謀局2020：中國的區域經濟新體系

劉勇

【摘要】 優化區域經濟結構無疑是我國經濟結構調整的重要內容之一，而且，在市場經濟起決定性作用的體制條件下，區域結構調整比產業結構調整具有更多的合理性。當前，構建我國完整的區域經濟新體系時機已經成熟，我國區域經濟協同協調發展頂層設計的“三四三”總體戰略思路已經形成。對于如何構建完整的區域經濟新體系，具體可將區域經濟新體系納入“十三五”規劃中，并依托新體系制定全國區域經濟協調和協同發展專項規劃；加快“四縱四橫”總體框架體系建設步伐，完善我國綜合交通運輸體系主框架等措施；以完整的區域經濟體系為依托，識別問題地區，構建我國新的區域經濟政策體系。

【關鍵詞】“十三五”規劃 區域經濟新體系 “三四三”戰略 “四縱四橫”框架

【中圖分類號】F20 【文獻標識碼】A

完整的區域經濟新體系是制定區域協調協同發展戰略和政策的前提和依據。以前我國區域經濟體系并不完善，主要是缺乏區域發展速度與均衡協調目標、區域戰略對策體系和區域調控政策措施的頂層設計（沒有國家區域發展總體規劃體系）；缺乏完整合理的區域點線面結構體系安排（包括點線結構的空間總體框架和面狀結構的分層分區體系）。由此帶來區域發展戰略分割化獨立化、區域政策逆向化碎片化和區域競爭無序化過度化等問題，使我國區域發展的協調性和協同性的狀態始終難以形成，成為經濟社會發展與全面深化改革的重要制約因素之一。

構建我國完整的區域經濟新體系時機已經成熟

目前，我國經濟總量已經處于世界第二位，經濟發展水平進入中等收入國家行列。在“新常態”下，我國進入了經濟、社會、政治、文化和生態“五位一體”的全面協調可持續發展的新時期，質量效益與公平均衡成為發展的新目標，改革開放和創新成為發展的新動力，轉變發展方式、結構優化升級和技術提升進步成為發展的基本途徑。優化區域經濟結構無疑是我國經濟結構調整的重要內容之一，而且在市場經濟起決定性作用的體制條件下，區域結構調整比產業結構調整具有更多的合理性。因此，區域經濟所具有的公共性和市場失靈之處，是政府合理干預經濟比較好的切入點。比如，構建我國完善的區域經濟體系，優化區域經濟結構，促進我國區域經濟協調協同發展，就是一項政府應當承擔的必要責任。

構建完整的區域經濟新體系是我國區域經濟發展階段的客觀要求。從總體上看，在西部大開發和中部崛起等區域協調發展戰略指導下，我國區域經濟改變了地區相對差距擴大的趨勢，已經開始了區域經濟協調和協同發展的初步進程，這一趨勢是符合區域經濟發展的一般規律的。按照區域經濟發展的“倒U形”理論，當經濟發展水平也就是人均GDP達5000美元（2010年價）時，在適當的區域政策的干預下，地區相對差距將出現縮小的態勢，也就是達到地區相對差距變化“倒U”的頂點，或稱為地區相對差距開始縮小的“轉折點”。2014年我國人均GDP達46531元，已經超過7000美元，我國區域經濟已進入地區相對差距逐步縮小的新的發展階段。

區域經濟協調和協同發展轉折性的新階段，對構建我國完整的區域經濟新體系提出了更加迫切的要求。首先，是全面建設小康社會的目標和適應“新常態”要求的需要。全面小康不能有掉隊的區域，完整的區域經濟體系可以確保區域協調協同政策的全覆蓋，讓不同區域都獲得發展的機會，都能享受發展的成果，而且能達到一定程度的、有底線的、共同的平均水平；穩增長、調結構、增效益，在很大程度上靠我國巨大的國土空間和完整的區域經濟體系，其巨大韌性和回旋余地為我國經濟長期的中高速增長提供了基礎條件，為不斷發現和培育新的區域增長極提供了依據。其次，是區域經濟進一步合理分工和區域市場一體化的要求。區域經濟發展動力之一就是區域分工的不斷深化，區域體系越完整，區域分工的可能性就越大，以前的區域體系層次不多，難以適應不斷深化的區域分工的要求；區域市場一體化在于為各產業和各企業提供更大的市場空間，為其規模擴張創造必要的條件，同時完整的區域經濟體系，為區域市場一體化提供了空間導向性的服務。第三，是進一步縮小地區差距與區域生態環境可持續發展的要求。大家知道，地區差距具有明顯的方向性，也就是說不同的區域劃分會得出不同的地區差距的結果，目前我國地區相對差距開始縮小，地區絕對差距還在擴大，只有構建合理完善的區域經濟體系，才能正確反映和指導未來我國區域經濟發展差距調控的方向和力度；不同地區生態環境和資源條件不一樣，區域經濟發展的方向和水平也不一樣，實現區域經濟與其生態環境可持續發展，必須因地制宜，按照不同區域體系的要求，采取不同的發展模式，才能獲得事半功倍的效果。

我國區域經濟協同協調發展頂層設計的“三四三”總體戰略思路已經形成。新一屆中央領導集體高度重視我國區域經濟協調和協同發展問題，先后提出了許多新認識、新觀點和新舉措，概括起來就是未來我國區域經濟協同協調發展頂層設計的“三四三”總體戰略部署。其中，第一個“三”是指大家已經熟知的“一二三號”重點區域工程：一號工程是指京津冀協同發展，其主要目的是解決看似意外實則必然的遍及華北（包括華東乃至全國其他地區）的嚴重的大氣霧霾污染，以及越來越嚴重的大城市病；二號工程是長江流域經濟帶，其主要目的是探索東西部協調發展路徑和新的城鄉區域增長點；三號工程是“絲綢之路”經濟帶和海上“絲綢之路”，主要目的是建立全球一體化開放體系，重振中華民族昔日輝煌。在此基礎上，2014年政府工作報告提出了構建我國區域經濟協調發展的“新棋局”，2015年政府工作報告進一步總結為拓展我國區域發展的“新空間”，即統籌實施“四大板塊”和“三個支撐帶”戰略組合。“四大板塊”指東北、東部、中部和西部，其作用是顯示和調控區域差距；“三個支撐帶”指長三角支撐長江經濟帶，環渤海支撐東北、華北和西北經濟帶，以及泛“珠三角”支撐西南和中南經濟帶，其作用是促進區域合作和互助。

以上“一二三號工程”、“四大板塊”和“三個支撐帶”共同構成了我國區域發展頂層設計的“三四三”戰略部署。為了落實這個總體戰略部署，就需要盡快建立我國完整的區域經濟新體系。

我國區域協調和協同發展頂層設計的“三四三”戰略是個大方向，需要進一步細化和具體化，才能形成我國完整的區域經濟新體系。這里所謂區域經濟體系是指由經濟活動主體（人口、城鄉和產業等）占用地表空間資源行為特點所決定的“點、線、面”布局結構和體系，其中點線結構構成經濟布局的空間結構框架，面狀體系構成空間分區分層系統（不同層級的區域解決不同的問題，而且各層級區域都有其自身的點線結構）。根據“三四三”戰略思路，結合我國區域經濟發展的具體要求，國家提出由“四縱四橫”的空間結構總體框架和“二實三虛”的空間分區分層系統組成的完整的區域經濟新體系。

“四縱四橫”的空間結構總體框架?？臻g結構總體框架是指未來我國區域經濟將構建以城鄉居民點為中心，以交通網絡線路為連接的“四縱四橫”空間結構總體框架體系，這反映了經濟布局的點線結構特點和我國區域發展的“四沿”戰略部署的具體要求（見圖1）。

首先，“四縱”包括沿海縱線、京哈—京九線、二（連浩特）三（亞或沙）線和西部沿邊線。沿海縱線走向：該走向包括大連、威海、青島、連云港、上海、福州、汕頭、廣州、北海等地區。這是我國經濟最發達的東部沿海地區，這條縱向軸線將我國沿海三大核心經濟區連接了起來，未來將發揮更大的區域帶頭和支撐作用。目前該軸線建設的難點是大連到威海的跨渤海灣海底隧道或超長跨海大橋的規劃與建設。與沿海軸線有關的重要支線或連接線有哈（爾濱）—大（連）線、滬昆線、青島—濟南—石家莊—太原—銀川線以及廣州沿西江到梧州—南寧—昆明線等。

京哈—京九線走向（包括京廣線）：這是我國近海最重要的基本成熟的沿線開發軸線，連接了東北、華北、華中和華南等四大綜合經濟區，是我國經濟增長潛力僅次于長江流域的沿線地區。目前面臨的一個重要的任務是進一步提升這條線上動車的運行速度，進一步提升我國南北地區間經濟溝通效率。與京哈—京九軸線有關的重要支線或連接線有綏（芬河）—滿（洲里）線、哈（爾濱）—同（江）線等。

二（連浩特）三（亞或沙）線走向：二連浩特—包（頭）西（安）線—西安重慶線—重慶貴陽南寧線—南寧湛江?？诰€—?？谌▉喕蛏常┚€。該縱向軸線將內蒙西部、陜甘寧地區、成渝地區、南貴昆地區和海南及南海諸島連接了起來，是我國內陸地區溝通南北的又一條重要的聯絡通道，具有內地南北溝通、陸地向北和海洋向東南開放，以及我國南海海洋領域保護等功能。目前，主要面臨的任務是進一步強化通道功能，做好湛江海峽工程前期規劃工作和三亞通往南海諸島的交通工程的設計規劃工作。與二（連浩特）三（亞或沙）線軸線有關的重要支線或連接線有二（連浩特）—滿（洲里）草原鐵路線、渝懷（化）—懷化—廣州線以及環海南島交通線等。

西部沿邊線走向：阿爾泰—伊犁—喀什—阿里—拉薩線。該縱向軸線連接了我國西部陸地沿邊境線的主要口岸和城市，是一條尚處于規劃中的具有國防和對外開放多種功能的重要交通通道。目前主要任務是盡快將其納入有關規劃，并積極籌備實施。與西部沿邊軸線有關的重要支線或連接線有阿爾泰—烏魯木齊線、喀什—紅其拉甫—瓜達爾港（中巴走廊）線以及拉薩—亞東線等。

其次，四橫包括大連—北方捷道、隴?！κ簿€、沿長江線和臺灣—大陸線。大連—北方捷道線走向：沿線包括大連、京津、包頭、臨河、哈密、烏魯木齊、阿拉山口口岸（霍爾果斯）等地區。這是一條重要的環渤海地區向西北地區輻射的支撐帶，該橫向軸線直接穿過內蒙西部的戈壁沙漠，進入新疆，大大縮短了進疆線路長度。目前主要面臨的問題是從內蒙臨河到新疆哈密的鐵路高速公路交通線路的建設，以及大連到唐山的跨海交通工程的規劃與建設。與大連—北方捷道軸線有關的重要支線或連接線有烏魯木齊—阿爾泰線、烏魯木齊—喀什線、烏魯木齊—格爾木線、北京—滿洲里草原交通線等。

隴海—喀什線走向：隴海線—蘭（州）西（寧）線—西（寧）格（爾木）線—格（爾木）喀（什）線。這條縱向軸線首次將蘭州到西寧、西寧進一步通往格爾木、格爾木通往南疆直到喀什上升為國家級主交通軸線，適應了新時期“一帶一路”建設的要求，滿足了基本緯度的走向，突出了喀什的地位。目前的主要任務是盡快提升蘭州到喀什線路的等級和多種交通通道的規劃。與隴?！κ草S線有關的重要支線或連接線有蘭新線、包頭—銀川—蘭州線、（西寧—）格爾木—拉薩線等。

沿長江線走向：滬漢蓉—成都拉薩線。這是我國最具經濟增長潛力的地區，其在全國的經濟地位僅次于沿海地區，是我國東中西地帶協調和協同發展的重要橫向軸線。目前主要面臨的任務是加強長江黃金水道航運工程的建設，積極打造長江經濟帶綜合立體交通工程體系。與沿長江軸線有關的重要支線或連接線有成昆線、武漢—襄陽—西安線、漢襄—襄渝線以及武漢—南昌—福州線等。

臺灣—大陸線走向：臺北福州線—福州贛州郴州線—桂林河池昆明瑞麗線。這是一條全新的溝通我國東中西部地區，并大體沿同一緯度延伸的通道線路，比較好地將海峽兩岸交通體系連接在一起。目前面臨的主要任務是盡快將這條線路與多種通道連接起來，特別是要做好連接臺灣海峽通道工程的前期規劃工作。與臺灣—大陸軸線有關的重要支線或連接線有昆明—老河口線、臺北—臺南線以及環臺灣島交通線等。

最后，需要指出的是，這“四縱四橫”只是我國空間經濟體系的基本框架，各類具體經濟要素都可以在這個基本框架下進一步增補或簡化，構成各自具體的、細化的總體框架。如高鐵線路可為“四縱四橫”、國道可以是“八縱八橫”、城市群網絡可以是“三縱二橫”，等等。另外，文中已經指出“四縱四橫”主框架之間還存在許多支線或連接線。

“二實三虛”的空間分層分區系統?？臻g分區分層系統是指未來我國經濟布局區劃系統將由五個層次組成，包括具有政府管理機構的實體區域（如省區和縣域）和只設協調機構的虛擬區域（包括宏觀經濟區、綜合經濟區和特色經濟區等），構成“二實三虛”的五個空間分區分層系統，這反映了經濟布局的面狀結構以及不同層次區域解決不同區域問題的客觀要求。

第一層次，是宏觀經濟區域。這是虛設區域，有三大地帶、四大板塊的劃分。這里提出一個新三大地帶（和“7+1”綜合經濟區）劃分的方案：新東部包括東北三省、京津冀魯、長三角（滬蘇浙）、東南沿海（粵閩瓊）等4個綜合經濟區，含13省區；大中部包括黃河中游（陜甘寧晉豫）、長江中游（川渝湘鄂贛皖）、珠江中上游（云貴桂）等3個綜合經濟區，含14省區；遠西部包括內蒙、新疆、青藏等3大經濟區，含4省區，這些省區經濟規模太小，可將其視為1個綜合經濟區（見圖2）。劃分宏觀經濟區域的任務是，揭示宏觀區域經濟格局（水平、速度與總量）的狀態及變化趨勢，構建全國城鄉一體化體系，確保區域發展差距能控制在可以承受的范圍之內。在此基礎上，可構建全國城鄉一體化體系。構建“2000座城市+2萬個建制鎮+40萬建制村+150萬家庭農莊”的城鎮鄉村規模體系；形成21個城市群組成的“兩橫三縱”的空間格局。

第二層次是綜合經濟區，這也是虛設區域。方案也很多，這里提出的“7+1”方案（具體內容見上節，并參見圖2）主要目的是統一規劃和建設大型跨區域性基礎設施項目，如區際高速公路、鐵路以及航運等交通線路與樞紐工程、區際通信工程、大型水利工程等，以便為區域經濟一體化創造必要的硬件條件。依托這些跨地區大型基礎設施構建若干城市群綿延帶。

第三層次是省區經濟，是實體區域經濟。省區是我國區域經濟的主要管理者和區域政策的執行者，為了減少行政層級，更好地發揮組織區域活動的作用，需要擴大省級行政區數目，并與未來城鎮群有機結合。

第四層次是特色經濟區。由虛化后的地級行政區（地級實體城市與其管轄的縣級行政區）轉化而來，相當于城市圈地區（本質上是城市與其直接腹地組成的區域，其中原地級市所在的縣今后可稱為“都市型縣域”），應該屬于虛設區域。其任務在于在較細的產業分類層次、甚至產品層次上，建立合理的區域分工與合作關系，以形成各具特色的區域經濟體系和城市（或都市）圈。

第五層次是基本經濟區?？h域經濟區，是實體經濟區，是區域政策作用的對象。任務在于建立生產與生活一體化的基本區域經濟空間，實現統籌城鄉發展以及城鄉一體化的目的，并可構建由主城區、近郊區、遠郊區組成的城鄉內部空間結構體系。

將構建我國完整的區域經濟新體系納入“十三五”規劃中，并依托區域新體系制定全國區域經濟協調和協同發展專項規劃。構建我國完整的區域經濟新體系已經成為我國區域協調和協同發展的當務之急?？稍凇笆濉币巹澗V要中提出未來我國區域協調和協同發展戰略總體思路的指導思想、基本目標、基本原則、新的區域經濟體系、重點任務以及基本對策。國家有關部門將按照這個總體思路制定全國區域經濟協調和協同發展專項規劃。

全國區域經濟協調和協同發展專項規劃將提出我國完整的區域經濟新體系以及建設這個體系的具體對策。具體內容可包括如下幾部分：一是提出未來指導我國區域經濟協調和協同發展的完整的區域經濟新體系；二是進一步明確“一二三號區域重點工程”在完整的區域經濟體系中的地位和作用；三是提出構建我國區域經濟總體空間格局的建設思路；四是提出各層次各分區發展的基本思路與對策；五是提出未來我國區域政策的重點和任務。

加快“四縱四橫”總體框架體系建設步伐，完善我國綜合交通運輸體系主框架。完整的區域經濟體系是區域市場一體化的區域經濟，而區域市場一體化則首先需要交通基礎設施硬件的溝通，以及市場規則軟件的協調。因此，建立發達高效的連接各區域之間的綜合交通運輸體系，特別是綜合交通運輸體系主框架，就成為建立完善的區域經濟體系的首要任務。“四縱四橫”區域總體框架體系實質上就是現階段我國經濟技術條件下可能的最佳空間開發范圍和程度，也表明了未來我國區域經濟乃至人口分布流動擴張的方向和規模，也是未來我國綜合交通運輸體系建設的指南。當然，隨著我國區域經濟的進一步均衡發展，這個總體框架也是可以變化、改進和提升的。

另外，需要指出的是，全國市場一體化應當是中央政府的責任。許多發達國家都曾經歷過地方市場相互封鎖的經濟發展階段，無論是中央集權制國家（如法國），還是地方分權制國家（如德國和美國），都制定了嚴格的禁止地區市場封鎖的法律法規體系，以及相應的司法體系。當然，更重要的是發達國家地方政府基本上沒有直接從事經濟活動的權力，它們主要的職責是地方性公共事務與公共設施的管理，而且地方政府提供的公共服務具有標準化和透明化的特點，便于監督，也沒有所謂與中央政府共同承擔宏觀經濟調控的責任。因而，它們實施地方保護主義的動機也不大。但是，這并不意味著發達國家地方政府對地方經濟不承擔責任。

加快“二實三虛”的空間分層分區系統建設，促進各層次的多樣的全方位的區域合作體系的形成和發展。區域的分層分區系統目的在于按照區域合理分工和市場機制的要求，根據各不同區域層次和各分區的性質和資源稟賦，明確各自的發展方向、途徑和重點，充分發揮各地區的比較優勢，以獲得越來越好的區域整體效益（也可以有效消除所謂區域政策“碎片化”現象）。在明確各層次各區域發展戰略的基礎上，還要大力推進區域之間的合作，這樣才能有效獲得區域分工的效益。因此，完整的區域經濟體系，不僅是各層次各區域發展戰略的安排，同時也是不同層次的多樣的全方位的區域經濟合作體系的形成依據。區域合作關系的形成需要政府搭建各類區域合作的良好平臺，需要政府的精心安排、引導和組織。在目前我國財政稅收體制下，促進區域間互利共贏的合作需要出臺一些特殊的政策措施，如飛地經濟、稅收分成、聯合經營等。當然，完整的區域經濟體系還為區域之間的定向幫扶、原料產地與產品加工地協作以及發達地區的輻射帶動等，提供了區域背景條件。

適當調整行政區劃，協調好客觀的經濟區與人為的行政區之間的關系。行政區劃調整的方向是減少中間行政層次，適當縮小中間行政層次的轄區面積（或是縮小省級行政區的轄區范圍，取消地級行政層次；或是擴大縣區轄區范圍），以利于行政效率的提高，并為協調經濟區與行政區之間的關系創造條件；開發區、產業園區、自貿區和城市新區等的設立要尊重而不要破壞行政區劃體系。關于協調“兩區”的關系需要從以下幾方面入手。

一是進一步明確政府與社會的分工。按“小政府、大社會”的現代政府理念，進一步轉變政府職能，使政府、特別是地方政府不再直接與地方經濟利益掛鉤，以消除地方政府將客觀形成的經濟區限定在自己轄區的觀念。

二是在保持法國式的中央集權制的前提下，建立現代地方自治體制。法國式中央集權制主要體現在縣及縣以上行政機構的行政領導人均由中央政府任命，地方政府管理的事務由憲法規定，并實行自治。這是保證地方政府不再具有宏觀經濟調控職能的重要舉措。通過進一步明確中央政府與各級地方政府之間的分工，合理分配事權和相應的財權，可以從根本上將地方政府的精力和注意力集中在地方公共事務上，有利于跨區域界限的經濟區更好地發揮組織區域經濟的功能和作用。同時，也保證了中央政令的暢通和全國領土安全的統一。

三是國家司法體系垂直化改革。行政界限成為經濟區難以形成和有效發揮作用的障礙，其中一個主要原因就在于地方可以動用與當地經濟利益有直接聯系的地方司法體系，“合法”地保護地方利益，干預正常的市場經濟活動。只有實施國家司法體系垂直化改革，消除司法體系與當地經濟的直接聯系，才能建立一個不論區域的公平執法體系。

以完整的區域經濟體系為依托，識別問題地區，構建我國新的區域經濟政策體系。目前，我國主要的問題區包括貧困地區（過疏地區）、老工業基地（過密地區）、礦業城市地區、糧食主產區等。國家確定的592個扶貧開發工作重點縣主要集中在中西部地區，今后，要繼續實施西部大開發戰略，進一步加大扶貧工作的力度，同時還要加大西部人口向東中部轉移和生態移民的力度，以加速區域協調發展的進程。我國老工業基地主要分布在東北及中部地區，今后，可充分發展工業基礎雄厚、區位條件好以及綜合資源優勢明顯的特點，通過加大改革和改造的力度，圍繞裝備制造業和能源原材料優勢產業的強化發展，盡快實現振興的目的。礦業城市地區、糧食主產區和初步顯現膨脹病的大城市地區都應當制定專門的政策，以解決這些地區發展中面臨的突出問題，促進區域經濟協調發展。

依托完整區域經濟體系，搞好經濟社會發展規劃、國土（土地利用）規劃和城鎮規劃的統一與銜接。我國已初步建立起綜合性和專業性相結合的規劃體系。今后各規劃要進一步明確分工，突出重點，相互呼應，并相互統一和銜接。綜合性的經濟社會發展規劃要做到中長期目標和短期任務相結合、宏觀調控和微觀政策相結合、經濟發展和社會進步與生態環境改善相結合，要統籌考慮城鄉經濟、區域經濟和內外經濟，突出規劃的戰略性、指導性。

專業性規劃主要包括國土規劃、土地利用規劃和城鎮規劃。目前，新一輪國土規劃、土地利用規劃和城鎮規劃已經開始。這一輪的專項規劃要強調以人為本的新的發展觀，突出規劃的多目標性和功能性。國土規劃要以人口分布、資源開發和生態環境保護為主，分析各地區的人口承載能力，結合城鎮化、退耕還林和扶貧等工作，提出合理的人口分布調整方案；要制定集約式的大規模資源開發計劃，一方面為工業化提供強有力的資源保證，另一方面可以減少對生態環境的沖擊；要重點分析水資源、能源資源和耕地資源對我國經濟的約束影響及相關對策；要從土地承載人口、礦產潛在價值、人類居住適宜程度三項指標，分析腹地開發條件和開發潛力，提出國土開發的不同功能區及相應政策。

土地利用規劃首先要保護好寶貴的耕地資源，以確保我國糧食安全不會受到威脅；其次，嚴格土地利用管理，努力提高土地利用效率，強調土地的集約經營和利用，要嚴格按國家各項城鎮基礎設施建設用地標準以及各種建設用地標準規劃土地利用規劃，嚴禁非法擅自更改土地利用性質和類型；第三，要進一步理順土地產權關系，實現土地所有權的多元化，為正確處理土地市場上的出讓、轉讓或“買賣”關系提供必要的產權制度基礎。

城鎮規劃要正確引導城鎮化的快速發展，協調好農村人口向城鎮人口轉化、農用土地向城鎮土地轉變等過程中出現和可能出現的一系列難題和問題，確保城鎮化的有序進行，避免盲目性。

責 編/樊保玲