成本不僅巨大，而且很難控制。

2008年初展開的國開行“商業化”改造，實則就是兩難選擇下的一次嘗試。這次嘗試對于本輪全局性的政策性銀行改革，起碼提供了兩條重要經驗及理論依據。具體來說就是，其一，中國是一個發展中國家，市場信用缺失、金融體系單一、儲蓄轉化為投資的渠道不暢等“市場失靈”現象仍很普遍，因此，政策性金融、開發性金融仍具有很強的正向效應;其二，政策性金融并不必然就是“虧損”的代名詞，起碼國開行亮麗的盈利數據表明，政策性銀行可以在發揮開發性金融優勢的同時，實現自身財務可持續性。

上述兩項經驗中，后者可能相對更具啟示性。畢竟，如果政策性金融機構無法在微觀上導入易觀測、可比較、硬約束的財務指標，那么，不僅其自身將會深陷預算軟約束與道德風險的泥潭難以自拔，而且在宏觀上，也會因為其內控失范進而導致資源錯配，最終無法很好地實現初衷。譬如韓國上世紀六七十年代著力發展的政策性金融，因為盲目擴展，不僅直接導致政府財政嚴重透支，而且當時埋下的產能過剩與通貨膨脹隱患，最終在90年代末的亞洲金融危機中集中爆發。

不過，政策性金融機構的“政策性”屬性與“商業化”考績的“可以”得兼，要在大范圍，以及長時間跨度中禁得起實踐檢驗，需要補全的體制性機制性環節還有很多，譬如強化資本約束，再譬如完善治理結構。當然最重要，同時又最具挑戰性的，還是要建立完善適應政策性金融、開發性金融特性的風險自擔機制。

沒有風險自擔機制，一切金融改革的一切目標都無從談起。關于這一點，中國各種類型的金融機構已經付出足夠多的學費。目前來看，政策性銀行的風險自擔機制起碼要有三個基礎性設計：一是確保政策性、開發性、商業性業務嚴格分離;二是明確、細化政策性、開發性業務風險補償過程管理;三是堅決實行“誰交辦、誰補償”的責任主體擔責機制。應該看到，這三項設計都還有很多難點待攻克，當然反過來看，政策性銀行改革也因此更有精彩在后頭。