民族區域治理模式的法理解讀

李興貴

【摘要】民族區域自治制度是我國解決民族問題的一項基本政治制度，其在促進民族地區發展、維護國家穩定上發揮了積極作用。但在民族區域自治制度施行的過程中，由于民族問題的復雜性，其還存在諸多問題。應充分發揮法律在完善民族區域自治制度方面的積極作用，促進民族自治制度在法律法規中穩定運行，才能達到讓其維護社會穩定與民族團結的目的。

【關鍵詞】民族區域自治 治理模式 法的價值

【中圖分類號】D927 【文獻標識碼】A

民族區域自治制度是維護國家集中統一與照顧民族地區差異的有機統一，體現中華民族一體性與尊重各民族多元性的統一。不斷完善民族區域自治制度的具體制度安排，能確保國家政令暢通，拓寬利益訴求表達的正確渠道，擴大各族人民有序政治參與，保障人民當家作主，從而不斷增強民族地區對偉大祖國以及中國特色社會主義道路的認同。

我國民族區域自治制度是根據法律法規確立內容、計劃過程以及實施運作模式，從而實現民族區域自治制度的制度化、法律化。從不同方面得出的結果顯示，從法律法規角度探討我國的基本政治制度，并研究完善我國民族自治模式，進而解決我國遺留的民族問題，是促進民族發展、民族團結的重要基礎。

從法律價值角度分析我國民族區域自治制度

正義是法律價值體系中最上層的價值①。法律的價值以實現社會公平、從根本上保障人民利益為目的，其具有五個不同的層面，即法律的秩序價值、自由價值、民主價值，正義價值和效益價值。因此，從法律的價值角度探討我國民族區域自治制度的完善，就應當從法律價值的這個五個層面來展開。應當說，在五個不同層面價值的基礎上，法律保障了民族區域自治制度的規范實施與有效運轉，民族區域自治制度也為法律在少數民族地區的發展奠定了堅實基礎。與此同時，法律的不同價值取向也隨著時代的發展而變化，并不斷提高著民族區域自治制度與民族地區群眾利益的契合度。

法律的秩序價值不斷鞏固和強化著中央與地方的聯系，使我國民族區域自治制度的發展更加法制化、制度化。從立法技術方面看，在執行憲法和制度法上，部分執行者對民族區域治理法律還存在缺陷。明確地方治理的權利和義務就顯得尤為重要。在尊重我國國家主權的基礎上，行為治理的“善”治，通過對上層建筑和生產關系的調整，使政治制度處于穩定前進的趨勢中，這種作用體現在民族區域自治制度上，就表現為維護民族區域自治模式的有序化，并進而維護著廣大人民群眾利益的合理有序。我國對民族區域自治制度治理模式進行法律設計，其最終目的是通過法律的手段，將國家權力部分分配給民族地方機關行使，達到民族各地方在國家中央政府的領導下，有效的發揮自身本質特征和靈動性，并根據實際情況自主發展本民族地區的經濟、文化、教育等，使我國特色主義法律體系和國家權力與地方權力在有序中運行。由于各少數民族人民也是國家的主人，因此，在民族區域自治模式下，通過法律的秩序價值調控，才能更好地使各民族利益得以實現；只有通過民族自治制度的有效實施，才能以法律的手段嚴懲破壞民族關系的行為，使民族間的關系得以有序發展。

法律的自由價值保證了民族區域自治制度模式下，各民族地區人民群眾自由發展的需求得以實現。法律規范的認可，是指國家或國家機關對業已存在的行為規范承認并賦予其法律效力的活動②。法律不僅保證了自由發展的方向，也以法律的形式賦予各民族自治權力，為實現各民族地區廣大人民群眾利益和自由發展奠定了堅實基礎。為保障各民族地區自治權力的順利實施，我國制定并頒布了相關政策法規，這不僅保障了民族地區自治權行使的嚴肅性，也同時體現出權力以自由為落腳點的特征；同時不可否認，權力行使的自由是相對的，只有在法律規定的范圍內行使才能符合人民群眾的根本利益。民族地方國家機關的立法、行政、司法行為，都必須遵守國家法律法規，唯此才能最終實現民族地區利益和全國人民的共同利益。各民族地區不能濫用自治權，把自治權擴大為民族自決權，使民族區域自治制度凌駕于國家憲法和法律法規之上，超越權利自由行使的界限。

法律的民主價值旨在實現廣大人民群眾利益，保障人民當家作主。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，從根本形式上確立了全國各族人民的民主價值，實現了人民當家作主的夢想。同時，我國民族區域自治制度不僅保證了人民的民主權力，也在一定程度上推動了民族區域地區的政治經濟文化發展。保護性規范是規定法律責任，以及制裁措施的規范③。民族自治地方自治權的行使必須符合自治地方少數民族的根本利益，自治地方的立法、行政、司法機關的權力必須在憲法和法律的范圍內行使，民族地方的政策、自治條例、單行條例的制定必須通過民主的決策過程，要避免權力的過度集中損害絕大多數少數民族人民的利益。只有通過法律的手段，落實國家法律法規和相關政策，必須要完善民族區域自治制度，強化守法意識。第一，要強化民族區域的教育事業，讓少數公民也能夠接受普遍的學校教育，提升少數民族公民的文化知識水平，普及國家民族法律和政策；第二，要強化民族相互融合，鼓勵少數民族的公民到漢族地區居住、生活、工作，更支持漢族人民到少數民族地區工作、投資、生活，通過促進少數民族與漢族的融合，締造依法辦事思維體系；第三，從國家到地方政府，要全力強化法律宣傳，加強宣傳手段，包括互聯網、報紙、電話、干部下鄉鍛煉，以及公開審判等等。與此同時，還要大力強化司法人員的培訓力度、執法力度，做好國家政策法律法規與少數民族的良好銜接。

法律的正義價值旨在維護社會主義社會的正義與公平，以法律法規的形式管理社會主義社會，指引社會主義人民維護社會正義。各民族自治地方都在長期歷史發展中有著自己的民族風俗習慣，有些具有宗教信仰的少數民族還受到宗教教義、教規的規范和調整。這些也在深深的影響著少數民族公民的生活、行為。宗教信仰對于人們的思想影響，絕不是法律能夠調控或影響的。個別少數民族人民甚至存在對國家的相關政策法規抵觸的心理。針對這一民族問題，我國制定并頒布《民族區域自治法》，該法律的頒布體現了法律的正義價值，讓少數民族地區在不違背憲法的根本前提下，可以適當采用本地區的政策法規，解決問題糾紛時也可依據本地區的習慣，賦予其最大的自由，將其人民當家作主的權力充分發揮。通過民族區域自治的治理模式更好的實現社會公平與正義，如果一味地強調國家法的重要性而否認民族習慣的作用，會引起少數民族人民的不滿，違反社會的公平與正義，無論是國家還是地方的立法者、司法者都應當認識到這一點。

法律的效益價值主要是指以法律的形式維護各民族文化、自然環境，要求合理利用、合理開發自然資源，將可持續發展戰略落實到實處。法律的效益價值將充分發揮各民族地區自然資源的優勢作用，提高其利用價值；同時，以法律的形式對各地區的社會資源進行全面有效的配置，為當地經濟發展奠定堅實基礎。國家及地方制定相應的法律法規，保證民族地區的自然資源得到有效的開發和利用，并優先滿足民族地區人民的利益需要。同時，通過立法限制自然資源的過度開采和利用，以保證國民經濟及民族地區的可持續性開展。如果不通過法律的手段加以約束和限制，不僅會破壞生態的平衡、惡化自然環境，還會導致將來民族地區自然資源的枯竭。

必須讓民族區域治理在法制的軌道上運行

在社會主義初級階段，法律在保障和促進社會主義民主建設，完善民族區域自治制度方面發揮了積極作用。在深化改革的時代背景下，進一步完善民族自治地方的社會治理方式，就要求民族事務管理者按照法律的方法、手段和程序管理民族事物，實現民族事務法制化。

完善民族立法，推動民族法制建設。目前，我國區域自治制度已經成為最受關注的民族治理模式，但由于當前我國在民族區域自治配套法律體系的建設上還存在嚴重不足，民族立法的數量極少，而且立法內容以原則性規定為主，形式上“大而全”或“小而全”，在具體實施過程中，可操作性差；自治條例與單行條例的內容，各民族自治地方也是大同小異，質量不高，不能體現當地民族地區的政治、經濟和文化的特點。因此，需要進一步加強民族地方的立法。同時，民族法制建設還存在后勁不足的問題，立法理論研究還比較薄弱，民族立法結構不合理等問題還需要進一步健全和完善。

完善的民族自治地方立法是民族自治地方經濟社會發展的有力保障④。要建立科學規范的立法機制，推動民族立法工作，在體現中國特色的基礎上，完善符合科學發展和民族特色的民族法律體系。民族立法要在改變粗線條的立法措施上彰顯中國少數民族的民族地區特色，以憲法為基礎，以民族區域自治法為主干，解決法律穩定性與民族關系的復雜性與多樣性之間的矛盾。通過問題分析，梳理民族區域的實際情況和生活習俗等方面的因素，確定構建完善法律體系是民族治理模式的基礎。從立法上看，《憲法》、《民族區域自治法》中都明確規定：堅持國家的基本政治制度，捍衛法律地位的尊嚴性和不可動搖性。由于民族區域治理模式需要從社會生活、生產等多方位去考慮，因此，運作時包含的環節需要具體化，要依據當地民族情況的差異，完善法律法規、地方條例、規章制度等。此外，中央立法機關將《民族區域自治法》的原則性具體化的同時，可以增加立法數量，如：《少數民族宗教信仰自由保障法》、《散居少數民族權益保障法》、《少數民族風俗習慣保障和改革法》等， 基本法律和行政法規，結合民族自治地區部門的《民族地區財政優惠辦法》、《民族地區外貿優惠辦法》等規章條例作為基本法，將民族治理落于實處。

中央和地方自治機關除制定《民族區域自治法》的實施辦法和自治條例外，還要進一步明確關于民族自治地方機關對國家法律法規的變通權和執行權的行使，包括權力行使的具體內容、權力行使的具體機關、權力行使的限制性規定，對權力行使機關的監督機構等，

保證司法公平公正，完善民族區域自治模式。在社會轉型過程中，民族工作領域也出現了一系列新情況、新問題。新的形式要求推進民族事物管理體系和治理能力現代化。也有一些司法工作人員和黨政機關工作人員在面對實際問題時，不知如何正確處理司法與政治的關系⑤。因此，堅持和完善民族區域自治制度是實現民族事物治理現代化的關鍵之舉。

當前，我國的民族自治區域在司法過程中還存在著諸多不足之處：首先，民族自治地區的司法公職人員對民族自治制度權力的權限并未清晰認識，造成一些不公平、不公正現象，從而使本地區民主并未真正落實。如：在一些民族自治區的法律糾紛解決實踐上，往往存在著維護少數民族公民的利益而損害漢族公民合法權益的現象，甚至有對少數民族公民的違法甚至犯罪行為不予追究的現象。

其次，少數民族在長期的生產、生活過程中形成一些習慣法，這些習慣法成為調整少數民族公民行為的規范之一。倘若發生矛盾，當事人大多愿意運用自己當地的習慣法解決矛盾，而不喜歡上訴法庭。如果不能運用法律來捍衛自己的權力，走法律程序，那么民族地方的司法機關也就失去了存在的必要性。當國家法與民族習慣法發生沖突時，如依照習慣法解決糾紛，會導致國家法喪失其普遍有效性及統一性，動搖法律的地位。

最后，由于司法機關公職人員的主觀原因，在審理案件時，通常由于不能正確理解法律規定導致判決有失公正，這就使得法律糾紛的處理結果不能得到群眾的支持；這種優勢法律公正的情況還會導致人民群眾對我國的基本政策產生誤解。因此，民族區域自治地方的司法機關必須嚴格司法的公正性，在自治權和審判權的行使上，嚴格遵守國家司法機關的管理，若有民族習慣法與國家司法在執行過程中發生沖突時，通過淡化成法律問題來解決，在不違背法律的公正和正義的前提下，本著地方司法機關服從國家司法機關的原則，維護國家法的統一性。只有依法解決法律糾紛，依據時事，合理采用習慣法，在涉及到國家安危與民族團結時要認真對待，堅決維護我國利益，保障國家安全。另外，工作人員要積極將民族矛盾糾紛調解作為法律責任，不要因害怕造成政治糾紛而忽略其中的公平正義。

提高執法能力，遵循執法必嚴、違法必究才能真正實現各民族平等。要注意尊重少數民族地方的風俗習慣，如果能把風俗習慣運用到執法過程中去，更能很好的解決他們的法律糾紛，贏得少數民族人民對執法人員及國家法律的尊重。由于執法的公正與執法的效果直接關系到民族自治模式社會效果，因此，少數民族地區的執法人員應當以本少數民族公民為組成基礎，只有這樣，才會從語言上民族情感等方面，被當地民眾所接受。

民族區域自治制度要嚴格按照法律法規制定和落實。黨的十八屆三中全會明確要求，發展社會主義民主政治，必須堅持和完善包括民族區域自治制度在內的各項制度，充分發揮我國社會主義制度優越性。新形勢下的民族區域自治，一定要按照中央的決策和部署，堅持完善各種適合民族區域自治發展的法律法規，落實民族區域自治制度，凝聚起全國各族人民大團結的力量，不斷加快民族地區全面建成小康社會進程，為實現中華民族偉大復興的中國夢作出新的貢獻。

少數民族歷史的長期發展、沉淀，形成了具有地區性的風俗習慣，一個地方的風俗體現的是該地區民族人民的價值觀與人生觀，并且這些是無法依靠法律進行強制干預的。由此可見，對于民族問題的解決，更需要注重道德規范和宗教規范對公民的行為作用，在這種民族區域治理下，能夠產生最好的效果，真正的實現國家的統一與社會的穩定。基于守法方面考慮，民族區域治理在實施過程中，需要依靠民族區域治理的政策和法津宣傳。只有堅持和完善民族區域自治，必須堅持嚴格守法，切實維護國家統一和民族團結。

（作者單位：電子科技大學馬克思主義教育學院）

【注釋】

①卓澤淵：“論法的價值”，《中國法學》，2000年第6期。

②③張正德：《法理學》，重慶大學出版社，2003年，第89頁，103頁。

④李涵偉：“論自治條例制定與完善的困境及出路”，《西北第二民族學院學報》，2008年第2期。

⑤江必新：“正確認識司法與政治的關系”，《求是》，2009年第24期。

責編/張蕾