社會變遷進程中鄉村社會治理的轉變

【摘要】與新中國成立以來的社會變遷相伴隨，鄉村治理在治理主體、治理目標和治理過程三個方面發生了一些重要的轉變。這些轉變如果能夠順利實現，將在一定程度上解決鄉村治理過程中的價值沖突、認同沖突和利益沖突問題，從而使鄉村公共服務能夠滿足廣大農民群眾日益多樣而復雜的要求，使鄉村社會信任關系達到社區共同體的標準，使鄉村社會利益矛盾得到有效化解，并最終促使鄉村社會實現良好的治理，即達到“善治”的狀態。

【關鍵詞】社會變遷 鄉村治理 多元主體 公共服務 民主協商

【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A

新中國成立60多年來，伴隨著鄉村社會的變遷，鄉村治理體制也經歷了由人民公社向“鄉政村治”模式的轉變。在人民公社時期，國家將農民組織起來，采用嚴格的城鄉二元戶籍制度將農民束縛在土地上，農民的社會流動渠道狹小，流動率較低。改革開放之后，一方面，鄉村社會治理體制發生了重大改變，人民公社制度逐漸被“鄉政村治”體制所取代，村治制度的推行使農民在規范層面上獲得了選舉、決策、管理、監督等多項民主權利。另一方面，隨著家庭聯產承包責任制的推行，農民獲得了生產經營自主權，可以獨自安排自己的生產生活，農民不用完全束縛在土地上，于是一部分農民走進鄉鎮企業或者到城市打工。與此同時，國家也進行了一系列體制改革及政策調整，比如改革糧食流通體制、放松戶籍管控，這也在一定程度上推動了農民的自由流動，到2000年前后農民到城市打工已經成為一種常態。

除了社會整體的變遷之外，農民的個體生命歷程也將面臨著代際更替。以外出務工的農民為例，已經有第一代與第二代的區分。前者在城市努力打拼，只為完成供子女上學、為父母養老、回鄉蓋房子等生命中的重要任務，在任務相繼完成的同時他們也逐漸衰老。第二代農民工基本上都是從學校直接出來進入打工市場的，他們對農村并不了解，也沒有務農的技術和經驗，他們的農民身份更多是戶籍意義而非產業意義上的。因此，第二代農民工與父輩已經完全不同，他們對農村沒有認同感和歸屬感，未來的發展方向也是不愿回到農村去安家立業，他們有完全不同父輩的社會訴求①。

此外，伴隨著社會變遷及代際更替，農村文化在革命文化、傳統文化和西方文化的碰撞交融中流失重建，精華文化和糟粕文化在互動中糾纏不清，農民的價值取向和精神追求不可避免地出現了多元化甚至混亂的趨勢?；谏鲜霈F實情況，我認為，鄉村社會治理將在以下三個方面發生一些轉變。

鄉村社會治理主體：從“一元”向“多元”轉變

人民公社時期，鄉村各級黨政組織在鄉村社會治理中是處于絕對優勢地位的“一元”主體。它們掌握著大量的治理資源并將公共權力滲透到人們日常生活之中，治理的范圍和領域也較為寬泛，涉及到生老病死、衣食住行等方方面面，在處理公共事務時也較多采用意識形態、行政強制、政治運動等方式。改革開放之后，雖然鄉村各級黨政組織作為治理主體仍然處于優勢地位，但隨著市場取向改革的深入推進，它不再是單一的治理主體，農民合作組織、社會團體、村莊精英、農民群眾都逐漸在鄉村治理中扮演重要的角色。因此，現代社會的治理應是包括政府、市場與社會組織在內的多元主體的合作共治。

就當前的鄉村社會治理實踐來看，雖然作為基層政權的鄉鎮政府和村民自治組織仍是鄉村治理的兩大重要主體，但是其治理能力和治理績效都不容樂觀。人民公社解體之后，農民家庭成為獨立經營單位，農民在獲得獨立性的同時，鄉村社會開始原子化，農戶家庭事業經營的井井有條與農村公共事業的混亂凋敝形成鮮明對比。

這表明在經歷了一系列改革之后，基層政權及村治組織收縮、轉移部分治理職能的嘗試并不很成功。不管是鄉村社會組織的發育程度，還是鄉村精英和民眾的自治能力，都還未能有效承接其轉移的部分管理職能，也未能彌補其在某些公共事務管理方面的“缺位”。從代際的視角看，大部分50后、60后經歷過人民公社治理模式的農民還是習慣于將基層政權和村治組織看作是無所不管的“一元”治理主體；作為新生代的80后、90后，很多人受教育程度較高，再加上有出外打工或從事其他非農產業經營的經歷，他們的權利意識和法律意識都比他們的父輩要高，對于基層黨政組織及其工作人員沒有父輩那種敬畏，也不習慣之前那種黨政組織全面管理和控制的治理模式，卻更傾向于認同“多元”治理主體之間平等合作的新型治理模式。

實際上，“多元”治理主體的格局應該是鄉村社會治理未來的發展趨勢。但是，當前我國鄉村社會的“多元”治理格局現狀卻有待進一步改進。當前的現實情況是“多元”治理主體中的基層黨政組織雖不再處于壟斷各種治理資源的地位，不能再像以前那樣運用政治強力控制的方式來進行治理，但依然是“一家獨大”的重要主體。其他治理主體的力量還是相對比較薄弱，主要表現為鄉村社會組織發育不足，鄉村精英、農民群眾的自治能力比較孱弱，參與公共事務的熱情和動力不足，這也是當前鄉村社會治理出現諸多困境的深層次原因。因此，要實現鄉村良好的治理必須加快構建真正的“多元”主體的治理格局。這一方面需要大力發展農村社會組織，不但要重視共青團、婦聯等準政治類的組織以及經濟合作社等經濟類的正規組織建設，還要關注人民調解、公共衛生、治安保衛等群眾組織的建設，更要給予宗族組織、宗教組織、文化組織等“天然”社區組織一定的生存和發展空間，還原農村社區組織的多樣性。對此，2015年中央一號文件也強調指出：創新和完善鄉村治理機制，要激發農村社會組織活力，重點培育和優先發展農村專業協會類、公益慈善類、社區服務類等社會組織。

另一方面，需要借鑒傳統文化中的基層治理智慧，比如倡導鄉賢文化的復興與重建。眾所周知，中國古代的國家權力只延伸到縣一級，縣以下的鄉村社會是自治的，主要的治理資源是宗族、儒家倫理和鄉賢。在中國古代的鄉村社會治理中，修橋補路、捐資助學等公共事務主要由鄉村里的士紳賢人承擔。他們在當地有聲望，獲得人們的尊敬，是人們發自內心認同的鄉村權威，對于整合鄉村共同體和維護鄉村秩序發揮著重要作用。在新的歷史條件下，發掘更多的新鄉賢，讓他們積極參與到未來的鄉村社會治理中，對于“多元”治理主體的構建以及實現鄉村的“善治”②意義重大。

鄉村社會治理目標：由管制向提供公共服務轉變

人民公社時期的鄉村治理多采用行政管制的方式進行，基層黨政組織掌握著大量治理資源。改革開放之后，國家行政權力上收，作為基層政權的鄉鎮政府逐漸被架空，基層政權的治理能力不斷衰弱，尤其突出地表現在農業稅費改革之后。農業稅費改革雖然緩解了因稅費負擔引發的干群關系緊張和社會矛盾，但是也掏空了鄉鎮基層政權賴以興辦公共事業的財政資源。另一方面，征收農業稅費的權力本身即是基層政權與農民博弈互動的基本權力形式。因此，取消農業稅以及相應的配套改革措施，也疏遠了基層政權中干部與農民的聯系，削弱了基層政權在治理農民時可依賴的權力資源。這就導致當前農村基層政權不僅治理能力嚴重虛化，而且日益脫離于鄉村社會，出現了懸浮之憂、維穩之亂等意外后果。

村治組織的狀況也大體如此，村民自治制度名實分離，不能有效回應農民日益增長的物質文化需要。特別是在一些集體經濟薄弱的村莊，更是既沒能力也沒精力處理涉及老百姓切實利益的公共事務。20世紀90年代因稅費負擔引發的農民經濟困境為核心的“三農”問題雖然有所緩解，但囿于城鄉二元結構等體制性桎梏，“三農”問題仍不容樂觀，農業的轉型之艱、農村的發展之困、農民的民生之痛，仍是“三農”中國的真實寫照。這種狀況與國家要求基層政權向服務型政府轉變的初衷背道而馳，現代治理理論和實踐都要求治理主體不僅能盡可能有效率地生產更多的公共物品，而且要求治理主體有責任提供公共物品并按照公平正義的價值原則設計運作規則。換句話說，在新的歷史時期，廣大農民群眾在公共服務提供方面對基層政權和村治組織提出了更高要求，不僅要求有效率地生產，還要盡量公平地讓更多的人享受到，而且這是他們必須履行的基本責任。

當前，廣大農民群眾對公共服務的需求日益多樣化和復雜化，不同階層、不同年齡農民的需求也趨于多元化。外出務工的第一代農民工即將步入老年，不少人需要回鄉養老，基層黨政組織能為他們提供哪些養老方面的公共服務？部分外出務工的中青年農民工在經濟下行的壓力下想回鄉創業，基層黨政組織能為他們提供哪些優惠政策和配套支持？在家務農的農民想改善生產生活條件，基層黨政組織能在多大程度上為他們提供諸如農田水利基本設施建設、農村飲用水安全、教育醫療、農村環境整治、農村社會治安狀況改善、農村文化復興等等涉及切實利益的公共服務需求。根據鄉村調研發現，不少基層黨政組織在廣大農民群眾日益多樣化和復雜化的公共服務需求面前處于“缺位”的狀態，一些鄉村干部對于提供公共服務也缺乏責任意識。這種現實狀況與農民和國家希望鄉村基層黨政組織更多提供公共服務的角色定位存在著沖突，從而導致鄉村基層組織在農民群眾中的認同率降低，權威流失。

要改變這種狀況，一方面需要國家繼續推進鄉村治理體制改革，增強鄉村基層政權和村治組織回應農民群眾現實需要的意愿和能力，以滿足農民群眾日益多樣化的公共服務需求。另一方面，需要加快農民合作組織的發展，通過廣大農民群眾之間的交往與合作，進行公共服務的再生產，彌補鄉村基層黨政組織在公共服務供給方面的“缺位”。因為通過農民之間的合作不但可以進行物質方面公共服務的再生產，有效回應農民日益復雜與多元化的公共服務需要，而且能夠進行治理主體及治理理念的再生產。從而實現由“單中心”管治到“多中心”共治、公共服務供給由“一元”向“多元”的轉變，從而構建一種不同治理主體之間協調合作、分擔公共責任的新型治理結構。

鄉村社會治理過程：由權威服從向更多的民主協商轉變

人民公社時代的鄉村社會治理基本是鄉村干部主導的單向度過程，自上而下傳達上級決議，廣大農民群眾被動接受。農民很少有機會參與到鄉村公共事務的管理和決策中，甚至連土地上種什么都要按照上級的要求來安排生產。改革開放以后，農民群眾不僅獲得了生產經營自主權，獲得了參與鄉村公共事務的民主權利，而且這些權利還以國家法律制度的形式得到確認和保護，這是我國基層民主建設的重大進步。但是，近年來，隨著社會轉型的加快，以村民自治為核心的基層民主也遭遇了一些現實困境，出現了諸如“兩委”矛盾凸顯、選舉“亂象”、村民代表會議難以召開、村務公開存在盲點、自治權與行政權沖突等諸多困境。但這些問題的存在只能說明村民自治制度還有待進一步完善，并不能否認村民自治制度所充當的利益表達渠道的角色，更不能否認其在促使村民權利意識覺醒方面的價值，以及其整合鄉村社會的各種資源進行自我管理方面所發揮的治理功能。

鄉村本質上是農村社區共同體，農民群眾“生于斯，長于斯”，在這里進行社會交往和建立各種社會關系。作為一種重要的社區類型，鄉村本來有很多社區性的公共事務，比如糾紛調解、社會救助、防火防盜、安全保衛、捐資助教、修橋補路等等。據相關資料顯示，上面提到的很多公共事務在傳統社會都是非政治性的，都是通過社區內部成員通過協商自治來實施的。而當前，很多事務卻幾乎都被納入“人為”的體制性事務的范疇，使得鄉村公共生活被過度政治化。村民自治被作為民主政治的起點和突破口而大加贊揚并大力實踐，對其政治意義的強調遮蔽了其本來應有的社區治理功能，并進一步阻礙了這種功能的有效發揮。實際上，村民自治制度是廣大農民群眾依法直接辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本政治制度，其本質上是一個程序性、規范性的協商討論和利益博弈平臺。通過這一平臺，廣大農民群眾不管是做決策還是商議具體問題都可以采用協商對話的方式來解決。

從理論上來說，協商是基于內在被承認的同意，而不是基于強制，所以以協商程序為基礎的民主不但有利于培養人們對公共問題的關注，有效化解社會治理中的利益沖突，而且有利于達成一種相對均衡和穩定的合作秩序。這種合作秩序本質上是一種心靈歸屬和情感慰藉的共同體，在這種共同體里，人們之間的信任度高，認同感和歸屬感強。對此，德國著名社會學家滕尼斯在其名著《共同體與社會》中有過精彩描述，他認為，“共同體是指那些有相同價值取向、人口同質性較強的社會共同體，體現的人際關系是一種親密無間、守望相助、服從權威且具有共同信仰和共同風俗習慣的人際關系”③。由此可見，構建鄉村社會共同體有利于鄉村社會成員之間的長期交往，而且能夠提升鄉村的社會資本存量，拓展交往的公共空間，減少各主體之間的交易成本，促進鄉村公共權威和個人權威的發育與成長，解決鄉村社會治理的認同沖突，最終實現鄉村社會整合。

從實踐上來說，隨著市場取向的改革深入推進，鄉村社會利益和思想多元化的趨勢日益明顯。在這種情況下，在鄉村社會治理過程中重新發掘協商的價值，激活鄉村民主，顯得非常緊迫和必要。因為民主協商是解決利益矛盾和沖突的重要方式，不管是鄉村公共事務還是農民個體之間的矛盾糾紛，都可以通過民主協商的方式解決。從代際的視角看，50后、60后的農民整體上受教育程度較低，法律意識和自主參與意識不強，臣民意識較重，很多時候希望基層黨政組織和干部替他們做主解決問題。與他們不同的是，80后、90后新生代農民整體上受教育程度較高，再加上有外出務工或從事其他非農產業的經歷，見過世面，所以民主平等意識和法律意識較強，他們在遇到問題時傾向于通過法律途徑或經過程序性的民主協商方式解決。需要強調指出的是，這種代際之間的區分只是總體上的概括。但是，基本的趨勢是，改革開放以來，隨著村民自治制度的推行、送法下鄉以及電視、手機、網絡等大眾傳媒的普及，農民的權利意識和法律意識的整體水平提高了，對國家的法律制度和方針政策也越來越關注。因此，鄉村社會治理應該抓住這一契機，加快基層政權和村民自治制度改革，讓農民有一個能真正表達自己利益訴求的民主協商平臺。

【注釋】

①于建嶸：“新生代農民工的社會訴求與社會穩定研究”，《學術與探索》，2014年第11期。

④“善治”的概念參見俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年，第8～11頁。

⑤[德]斐迪南·騰尼斯：《共同體與社會：純粹社會學的基本概念》，北京大學出版社，2010年，第48～76頁。

責編 /張蕾