國外大部制改革對我國的啟示

王傳剛 來麗鋒

【摘要】大部制改革六年多來，中央和地方政府大部制改革在職能轉變、機構設置、職責定位等方面進行了改革與創新，這些改革多外延式改革，少內涵式改革;文章在檢視已有的中央和地方改革基礎上，提出了下一階段我國大部制改革的突破點，并在借鑒國外相關領域機構設置經驗基礎上，提出了我國大部制改革的可能路徑。

【關鍵詞】內涵式大部制改革 政府職能 行政管理體制 機構設置

【中圖分類號】C935 ? 【文獻標識碼】A

國內外重點領域大部制改革的現狀

交通領域。第一，我國交通領域行政管理體制現狀。2008年啟動的大部制改革中，交通運輸是其中的重點改革領域，這次改革把國家郵政局、中國民用航空總局以及建設部的指導城市客運職責，通過合并的方式，并入交通運輸部;2013年3月撤銷鐵道部，成立國家鐵路局并入交通運輸部。改革之后，我國中央層面現行的交通運輸管理體制為：鐵路、公路、水運、城市交通及航空運輸納入了交通運輸部的管理范疇，但是石油天然氣的管道運輸仍然由中國石油天然氣管道局管理。地方交通運輸管理體制在改革后，基本上和中央保持一致。

第二，域外交通領域機構設置情況。縱觀世界各國交通管理體制，發達國家普遍采用“大交通”體制的管理模式，其中以美國、日本為典型。

美國的部委是一種內生性部委，剛開始交通部管理的范圍比較小，后來隨著交通事業的發展，美國的交通部不僅管理陸路交通，還管理水路和空中交通，美國交通部的職責主要有制定宏觀的交通政策、具體負責對各種交通運輸方式的扶持與發展。美國交通部的機構設置主要包含如下機構：在陸路機構設置方面，主要包括聯邦公路局、國家公路交通安全局、城市管理局、聯邦鐵路局;在水路機構設置方面設立方面主要設立了美國聯邦海事局、美國海岸警備隊、美國圣勞倫斯航道開發公司等部門;在航空領域主要是由聯邦航空局來進行管理。

日本國土交通省為日本統管交通運輸的中央部門，分為本身和外部局。日本交通省的本省設內部部局、特別機關和地方分支部局，外局設立船員勞動委員會、海上保安廳、海難審判廳、氣象廳等部門。內部局是本省中的核心部門，由大臣官房、綜合政策局、國土政策局、土地建設產業局、都市局、水管理、國土保全局、道路局、住宅局、鐵道局、自動車局、海事局、港灣局、航空局、北海道局13個職能部門組成。設施等機關包括國土交通政策研究所、國土技術政策綜合研究所、國土交通大學校、航空保安大學校;特別機關下設國土地理院和小笠原綜合事務所;地方分支部局有4個，分別為地方整備局、北海道開發局、地方運輸局、地方航空局、航空交通管制部。①

農業領域。第一，我國農業領域行政管理體制的現狀。我國農業管理體制是圍繞農業生產而設計的“小農業”范疇的封閉式的體系，而非“大農業”范疇的管理體制。以“小農業”為基礎設計的農業行政管理體制，農業管理部門主要職能是農業生產，而農業生產的上游和下游歸其他部門管理。涉及到農業的相關部門，從我國的中央管理機構到地方管理機構大約有8至9個，如中央部委的農業部、科技部、國家糧食總局、發展和改革委員會等。

目前我國農業行政管理體制在中央層面沒有進行大部制改革，在地方層面，很多地方政府進行了農業行政管理體制的大部制改革的探索，比如重慶、成都、山東等地。從2008年8月開始，重慶市進行農業機構的改革，一是機構和職能進行了有效整合，將原有的市農辦、市農業局、市農機局、市農綜辦四個部門的機構和職能整合，成立新的市農委。二是精簡機構與人員編制，內設機構從45精簡到29個，人員編制由308名精簡到245名，部門領導職數由23名精簡到17名，處級領導職數由78名精簡到59名。②三是轉變職能，提高行政效率和農業部門的公共服務質量。改革后的大農委在2008年全市執政為民考核中，綜合排名第六，充分顯示出農業大部門制的優勢。③

第二，域外農業領域機構設置情況。國外發達國家在農業管理體制方面普遍實行的是大部門體制，美國、德國是典型。美國的農業部的機構設置遵循大部門、寬體制的原則進行設立，設部長1人，副部長7人，這7位副部長分管下屬的7大農業業務領域，各業務領域又下設幾個業務局，一共有19個局，在機構設置中遵循的是專業與職責相結合、職責分明，而又統一在部長的領導下;德國的農業部除負責整體農業政策的原則性事務、規劃與控制的企劃指揮部門外，其下設立六處，分別為中央管理處、消費者、糧食、研究、生物暨基因科技處、食品安全與獸醫處、農業市場與基礎規劃處、鄉村空間、社會政策、植物生產、林業與木材業處、歐盟事務、國際事務與漁業處。

文化領域。第一，我國文化領域行政管理體制的現狀。從“大文化”而言，目前，除中共中央宣傳部外，我國中央文化行政管理部門主要有文化部、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署（國家版權局），還有國家知識產權局、國家旅游局、國家體育總局。

地方層面，各地在文化管理體制方面進行了諸多探索，主要做法是把文化廳（局）、廣播電影電視局和文物局進行機構和職能的合并與調整，成立相應層級的“大文化”管理機構，比如上海市成立了文化廣播影視管理局，深圳市成立了文體旅游局（廣播電視局、新聞出版局）等。有些地方在此基礎上還進行了突破和創新，如佛山市順德區。2009年9月起，該區啟動了文化領域的大部制改革，特色之一是黨政聯動，即對政府文化機構和黨的文化宣傳機構進行整合，將區文體廣電新聞出版局、旅游局整合為文體旅游局，與區委宣傳部合署辦公。另一特色是保持人員編制的穩定。按照“人員不降級、編制不突破”的原則進行改革，改革后，順德文化機構的人員編制沒有大的變化。

第二，域外文化領域機構設置情況。國外市場經濟發達國家文化行政管理體制通常采用“大文化”的管理體制，英國、韓國是典型。

英國文化、傳媒和體育部，由文化、傳媒、體育大臣總負責，大臣下轄的負責傳媒和文化遺產的國務大臣同時兼上院發言人，作為整個文化、傳媒和體育部的對外發言人。具體事務工作由常務次官負責，常務次官下設八個局，它們分別是企業服務局，旅游、圖書館和社管局，創意產業、廣播和彩票局，藝術文化局，體育局，戰略和公關局，皇家公園署，以及奧林匹克運動委員會。從上述可以看出，英國在橫向上實行的是大部門的管理體制，加強宏觀的管理，與此同時，在縱向上，下放權力，充分發揮社會和地方文化機構的職能，從而實現縱向與橫向的有機結合。

韓國管理文化藝術的機構稱為文化體育觀光部，由文化體育觀光長官總負責，長官下轄第一次官和第二次官負責具體事務工作。第一次官管轄八大科室和團體，它們分別是人事科、運營支援科、企劃調整室、文化產業室、文化藝術局、觀光產業局、圖書館政策企劃團和大韓民國歷史博物館建設促進團;第二次官管轄五大科室，它們分別是國民溝通室、宗教室、體育局、多媒體政策局和亞洲文化城市促進團。

能源領域。第一，我國能源領域行政管理體制的現狀。2008年的大部制改革中，國家發展和改革委員會的能源局的級別為副部級機構，這一機構是我國唯一的能源管理的行政機構。但能源管理的職能仍分散于國家能源局、商務部、國土資源部、水利部、農業部、科技部、國資委、國家安監總局、國家電力監督委員會、環保部等部門。2010年1月，成立了更高行政級別的國家能源委員會，這一委員會從國家能源戰略和統籌協調的角度進行能源管理。地方上，能源管理體制方面有地方特色的改革很少，山西省是特例。山西根據煤炭在本省能源中的支柱地位，進行了能源管理體制的改革。

第二，域外能源領域機構設置情況。美國、韓國等國外發達國家能源行政管理體制經歷了歷史變遷，完善了機構設置。目前，美國能源部管轄8個項目辦公室：能源效率與可再生能源、環境管理、礦石能源、核能源、輻射性廢物管理、電力輸送與能源可靠性、科學、遺產管理;12個管理和支持辦公室：政策和國際事務、總計劃、首席財務官、能源信息署、首席信息官、人力資源署、國會和政府部門間事務、健康與安全、經濟影響和多元化、監督、投訴、情報和反情報、公共事務管理;20多個地方性的執行辦公室：監督、管理各地資源、能源使用利用情況、DOE資產及實驗室等;20多個科學實驗室：基礎物理、化學、環境管理、高能物理、勘探技術、核能及核安全、清潔能源、博那維爾電力管理、東南部電力管理、西南部電力管理、西部地區電力管理等;4個電力市場管理辦公室。同時，美國能源管理體制的另一特色是實行能源管理部門與能源監管部門分離與制衡的體制，從而有效的專門監管能源行政機構。

韓國的能源管理方式是相對集權式的管理。韓國負責能源管理的主要機構是產業資源部，它不僅從宏觀層面上制定能源政策法規、國內外能源市場的運轉、能源的節能問題、新生能源開發、能源的安全等進行職能管理。韓國的產業資源部內設的能源資源政策總部、能源資源開發總部、能源產業總部這三個部門各司其職，又協調統一，各自分別負責能源政策的出臺、具體勘探以及能源產業運營，這整個能源產業鏈條。在韓國，除了產業資源部，還設立了國家能源委員會、科技部、能源管理公團以及國有能源企業等機構，其中國家能源委員會是韓國的最高能源管理與議事機構，其委員會主席是總統。

下一步大部制改革的著力點與路徑

轉變與整合職能。一是政府職能轉變：由外延式到內涵式。政府的職能應該要從市場中退出，要讓市場的歸市場，政府的歸政府，政府從越位的職能中退出，從市場中缺位的職能進行補位，讓市場和政府之間的職能邊界清晰，從而加強政府職能的內涵建設，讓政府真正發揮其市場監管、公共服務等作用。要實現這一目標，政府應該進一步推行政府的權力清單制度，減少行政審批，與此同時，大力培育社會中介組織，讓社會中介組織能夠承接政府轉讓出去的職能;在政府職能轉變的重點中要強化市場監管、社會管理和公共服務職能。

二是大力整合職能。對相同、相近、相關的職能進行“同類項合并”，形成大部門體制。以前的改革中，部門的合并與整合是一種簡單的機械分化與組合，從而導致了改革后出現反彈，為了解決這一問題，可以參考廣東省大部門體制的改革的經驗為進行改革，即在進行大部門改革時，先把職能相近、相關的職能進行整合，從而出現先定職能，后定機構，從而設計出大部門體制的職能結構

優化機構設置。一是在構建大部門的同時，加強大部門內部機構的“同類項合并”，實現機構重組的“化學反應”。在大部門內部，應該避免簡單的“物理組合”，打破原有的機構設置，按照整合后的職能，對內設機構進行重新規劃，組建大廳局、大處室、大科室，實現機構內部的真正融合，實現1加1大于2的效果。此外，需要注意的是政府機構的設置，應按照行政權力的制約與均衡的原則，把決策、執行和監督三者的權力機構進行制衡設計與改革，從而做到權力明確、責任清晰、分工科學，實現既統一、又均衡的部門機構設置。

二是實現政府機構設置的同構與異構。傳統的機構設置上下同構的，中央有什么機構，一直到基層政府都設置這一類機構，雖然有利于集中的指揮，提高效率，但是也帶來了機構設置重疊、人員冗雜，地方的積極性和主動性難以得到有效的發揮，地方的政府創新也經常受到各種壓力，讓一些依據實際需要、勇于創新的地方政府背負了許多本不該有的改革成本與壓力。因此，要提高地方政府的主動性，推進大部制改革，應該突破機構設置同構現實，破除“下動上不動，越動越被動”的怪象，通過立法明確規定除必須上下對口的部門（應在立法中明確）以外，同時各地政府可以根據自身的實際情況，設置符合自身情況的機構設置，從而實現同構與異構的契合。

完善人員編制制度。一是科學核定人員編制數量。在編制數量方面，不能單純以減少多少編制為機構改革成功的衡量標準，應在量化分析的基礎上，根據客觀需求，該精簡的精簡，該增加的增加，切忌一刀切。二是改變人員編制的“倒掛”現象。改變目前從下到上，人員編制呈現的明顯的“倒金字塔”現象，形成從下到上的“正金字塔”狀態，使有限的人力下沉基層，直接為民眾服務。三是調動基層公務員的積極性。目前我國基層公務員事務繁雜，“上面千條線，下面一根針”，但上升空間極其有限，且各方面待遇往往較高層級政府部門公務員要低，用基層的話叫“政治上無前途，經濟上無甜頭”。這種狀況大大影響到了基層公務員的積極性。因此既要打通基層公務員上升的通道，也要使各方面待遇往基層傾斜。

擴大改革的民眾參與。一直以來，我國的政府機構改革遵循政府自上而下、自導自演的模式。缺少民眾的有效參與，取締部門利益、有效轉變與整合職能、科學設置機構等方面的成效自然大打折扣。實際上，擴大改革的民眾參與有著重大意義：第一，能夠匯聚民智，反映社會大眾對于政府機構改革的要求和呼聲，提高改革方案的科學性。誠如有學者所指出：“事實上，對那些直接面向民眾的公共服務部門、行使市場準入裁定權力的審批部門以及調控本地區市場經濟關系的監管部門，民眾要比編制改革部門更熟知其職權邊界、監督真空和易于設租尋租的環節。”④第二，可以形成強大的外部壓力，有益于取締對歷次改革造成重大掣肘的部門利益。第三，可以提升改革的民主化程度，使最終的改革方案更能得到民眾的認可和支持。第四，能夠引導民眾理性訴求，鍛煉民眾對公共事務的參與能力，促進民主化進程。下一步大部制改革中，應改變僅僅由少數領導拍板決策的做法，發揚民主，通過各種方式廣泛聽取各方意見。改革草案出臺前，應邀請公共管理學、行政法學、經濟學等方面專家進行前期的調研和論證。改革草案形成后，通過政府網站或其他媒體向民眾公開，并設定有效的途徑，規定一定的期限征求各方意見。意見征求完后，加以歸納分析，并進一步完善改革方案。改革方案的實施過程中，同樣要向社會民眾公開相關信息，接受各方監督。

（作者單位：山東政法學院;本文系國家社科基金重大課題“內涵式大部制改革視野下政府職能根本轉變研究”和山東政法學院科研發展計劃項目“當代中國政府行政正義問題研究”的階段性成果，項目編號：13&ZD034，2010Z07B）

【注釋】

①樊東方：“日本交通管理運輸體制概況”，《交通運輸》，2008年第11期，第78頁。

②石亞軍主編：《透視大部制改革：機構調整、職能轉變、制度建設實證研究》，北京：中國政法大學出版社，2011年，第94頁。

③嚴冰，黃茜：“中國地方行政管理體制改革提速”，《人民日報》（海外版），2009年3月31日。

④鄭渝川：“‘大部制’改革不能遠離公眾視野”，奧一網，http：//www.oeeee.com/a/20090401/713863.html。

責編/豐家衛（實習）