土地流轉背景下的鄉村治理創新

紀麗娟

【摘要】土地流轉改變了農戶的收入結構，帶來了農民的職業分化，加速了農村人口的流動，引起鄉村治理結構與目標、內容的偏離等問題。文章通過分析西安樓觀新鎮治理創新體系，即集體經濟的治理創新、社區管理的社會治理創新和管理關系的秩序創新，分析其由“社隊自治”走上專業合作組織主導的“社區自治”的創新路徑及其邏輯必然。

【關鍵詞】土地流轉 專業合作組織 鄉村治理 西安樓觀新鎮

【中圖分類號】F233 ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

構建中國特色的鄉村社會治理機制，實現鄉村社會治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要之基，也是創新我國社會治理體制的突破口和著力點以及破除城鄉二元體制、構建城鄉一體化發展的重要一環。在土地流轉這一大背景下，如何構建新型鄉村治理機制具有重要的實踐意義和時代價值。

土地流轉引致的經濟社會變化

樓觀新鎮以道文化資源的開發為依托，以延伸該區域內的蔬果產業、生態休閑產業和旅游產業鏈條為手段，吸引大資本、大項目投資，農業項目所需土地主要通過租用式流轉方式來解決，由此在農戶的生產、就業、思想、生活方式等方面都帶來了深遠影響。

土地流轉帶來農戶收入結構的改變。當地農民可以通過多種途徑參與土地增值收益和土地所創造的價值分配。一是土地經營權流轉收入。用于展示區觀光農業項目開發的，土地流轉收益的標準為650元/畝/年（土地流轉收益每3年一期，3年后可上浮10%）。二是取得承包土地的地面附屬物和苗木補償收入。三是以自有資金、房屋、技能等利用當地經濟機會來創業，獲得利息、租金和工資性收入。四是集體保留土地的溢價收入。五是土地升值帶來的家庭財產升值和財產性收入增長。

土地流轉帶來農戶收入結構的改變，從而影響其對土地的依賴性和對土地的態度也隨之產生改變，通過土地聯結起來的村社成員與兩委會之間的關系產生了疏遠的現象。

當地農民的職業分化成為土地流轉后的必然結果。一是繼續留在農業領域發展。這部分農民目前所占比例相當高，但只有那些有能力擴大生產規模、提高物質技術裝備水平的生產者才能最終勝出，發展成為有競爭力的現代農民。這部分人對鄉村事務較為關注，尤其是村社重大事項的決策參與更為積極，因為這多少都關系著他們的長期或短期利益。

二是離開土地做產業工人。目前農村大部分年輕人選擇了這條路，但其中不足十分之一的人能夠通過正規教育和培訓掌握現代技術和技能，獲得足以維持體面生活的收入。其余的人還屬于在城鄉勞動力市場上繼續尋找發展機會的過渡型群體，兩個市場上新出現的經濟機會都會吸引他們。由于這類人群不居住在村社，基本脫離鄉村影響范圍，其日常活動已不受村社影響，亦不太關心村社事務。

三是利用曲江管委會進駐以后創造的巨大經濟機會在非農領域創業。據統計，這一部分人所占比例在3%左右，樓觀新鎮小區內部設計了大量的農家樂、沿街商業店鋪等，他們也是最活躍的潛在市場主體，在合適的政策扶持下，他們最有可能成為有競爭力的群體。這類人群離土不離鄉，雖然其活動邊界超出了村社的范圍，但其對村社公共配套服務有著更高的需求，也有能力參與村社管理，是鄉村治理新興主體之一。

很顯然，農民沿著這三個方向進行職業分化過程中，“就會形成不同的階層，從而對待土地流轉和黨與政府的相關政策有著截然不同的態度”。①

土地流轉加速農村人口流動，引發鄉村治理困境。第一，鄉村治理權利主體缺位。由于大部分青壯年外出務工，民主選舉參與不足，村民會議召集難，村務監督流于形式，村民自治“虛置化”。作為當前鄉村治理的基本模式，鄉政村治重在村治，所以“農村人口的空心化客觀上虛化了鄉村治理的主體”②。

第二，鄉村治理質量下降。由于缺乏一定數量和質量的干部人選，“兩委會”成員“學歷低、年齡大，政策執行力不高，公共事務難以組織，公共服務難以提供”③。一些離土不離鄉的中堅階層和鄉村精英雖有治理能力，但其參與意愿不強，他們是提高治理質量的潛在主體。

第三，外來人口增加導致村莊社會管理難度加大。受土地流轉因素影響，一些農業企業主等外來人口會進入村莊。由于受到很多傳統觀念的影響，這些經營土地和從事其他行業的外來人口很難融入村社的語境中，他們正常的參與治理需求也難以順暢表達，且易與當地村民因土地流轉引發隔閡、誤解甚至沖突。此外，“農村集體經濟的總體衰敗和土地流轉引發的農村基層腐敗問題”④也弱化了鄉村治理的根基。

總而言之，隨著土地流轉的大規模推進，勞動力的轉移使農民獲得了更多的就業機會，但因年齡、技能、性別差異、關系資源差異引致就業機會的差異，進一步加劇了收入異化。這種勞動力的分流加速了村莊內部的分化，出現了做生意的農戶、外出打工的農戶和坐收租金的家庭。這種變相的貧富差距會影響到新鎮的利益格局和治理秩序。

土地流轉對于樓觀新鎮治理的沖擊與影響

土地流轉對于樓觀新鎮治理帶來的沖擊。第一，參與能力的提高與參與意識不足的矛盾。隨著土地流轉收益的貨幣化，加之農民外出就業呈現多元化發展趨勢，農民的收入在不斷提高，這在一定程度上增強了博弈能力。但與此同時，農民對集體事務表現淡漠，不愿投入時間到村莊的具體管理之中，主動參與意愿較低。

第二，治理主體的增加導致治理目標的復雜化。除了村黨組織、村委會和村民小組等常規基層治理主體外，隨著土地流轉深化，工商資本積極下鄉，由此產生了村莊治理的潛在主體。新主體的出現，將會對治理目標產生選擇性影響。村莊治理中如何平衡村民與“工商資本”的利益，實為一種挑戰。

第三，勞動力職業分化對治理結構的隱性影響。隨著土地普遍流轉，村民外出就業增加，職業分化明顯。其后果便是部分鄉村精英外流，脫離于鄉村治理的影響范圍。“意識中的鄉村共同體被打破”⑤，村民間缺乏聯系的紐帶。這將對治理結構產生直接影響，盡管這種變化不易察覺但卻真實存在。

第四，樓觀新鎮社區治理內容調整對治理目標的影響。隨著土地流轉的深入開展，與土地直接相關的治理內容在減少，但間接相關的內容在增加，如就業登記、勞動力培訓、創業支持、社會保障、糾紛處理等成為新鎮治理的主要內容。新鎮治理內容的多元化，也使得治理目標走向了多元。

樓觀新鎮治理體系創新。主要包括三個層次：一是新鎮的集體經濟治理，二是新鎮社區的社會治理，三是地方政府管理與社區治理間的關系治理。

第一，新鎮的集體經濟治理：在塑造經濟主體中提升治理能力。樓觀新鎮以社區為單元發展經濟和社會事業，消除了村與村之間發展的壁壘，實現了生產要素在社區范圍內的流動聚集和優化配置。首先，通過成立經濟合作社，實現其經濟職能。擁有1.5萬人的樓觀新鎮，其經濟職能由其成立的經濟合作社承擔，引進現代企業制度，實行社員代表大會制度，通過社員代表大會選舉產生理事會、監事會，按照經濟組織的規則來運行。其次，通過建立果品專業合作社、休閑農業合作社等核心組織，與曲江農業公司展開合作，依托道文化景區經營帶動其觀光休閑農業、農民自主創業和特色文化旅游的發展，讓農戶有能力經營現代農業、鄉村旅游等新型產業業態。再次，通過組建文化傳播有限公司，積極把民俗文化推向市場。最后，通過制定《就業創業扶持基金管理辦法》、《勞動用工管理辦法》等制度措施，創設了獼猴桃產業發展專項扶持資金、農村專業合作社專項扶持資金、高新農業科技人才創業億元基金、樓觀新鎮創業發展與保障基金、名特優品牌獎勵資金等5項基金項目，拓寬了新鎮的就業渠道和收入來源。

第二，新鎮社區的社會治理：在打造社會服務平臺中強化治理意識。樓觀新鎮管理辦扶持當地村委會成立物業公司，管理安置區物業;同時，依據政府買服務的政策成立了服務管理公司，以合同委托的形式管理社區道路保潔、綠化等，不僅擴大了就業，而且完成了保潔綠化工作。新鎮建設了村民議事廳，將村和社區事物管理由原來的村干部互相討論和研究，轉變成為干部黨員群眾共同協商決定，以合同和責任書等形式簽訂承諾，形成村級組織和黨員群眾合力推進的工作機制。一方面能充分調動農民參與自治，發揮農民在鄉村治理中的主人翁精神;另一方面，也有利于新鎮政府的職能轉變，是行之有效的治理形式。

第三，地方政府管理與社區治理間的關系治理：在構建服務載體中引導治理秩序。在樓觀新鎮，除了經濟組織、社區服務組織外，還發育出各種各樣的社會組織和文化組織，這些組織把新鎮居民有效的組織起來，這是鄉村治理的重要內容。尤其是通過建立樓觀土地流轉服務中心、就業服務中心、農村基層黨組織等平臺，是重塑新型地方政府管理與鄉村治理關系的重要載體。樓觀就業服務中心根據土地流轉群體的不同特點，分門別類的提供就業培訓。通過土地流轉服務中心，各種要素資源在交易平臺里更有序地流動。

樓觀新鎮治理的困境及發展取向

樓觀新鎮發展面臨的困境和問題。其一，政府支持乏力。新鎮機構的建設是制約新鎮管理的瓶頸，原因是社區建設歸屬樓觀鎮政府，須報請上一級機構批準，而曲江管委會作為開發區單獨推進有困難。由于“農村基層政權一直是作為鄉鎮政府的派出機關，具有典型的‘二政府’特性”⑥，作為政府在農村的代理人只為履行政府在農村的職能。但在上級政府追求經濟本位和穩定的目標導向下，村級政權選擇性的履行政府的職能使得涉及農民利益的職能一直處于缺位狀態。“樓觀新鎮社區”的出現從某種意義上來講，填補了政府職能的缺位，維護和保障了農民的權益，但這種管理框架至今未得到周至縣政府的正式認可，在事實上無法清楚地界定其職能邊界。

其二，組織制度困境。組織的發展應該靠制度保證，只有規范的制度才能真正促進組織健康良性的發展。樓觀新鎮在發展過程中，也認識到制度建設對農業協會發展的重要作用，因此在涉及農業協會每一步的發展上，都注重民主基礎上的廣泛參與，充分發揮會員的積極性和主動性。不過即使這樣，在樓觀新鎮發展過程中，制度建設也跟不上自身發展的需要。精英在其中的重要作用不可回避，怎樣在充分發揮鄉村精英的作用基礎上保障會員的民主參與，雖有一些制度設計，但是在實際運作過程中精英的決策作用往往代替了民主參與;同時即使在民主商討問題時也僅僅是個人或集體的口頭上的主觀認定，缺乏一個完整的科學的決策程序。

其三，自組織治理模式的風險承擔困境。就樓觀新鎮社區目前的狀況，組織權力的配置不夠平衡，新鎮管理辦決策、執行兩手抓，社區在參與決策方面還較弱。社區在項目決策等重要方面仍依賴于新鎮管理辦，其組織制度、內部管理和組織經費的供給還不完善。正是由于治理結構不完善，制度建設仍不健全，這在一定程度上抑制著樓觀新鎮治理的創新。

樓觀新鎮自組織治理模式的發展取向。其一，國家政策法規支持和組織性質認定。推進地方或者鄉鎮的基層組織治理是政府面臨的重要課題。作為鄉村地區新的組織創新，樓觀新鎮自組織管理在當前中國法律框架下缺乏法律依據和政策的認定。雖然在新鎮社區發展過程中，周至縣政府和曲江新區管委會也采取了開放、包容、支持的態度，但是由于缺乏法理依據的支撐，在涉及新鎮社區與政府關系認定方面就缺乏客觀依據。樓觀新鎮作為綜合性鄉村治理組織，應當突出其獨立的農民自治組織性質，嚴格按照章程和制度的規定進行組織建設，應當是集經濟、社會、教育、政治功能于一體的綜合性組織，在科學的政策法規和合理的制度安排的約束下，應當實現組織為農民提供經濟和社會服務的供給。

其二，完善制度建設，實現新鎮治理良性發展。新制度的產生在于推行新制度的收益大于成本時，新制度才逐漸得以確立。當一項制度創新對農民所帶來的收益大于農民的支付成本，農民才有可能贊同和接受。樓觀新鎮社區自我管理制度建設是為了新鎮的后續發展，但必須以處理好與樓觀鎮政府及曲江新區的關系為前提。其核心在于理順與這二者之間在行政管理、產業運營、居民創業支持、物業自我管理等方面系列制度建設。最關鍵的在于完善組織制度建設，既要發揮鄉村精英的積極作用，同時也要形成有效的民主決策、民主監督機制，只有這樣才能實現新鎮自管理組織的良性發展。

其三，明確新鎮管理組織與曲江新區及樓觀鎮政府間的關系。當前社區治理中存在兩種典型的政府行為，官僚制政府和市場型政府，使得政府在社區治理過程中陷入了越位和缺位的泥沼之中。綜合性鄉村社區組織應當是鄉鎮社區建設和農民組織自我管理的主要載體和鄉鎮政府貫徹執行農業政策、社會保障政策的主要助手，是促進農民增收、增權、增能和實現共同治理的主體力量。應當明確的是，綜合性鄉村社區組織可以承接曲江新區委托的事務，但應當劃清政府與農民自治組織的職能界限，凡是應當由政府來做的事情，不交由第三方的農民協會組織來做，以保證公益性和獨立性，從而形成政府與農村第三部門組織的正確科學的鄉村社區治理伙伴關系。

其四，創新管理模式，應對各種危機和挑戰。對于樓觀新鎮社區的發展，并不是求大求全，而應當在現有組織設計的基礎上，對其協會組織進行有效的控制和監管，并賦予合理的激勵機制，否則監督成本過大，管理控制過程得不到有效的反饋則會導致組織發展停滯。對于組織的規模定位，應當向精細化組織合作回歸。在此基礎上，優化組織的管理機構和治理結構，實現權能區分、權責分明，進而制定組織的工作目標和規劃，建立明晰的財務項目并進行及時有效的財務監督，培育市場意識并建立起市場經濟的網絡聯系，實現新鎮協會組織管理模式的創新，促進樓觀新鎮治理的健康良性發展。

（作者單位：中共西安市委黨校）

【注釋】

①胡舒立，王爍：《中國2013：關鍵問題—土地流轉的過去、現在和未來》，北京：線裝書局，2013年，第36頁。

②王德福，桂花：“大規模農地流轉的經濟與社會后果分析—基于皖南林村的考察”，《南農業大學學報》（社會科學版），2011年第2期，第19頁。

③溫鐵軍，楊帥：“中國農村社會結構變化背景下的鄉村治理與農村發展”，《理論探討》，2012年第6期，第79頁。

④陳柏峰：“土地流轉與農民的階層分化—以湖北京山為例”，《文化縱橫》，2012年第4期，第15頁。

⑤劉義強，胡軍：“村戶制傳統及其演化：中國農村治理基礎性制度形式的再發現”，《學習與探索》，2014年第1期，第53頁。

⑥費孝通：《鄉土中國》，北京人民出版社，2008年，第13頁。

責編/韓露（實習）