日本公務員倫理規范機制構建及啟示

周儀

【摘要】1990年以來，由于邊緣腐敗而引發的瀆職事件不斷曝光，迫使日本政府下決心規范公務員倫理，為此制定了相關法律并設立了國家公務員倫理審查委員會。在監管過程中，委員會還呼吁全體國民在與國家公務員交往時，要注意幫助國家公務員遵守該法的各項規定。日本經驗為構建具有中國特色的規范公務員倫理機制提供了不可或缺的經驗教訓。

【關鍵詞】國際旅游島 日本 邊緣腐敗 國家公務員倫理審查委員會

【中圖分類號】D035.2 【文獻標識碼】A

隨著黨中央十八大以來出臺的一系列關于廉政建設的重要規定的貫徹落實，我國公務員隊伍整體素質及公務員的職業倫理觀在逐步提高。而中央的各項規定具有全局性及提綱攜領的特點，地方政府必須依據這些規定并結合本地區的特點，構建具有本地特色的規范公務員倫理機制。基于此，我國必須加緊構建具有中國特色的規范公務員倫理機制，而日本的經驗無疑值得我們學習和借鑒。

二十世紀九十年代，隨著日本泡沫經濟的破裂，日本公務員瀆職事件被不斷曝光，特別是大藏省官員接受民間企業過度款待而引發的瀆職事件的曝光，使得民眾以往對公務員的信任一落千丈。迫于壓力，日本國會于1999年8月通過了《國家公務員倫理法》（2000年4月實施），并在人事院設立了負責監管國家公務員倫理規范的專門機構—國家公務員倫理審查委員會。

本文首先就日本下決心治理邊緣腐敗背景進行簡單的回顧；其次簡單梳理治理邊緣腐敗的法律體系—《國家公務員倫理法》及《倫理規程》的框架及特點；再次就國家公務員倫理審查委員會（以下簡稱為該委員會）負責的業務范圍、工作績效及存在的問題進行剖析；最后對構建具有中國特色的規范公務員倫理機制提出政策性建議。

日本政府決心懲治邊緣腐敗的背景

在日本，企業有將客戶請到飲食店等進行款待的習慣，因為具有普遍性，故有人將其稱為“接待文化”—邊緣腐敗。在日本的接待方式主要有在高級日本料理餐廳和俱樂部等飲食，打高爾夫球，打麻將及提供異性服務等。

泡沫經濟破裂后，媒體相繼曝光了多起由于邊緣腐敗而引發的瀆職事件，其中最引起大家關注的是大藏省接待瀆職事件。該事件導致時任大藏大臣三塚博、日本銀行總裁松下康等被迫辭職，同時也成為2001年大藏省解體的導火索。

迫于民眾的壓力，日本政府及國會開始著手懲治邊緣腐敗，為此制定了《國家公務員倫理法》，根據該法第四章第十條規定在國家人事院設立國家公務員倫理審查委員會專門負責監管國家公務員倫理，開始對“接待文化”—邊緣腐敗宣戰。

《國家公務員倫理法》體系

《國家公務員倫理法》（1999年8月，法律第129號）、《國家公務員倫理規程》（2000年3月28日政府令第101號，最終修改是2014年5月29日政府令第195號）是對日本《國家公務員法》不足部分進行補充而制定的。

法律構成。日本《國家公務員倫理法》由總則（第一條至第四條）；國家公務員倫理規程（第五條）；贈與等的報告及披露（第六條至第九條）；國家公務員倫理審查會（第十條至第三十八條）；倫理監督官（第三十九條）；雜則（第四十條至第四十六條）及附則構成。共六章四十六條。

為了完善法律的可操作性，日本于2000年又制定了《國家公務員倫理規程》，對《國家公務員倫理法》的不足進行了必要的補充。該規程是對 “國家公務員倫理規程”條款（法律第二章第五條）進行的補充規定。

法律體系的特點。該法律體系具有簡單明了，可操作性強的特點。該體系不僅界定了利益相關者的概念及與之交往是應該遵守的原則，還規定了與非利益相關者交往時應該遵守的原則。同時還有針對性地對一些容易出現腐敗現象的示例做出了具體規定。

利益相關者的界定。該法界定了利益相關者的范圍，為執法提供了明確的依據。該法規規定：對國家公務員而言，凡是符合下列條件之一的稱之為利益相關者：

第一是接受許可等之后將開展事業活動者等，包括：申請許可等的企事業或個人、明確將要申請許可等的企事業或個人。第二是各種補助金等支付對象的企事業或個人，包括：申請補助金企事業或個人、明確將要申請交付等的企事業者或個人；需要注意的是，即使是地方公共團體及特殊法人等非中央政府部門支付的間接補助金，只要其直接財源是從國家得到的補助，也視同為“補助金等”，必須執行該項規定。第三是接受現場檢查、監查或監察的企事業或個人。作為原則，根據法律規定要現場檢查等的對象就是利益相關者。第四是接受處罰的企事業或個人。例如，追罰稅款及停止營業處罰的對象。第五是根據行政指導，要求現在進行一定的作為或不作為的企事業及個人。第六是從事與政府規劃事業的發展、改善及調整等相關的事業的企事業等。第七是與政府締結契約的企事業及個人、正在申請契約的企事業及個人、明確將要申請契約的企事業及個人。第八是接受預算、級別定數、定員審查的政府機關。

與利益相關者交往時應該遵守的規定。該法還列舉了一些國家公務員不得接受利益相關者贈與的金錢、物品、不動產實例加以說明。當然，有些場合出于風俗習慣，國際禮節等考慮，也規定了一些例外。這些規定通俗易懂，具體如下：

第一，可以接受一般廣為分發的宣傳用品及紀念品等。第二，雖然規定了國家公務員不得接受利益相關者提供的飲食等款待。但對因公出席會議時，可以接受會議主辦方提供的簡單飲食。另外，國家公務員如果自己負擔飲食費用，可以與利益相關者一起共同進食，但當費用超過一萬日元時，則需要提前報批。第三，國家公務員不得接受利益相關者無償提供的服務。不得向利益相關者借錢，無償借物及不動產等，不得受讓未公開發行的股票。第四，嚴格界定公務與私事。如國家公務員即使自己負擔費用也不得與利益相關者打高爾夫球、旅游、游藝（如麻將等）。第五，國家公務員也不得要求利益相關者對第三者實施上述各項規定的各種行為。第六，國家公務員接受利益相關者邀請，進行有酬演講時，必須事先征得倫理監督官（各部委負責具體事務的領導）的許可，其報酬也必須按照由各部門制定的參考基準執行。

與非利益相關者交往時應該遵守的規則。該法規定即使交往方是非利益相關者的企事業等也不允許出現下列行為。例如：接受超過社會一般觀念認可程度的款待、贈與等（如反復接受酒食款待）；讓不在場的人支付應由自己負擔的飲食費等。所為參考，中央政府部門的課長輔佐以上國家公務員在接受企事業等每次（件）超過五千日元飲食等招待、金錢及物品等的贈與、接受演講等報酬時，必須向所屬部委、廳首長等提交《贈與等報告》。

關于收取特定書籍等稿酬的規定。該法規定國家公務員對于使用國家補助金及經費等出版的書籍等（包括錄像帶、CD、DVD等），以及國家購入超過印數半數以上的書籍等場合，不得接受稿酬。倫理審查委員會對限制范圍等做出了具體規定。

國家公務員倫理審查委員會的管轄范圍及績效

根據《國家公務員倫理法》第十條規定，在人事院設立了懲治與預防邊緣腐敗機構—國家公務員倫理審查委員會專門負責規范國家公務員倫理（見圖1）。在監管過程中，委員會還呼吁全體國民在與國家公務員交往時，要注意幫助國家公務員遵守該法的各項規定。

圖1：國家公務員倫理審查委員會結構示意圖

資料來源：根據國家公務員倫理審查委員會資料整理。

委員會人員構成及管轄范圍。委員會由會長及委員四名組成。其中委員為部內委員1名，外部委員3名。會長及委員可以兼職。會長總理會務，代表審議委員會。成為會長及外部委員的條件是，人格高潔，能夠公正地判斷保持職員職務倫理，且具有法律或社會學識淵博。同時還要求具有超過二十年的職員（除檢察官）工作經歷，在參眾兩院批準后，由內閣任命，內閣可以從人事官中任命其中一名委員—部內委員。

根據《國家公務員倫理法》第四章第十一條規定，該委員會具體事務包括：提出有關倫理規程的制定，修改及廢除；有關維持國家公務員倫理事項的調研及企劃；綜合企劃及調整為維持國家公務員倫理而舉辦研修活動；審查各種報告；制定并修改在違反倫理法時的處理基準；在發現有發生違反倫理法等嫌疑時，負責實施調查、懲戒手續，批準懲戒處分；對各部委等進行指導、提建議、要求采取必要措施等內容。

開展的業務及效果。委員會自成立以來，開展了以下各種活動，取得了一些成績。但從調查結果看，其績效并沒有完全達到預期效果。

第一，有計劃地定期實施倫理研修講座及效果。為徹底普及該法及為各部委培養倫理研修指導員，該委員會以各部委的倫理事務負責人等為研修對象，在全國十個城市實施了倫理制度說明會，另外還開發出各種研修的教程及教材。根據委員會對2011年度參加該研修活動的學員進行問卷調查結果顯示：39.7%的參加者認為該會“很有幫助”，56.1%的參加者認為“起到一定的作用”，只有2.1%的參加者認為這種活動“毫無作用”。①第二，處罰違反法規的國家公務員。根據國家人事院的統計，從2000年度執行《國家公務員倫理法》開始到2007年度，該委員會共處罰574人。處罰最多的部委是厚生勞動省、社會保險廳、國稅廳及國土交通廳。處罰的主要依據是“接受利益相關者的贈與”（135人）、“接受利益相關者無償提供的服務”（102人）“接受非利益相關者的贈與”（99人）以及“與利益相關者共餐”（98人）②。第三，審查各部委提交的《贈與報告》等報告書。2011年度，該委員會共審查了國家公務員提交的《贈與報告》等報告2935份。其中與提供金錢及物品相關的為55件（占總數的1.9%，下同），與提供飲食等相關的為1486件（50.6%），與報酬相關的為1394件（47.5%）。與去年同期相比，總數增加了63件（增加2.2%）。提交報告的職員為646名。審查結果除一件以外，均符合相關規定③。第四，修改《倫理規程》的建議。2005年2月8日，在《國家公務員倫理規程》實施五周年之際，該委員會匯總了各方面意見及分析問卷調查結果，通過多方討論，最終向內閣提交了有關制定、修改《倫理規程》內容的意見書。第五，舉辦宣傳活動。為使國民能理解國家公務員倫理法及規程，委員會特地制作了各種宣傳冊，發給國家公務員、經濟團體以及與國家公務員有接觸機會的民間企業。此外，還將每年12月1日至7日的一周定為“國家公務員倫理法周”，期間舉辦各種活動。開設了公務員倫理熱線電話及專用電子郵箱，接受市民舉報。舉報形式分為匿名舉報及實名舉報，如果是實名舉報，還會向舉報者通報調查及處理結果。第六，尋求民間及各部委的協助。該委員會還拜訪了全國各地的經濟團體，就倫理法及倫理規程要點進行說明，同時請求他們協助該委員會對其所屬會員企業進行法規宣傳活動。各政府部門也同時展開類似宣傳、學習活動。第七，組織“國家公務員倫理感”民意調查。根據委員會每年實施的問卷調查顯示，2003年國民認為“國家公務員倫理感很高”及“國家公務員倫理感整體很高，但還有部分較低”的占44.9%，認為“國家公務員倫理感很低”及“國家公務員倫理感整體很低，但有部分較高”的占32.3%。2010年11月同樣調查結果顯示，國民認為“國家公務員倫理感很高”及“國家公務員倫理感整體很高，但還有部分較低”的占54.4%，認為“國家公務員倫理感很低”及“國家公務員倫理感整體很低，但有部分較高”的占22.4%④。

通過上述分析可知：日本國家公務員審查委員會自設立以來，雖然開展了一系列活動，取得了一定的成果。但其發揮的作用還有一定的局限性。究其原因如下：首先，與該委員會不太重視對外宣傳活動有著密不可分的聯系。該委員會比較重視對口研修、宣傳等，對普通市民的宣傳除每年的宣傳周、說明會之外，很少進行廣泛宣傳活動。其次，由于該委員會只是負責監管國家公務員倫理中的一部分內容，對于貪污、性干擾等問題并不涉及。最后，一般認為，國家公務員倫理還包括防止私吞、貪污公款，性干擾等內容。而該委員會只負責防止國家公務員邊緣性腐敗行為⑤。而對地方公務員、自衛隊等倫理的監管并不在其職責范圍內，存在一定的局限性。根據上述數據可知，國民對國家公務員倫理的印象有些好轉，但還不盡人意。而一般國民日常生活一般接觸到的是地方公務員。

啟示

綜上所述，我們認為，中國在構建該機制時應該注意一下幾點：

首先，設置專門組織機構。在制定具有中國特色的公務員倫理監管制度時首先要設置專門的監管機構，通過明確分工可以避免多機構監管時出現的互相推諉現象，提高監管效果。同時還要捋順與刑法等有關貪污、侵吞公共財物的法律關系，并要建立相互協作制度。其次，依靠各方力量齊心監管。在監管公務員倫理過程中，不僅要依靠專門的監管機構，更要依靠民眾的力量對提高公務員職業倫理進行協助及監管。再次，廣泛宣傳法規。不僅要堅持日常宣傳與設立宣傳日（周）并舉的宣傳制度，還要靈活運用各種新式傳播手段進行廣泛宣傳。最后，法規要具有可操作性。在制定法規時，應該簡單明了，易于操作。既要包括與利益相關者及非利益相關者交往時應該遵守的準則，也要包括對性干擾等倫理的監管，努力清除公務員違反職業倫理的行為，切實提高公務員秉公執行公務水準，提高我國行政機關的信譽度。

（作者單位：海南師范大學經濟與管理學院）

【注釋】

①[日]石田榮仁郎：“國家公務員倫理法及倫理規程—制定的背景、內容及實施狀況與今后的課題”，《近畿大學法學》，2002年第1期，第83～106頁。

②《證券調查組·K.紀實證券丑聞》，東京：第一企劃出版社，1991年。

③[日]本吉正雄：《日本銀行內幕人》，東京：廣濟堂出版社，2006年。

④周實，劉亞靜：“日本《國家公務員倫理法》的特征及啟示”，《東北大學學報》（社會科學版），2006年第1期，第56～59頁。

⑤日本國家公務員倫理審查委員會：《國家公務員倫理教本》，東京：大藏省印刷局，2000年。

責編/豐家衛（實習）