切實推進鄉村治理法治化依法保障農民權益

馬寶成

【摘要】盡管相關法律法規賦予了村民在政治、經濟、社會生活等方面廣泛的自治權利，這些自治權利對維護農民的合法權益，包括農民的政治權利、經濟權利具有重要意義。但是，鄉村治理仍然存在一些突出問題。這些問題不僅表現在“三項制度”上，也表現在“四個民主”的推進過程中。這些問題不僅影響甚至侵害了村民的政治權益、經濟權益，而且也在一定程度上弱化了農民的主體地位。

【關鍵詞】鄉村治理 法治化 農民權益

【中圖分類號】D9 【文獻標識碼】A

推進鄉村治理法治化是保障農民權益的內在要求

鄉村治理的主要內容就是“三項制度”、“四個民主”。所謂“三項制度”，就是村民委員會直接選舉制度、村民代表會議制度和村務公開制度。所謂“四個民主”，就是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。“三項制度”和“四個民主”是相互聯系、相互支持的，鄉村治理的主要目的就是如何維護農民的合法權益問題。

當前，法治不彰在鄉村治理方面的表現尤其突出，鄉村流通市場假冒偽劣產品盛行，土地糾紛中農民權益不被保障，在土地制度變革、農村建制變化、撤村并居等社會變遷中農民話語權虛弱，而在法治層面，基層法治受到行政利益人際關系等的影響也使得農民權益受損。一方面，隨著城市化進程的加快，在農村土地征用、宅基地置換過程中，部分農民的合法權益被侵害。另一方面，隨著黨和政府一系列惠農政策不斷強化，鄉村治理的內容越來越豐富，中央惠農補貼越來越多，如何把這些惠農政策真正公平合理地落實到每個農民手中，是大家越來越關心的問題。特別是在一些經濟比較發達的農村地區，土地流轉使得農村土地的價值越來越高，直接關系到每個農民的切身利益。對此，必須通過有效的民主監督來保證村莊公共利益合理公正的分配。否則，就會出現村莊腐敗。

事實上，由于鄉村治理的法治缺失導致的農村干部腐敗問題在很多地方程度不同地存在，我們可以看到一些典型案例，有些案例讓人觸目驚心。比如，近期鄉村治理中的“小村官大腐敗”問題不時見諸報端。廣東佛山市禪城區南莊鎮紫洞村黨支部書記、村委會主任劉子榮利用擔任該村黨支部書記、村委會主任的職務便利，多次從名創公司賬戶中挪用征地補償款共人民幣2370萬元，用于個人投資、償還債務或賭博。據統計，近年來查處的農村基層干部違紀案件占案件總數的55%以上，紀檢監察機關受理反映鄉科級及以下基層干部的信訪舉報，占信訪總量的70%以上。①

從全國范圍看，近年來，農村黨風廉政建設的形勢十分嚴峻，亟待解決的問題仍然很多。這些問題的存在，都在不同程度上侵害了廣大農民的權益。表現為：第一，農村基層違紀違法案件持續多發、數量居高不下。一是絕對數量上升，二是處分農村黨員干部人數占全國處分總人數的比例上升。第二，農村基層黨員干部作風問題十分突出。不作為、以權謀私、拉票賄選、決策不民主、作風簡單粗暴的問題確實不同程度地存在。第三，損害農民利益的問題還比較嚴重。問題比較集中地反映在四個方面：一是侵害農民土地權益問題，主要表現在土地承包和土地征用兩個方面。二是村級財務管理混亂問題。一些村干部隨意簽批、隨意列支、挪用私存公款等問題突出，白條入賬現象屢見不鮮。一些村集體資產家底不清、產權不明，侵占、低價承包和變賣、隨意改變權屬或無償占用集體資產資源。三是侵犯村民民主選舉權利問題。一些地方村委會換屆選舉中，宗教、宗族勢力干擾和操縱選舉、拉票賄選等問題嚴重。四是惠農政策落實不到位問題。在惠農補貼發放、支農資金和項目管理使用中的虛報冒領、擠占挪用、貪污私分、低效浪費問題時有發生，等等。②這些問題需要我們深思：按理說，這些村干部都是經過合法的程序由村民直接選舉產生的。但是，為什么會出現侵害村民利益的問題呢？這與我們目前鄉村治理過程中的法治缺失直接相關，法治在鄉村治理中的作用沒有得到應有的發揮。

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。”同時，在發展基層民主方面也明確指出：“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。”

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了推進基層治理法治化的具體目標。全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力。加強基層法治機構建設，強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，改善基層基礎設施和裝備條件，推進法治干部下基層活動。根據黨的十八屆三中、四中全會精神，2015年中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》明確指出，“善于運用法治思維和法治方式做好‘三農’工作。”

因此，在新形勢下，必須切實推進鄉村治理法治化，保證村莊的公共利益，使得每個農村居民的權益得到法治保障，這是當前和今后一段時間鄉村治理迫切需要認真思考的問題。

現階段鄉村治理法治化面臨的主要問題

經過30多年的探索和發展，鄉村治理已經取得了重大進展。鄉村治理制度不斷演進，制度所包含的基本內容在逐步深化。從民主選舉到民主決策再到民主管理和民主監督，體現的是一種關于鄉村治理的深思熟慮。這些不同的內容之間固有的邏輯順序表明，這些村級治理內容的擴展不是隨意的，而是根據村級治理的實際要求作出的，是對中國農村村級治理的認識升華的結果。民主選舉是村級治理的開端，民主決策體現了村民在村級重大事務上的決定權，民主管理反映了村民在村級公共事務上的參與權，而民主監督則體現了村民對于自己的代理人的監督權。可以看出，這三項制度與四個民主是相輔相成的。村委會直接選舉制度、村民代表會議制度和村務公開制度的分步實施，體現了鄉村治理深入發展的客觀要求。制度設計的演進不僅擴充了鄉村治理的內容，而且也反映了治理結構的逐步優化，而這種變化所反映的理論蘊涵則是治理理念的不斷轉變。

盡管相關法律法規賦予了村民在政治、經濟、社會生活等方面廣泛的自治權利，這些自治權利對維護農民的合法權益，包括農民的政治權利、經濟權利具有重要意義。但是，鄉村治理仍然存在一些突出問題。這些問題不僅表現在“三項制度”上，也表現在“四個民主”的推進過程中。這些問題不僅影響甚至侵害了村民的政治權益、經濟權益，而且也在一定程度上弱化了農民的主體地位。

在民主選舉方面，村委會直接選舉還存在形式主義、走過場和違法選舉問題。選舉權是憲法和相關法律賦予廣大農民的一項重要的政治權利，《村委會組織法》明確規定了村委會任期3年，到屆后要依法舉行換屆選舉。不少地方對村委會換屆選舉不感興趣，甚至認為三年一屆的換屆選舉就是自己給自己找麻煩。所以，為了完成這一法定任務，有些地方在選舉問題上搞形式主義、走過場，在換屆選舉上敷衍了事。或者為了讓選舉產生的村委會主任能夠按照基層政府或農村黨組織的意志辦事，在選舉時按照基層政府或農村黨組織的意見確定候選人，違背了村民意愿。有的甚至違背法律法規，搞違法選舉，直接侵害村民民主權利，在選舉過程中，不依法推選村選委會、不依法進行選民登記、不依法提名確定候選人、不依法投票選舉、不依法進行罷免活動等等，還在不少地方比較多地存在。如違背或漠視選舉程序，擅自變更選舉時間，以請客送禮等手段拉選票，選舉會場秩序混亂、缺乏秘密畫票室不能保證選舉人表達自己的真實意愿以及出現“搶票”等現象。

在民眾決策方面，《村委會組織法》明確規定了需要經過村民大會或村民代表會議才能夠確定決策的具體事項，但是，在實際的村級治理決策過程中，還存在一些明顯違法的現象。如對有關村級重大事務，習慣“兩委”說了算，不征求村民意見。在土地征用、宅基地置換、土地承包等涉及村民重大利益的問題上，違法違規操作，侵害村民經濟權益，引起農民的強烈不滿。在征地補償問題上大搞“暗箱操作”，甚至侵吞、貪污大量征地補償資金，引發村民強烈不滿，造成群體性事件，前幾年，發生在廣東的“烏坎事件”就是一個典型的案例。有的地方基層政府和基層組織違背市場經濟規律，在農民的具體生產經營活動中，大包大攬，不考慮市場行情，強迫農民統一種植，粗暴干涉農民的生產經營自主權。

在民主管理方面，存在村民民主管理虛化問題。《村民委員會組織法》規定的民主管理主要包括：村民會議對村委會成員的撤換、罷免和補選；聽取、審議村委會工作報告；討論涉及村民利益的重大問題；村務公開；監督村委會工作等。但是，這些法律規定在一定程度上還沒有完全落到實處，很多農村的民主管理制度僅僅是掛在墻上的條文，使得民主管理流于形式。在貫徹落實中央惠農政策的過程中，無視農民的真正需求，惠農補貼發放、支農資金和項目管理使用中的虛報冒領、擠占挪用、貪污私分、低效浪費問題時有發生。前一時期，農村最低生活保障制度落實過程中發生了保障對象的界定不規范問題，有的因人情關系的，沒有按照低保標準認真核定核實，草率估算，隨意填報，將不屬于低保對象的人確定為低保對象，使那些真正需要低保的人群卻得不到有效保障。

在民主監督方面，也存在一些不規范、不完善的問題。當前的民主監督主要是通過村務公開制度、村務監督委員會制度和村民代表會議制度來實現的。當前，在這些制度具體落實中還存在一些突出問題。如村務公開制度還存在著村務公開不及時、假公開、難監督等問題。當前，大多數農村的村務公開欄都比較簡陋，一般都設立在村委會辦公室外面的墻上，有的地方連基本的遮雨設施都沒有，公開的信息很容易被雨水沖刷掉。或者，就算是公開的內容有存檔，但是一般都是掛在墻上，寫在紙上，村民有疑問、有意見也不能及時向村委會反饋和溝通，導致村務公開制度沒有發揮應有的民主監督作用。如村民代表會議制度的監督功能還沒有得到充分體現，一些地方村民代表產生的方式極不規范，不少代表未經嚴格的選舉程序；村民代表開會走形式，村民代表會議成了舉手會，沒有取得應有的作用和效果。如村務監督委員會制度還存在一些不完善的地方。

鄉村治理法治化切實保障農民權益的努力方向

進一步提升民主選舉的法治化水平，使村莊選舉真正代表村民利益。如前所述，在村民委員會選舉過程中，還存在種種不利影響因素和不少形式的違法違紀現象。對此，必須采取相應對策，提高村民民主選舉的質量和水平，使得村級民主選舉真正代表村民的意愿。為此，應該主要做好以下幾方面工作：第一，進一步規范村委會民主選舉。要著手制定關于村委會選舉的專門性法律，用相應的程序法從國家層面對民主選舉進行法律引導，做到有法可依；各級地方政府要加強行政立法工作，參照有關法律制定相應的可操作性強的實施條例，創造更好的法治實現條件；各村要在有關政策法規指導下，制定各具特色的選舉方法，規范選舉程序，村選舉方法一要符合相應法律法規精神，二要具有確定性，一經村民會議或村民代表會議通過，就不得隨意變更。第二，要加強法制宣傳和教育，努力讓廣大村民知道村民自治特別是村委會民主選舉的相關法律、法規和辦法，在有法可依的基礎上做到知法、懂法。第三，要自覺守法和嚴格執法，把相應的法理精神貫徹到實處。選舉中產生的無序現象與有法不依密切相聯，因此，必須關注自覺守法和嚴格執法問題。尤其是基層干部應做自覺守法的模范，在指導工作中嚴格遵照法制進行。對于違犯法律和制度規范的人，堅決給予處罰，借以保證法令的暢通。總之，只有健全法制，提高選舉的規范性建設，才能為民主選舉和村民自治的順利開展打下扎實的基礎。第四，加強村委會選舉工作人員的培訓，使他們加深對村委會民主選舉相關精神和原則的認識，使他們掌握相應的選舉知識和操作方式，促進選舉工作在最終落實時的有序開展。第五，通過多種途徑加強對村民民主素質的訓練和提高，通過發展市場經濟和法制建設，培育他們的主體意識、權利意識、競爭意識、自由精神和平等觀念等，使他們逐步增強對“政治人”的定位，提高參與意識；通過宣傳和教育，使他們加強對民主選舉的認識，逐步熟悉民主的原則、規范和程序，豐富他們的參與知識；通過民主選舉的實踐，積累民主經驗，提高他們的參與技能。

進一步推進民主決策的法治化，使村級決策真正符合村民利益。要依法充分發揮村民代表會議的民主決策功能，建立明確的民主決策議事規則。要作好以下幾個方面：第一，要依法明確村民會議和村民代表會議在民主決策中的不同作用，明確什么決策必須經過村民會議，什么決策需要經過村民代表會議。第二，明確村民代表的權利和義務。規定除享有公民應有的權利外，還享有參與決策、管理和監督村務大事的權利。村民代表除履行公民應履行的各項義務外，還要通過積極參與民主決策，維護全體村民的根本利益，團結、教育村民關心、支持、配合村委會抓好村務大事，反映村民意見、要求，并提出建議，積極參政議政，發表個人意見，參與民主決策。第三，明確村民代表會議議事的內容范圍，主要包括：財務收支、“一事一議”款項收取、生產經營、農田水利建設、計劃生育、宅基地安排、社會保障和其它關系村民重大利益的事項等。第四，明確村民代表會議可根據村級管理的需要，制定有關民主決策的村規民約相關制度。

推進民主管理法治化，使村級管理有效保障村民權益。要嚴格按照《村民委員會組織法》關于民主管理的規定，保障好農民的政治權利，真正落實村民會議對村委會成員的撤換、罷免和補選；村民會議或村民代表會議聽取、審議村委會工作報告；村民會議會或村民代表會議討論涉及村民利益的重大問題；嚴格落實關于村務公開、村務監督等工作，在村莊真正實施民主管理。同時，要嚴格按照有關法律法規，切實保障好農民的經濟權利。2015年中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》明確指出，要健全農村產權保護法律制度，完善相關法律法規，加強對農村集體資產所有權、農戶土地承包經營權和農民財產權的保護。完善農村土地承包經營制度，延長土地承包經營權期限，明確期滿之后的續約規則和土地承包經營權的繼承權，賦予農民承包土地以抵押權；改革政府土地征收制度，對政府土地征收的“公益性”作出明確限定，明確政府土地征收的市價補償原則；建立城鄉統一的建設用地市場，修改相關法律法規關于建設用地市場城鄉分割的條文，建立農村集體建設用地有償使用制度；建立農村集體資產現代產權制度，做好農村集體經濟組織成員資格認定工作，認真完成農村集體土地及其他集體資產的確權工作，建立權責明確、運行規范的集體資產經營管理制度。

進一步推進民主監督法治化，使村務監督真正能夠維護農民利益。主要做好以下方面的工作：加強民主監督基本法律法規制度建設。應該從制度上明確村民代表會議是村民民主監督的基本制度、基本形式，這是村民代表會議建設的基本要求。在村民代表會議制度建設中首先應以村民自治的相關法律法規為依據，根據本村的實際情況，通過制訂村規民約的形式，明確規定村民代表會議代表的條件、村民代表的權利和義務、村民代表的產生辦法、村民會議對村民代表會議授權范圍、村民代表會議的議事內容和職能、村民代表會議的召集等保證村民代表會議正常運轉的基本制度，使村民代表會議的工作有法可依。

依法規范民主監督主體。合法公正的民主監督主體的產生程序、合理的民主監督結構，直接關系到民主監督機構的質量和水平。首先，要規范民主監督主體的產生程序。選好村民代表和村務監督委員，直接影響民主監督的質量。因此，要對村民代表和村務監督委員的產生認真加以規范。一是掌握好比例。村民代表和村務監督委員由村民小組民主推薦產生，一般每10～15戶推薦1名為宜，一個村民小組應不少于3名，一個村的村民代表和村務監督委員一般宜在40～60人之間。二是堅持條件。選舉產生的村民代表和村務監督委員應具有一定的政治覺悟和參政議政能力，能夠堅持原則，秉公辦事，熱愛集體，關心群眾，在群眾中有一定影響、威信較高。三是嚴格程序。各村在選舉村民代表和村務監督委員時，要廣泛發揚民主，經充分醞釀、民主協商，由村民直接選舉，得票數過半方能當選。其次，要完善民主監督主體結構。對村民代表和村務監督委員的年齡、性別、文化、職業、宗教、政治面貌等方面提出適當要求，能代表不同群眾的利益，盡量做到人員結構合理。針對目前代表年齡老化、性別比例失調等情況，對這些方面要作出剛性規定，代表中35歲以下年輕人應不少于30%，女性代表應不少于20%。再次，要經常對村民代表和村務監督委員進行培訓教育，提高他們的科學文化政策法規素質，為他們參政議政提供條件。

依法健全民主監督程序。首先，要規范民主監督的運作程序。其次，完善村民代表會議和村務監督委員會的民主監督程序。在具體運作上，對如何運作要提出統一要求和操作步驟。一是開好預備會，村委會根據黨支部的意見，研究確定村民代表會議和村務監督委員會的議事內容、議程、時間和地點等事項。二是下發會議通知，一般應在3天前預告會議主題、內容，提出相應的要求，為村民代表和村務監督委員聯系村民、征求意見留有余地。三是正式召開會議時，會議的主持、討論、表決等環節都要按規定安排和進行。四是公開會議有關事項，通過村務公開欄、有線廣播等形式向全體村民公開。

依法處理好民主監督機構外部關系。所謂外部關系主要是指民主監督機構與其它村級組織的關系，主要包括與村民會議、村委會以及村黨支部的關系。第一，處理好民主監督機構與村民會議的關系。村民代表會議與村民會議之間的關系只是委托關系，村民代表會議行使的職責必須經過村民會議授權，對村民會議負責。對關乎村民切身利益的重大問題、村規民約的修改和訂立、村委成員、村民小組長、村民代表的選舉和罷免等，只有村民會議才有決策和選舉權。第二，處理好民主監督機構與村委會的關系。村委會與村民代表會議的關系相當于村委會與村民會議的關系。村委會要向村民代表會議負責并報告工作，村民代表會議由村委會召集并主持。對村民代表會議議事范圍內的關乎村民利益的問題，村委會要提請村民代表會議討論決定，村民代表會議作出的決定，則由村委會組織實施。他們之間一個是決策權利機關，一個是執行機關，應處理好他們之間的關系。第三，處理好村民代表會議與黨支部的關系。在處理村民代表會議與村黨支部的關系時應注意村民代表會議決定的事，黨支部不能更改，如需變動，黨支部需提請村民代表會議重新議定；在執行村民代表會議的決定時，村黨支部和全體黨員應發揮模范帶頭作用，帶領村民認真實施；同時在村民代表會議制度建設中必須堅持黨的領導，搞好各項工作。第四，處理好村務監督委員會與村黨支部、村委會的關系，新修訂的《村委會組織法》沒有對這個關鍵問題作出明確規定，對此，建議出臺相關司法解釋，明確村務監督委員會與村黨支部、村委會的關系，使村務監督委員會在開展民主監督工作時能夠有法可依，真正發揮民主監督的功能。第五，切實保障村務監督委員會的獨立性，在這個問題上必須做好以下幾項工作：一是必須由村民大會選舉產生，無真正的民選則無真正的民主；二是必須抓住村務公開這個重點，無真正的公開則無真正的監督；三是必須堅持不兼任“兩委會”成員原則，無真正的異體監督則無真正的有效監督。

【注釋】

①曹許明：“關于基層民主的建議”，http：//www.21ccom.net/articles/zgyj/ggcx/article_2013032880119.html。

②張毅：“關于加強農村黨風廉政建設的形勢和任務”，《行政管理改革》，2011年第3期。

責編 /王坤娜