全面依法治國視域下農村基層選舉困境破解

周育山

【摘要】全面推進依法治國是破解農村基層換屆選舉困境的重大機遇。基層選舉是我國選舉制度的重要組成部分，也是我國法治建設的重要組成部分。文章依托全面依法治國的大背景，從全面依法治國的內涵和意義入手，分析了我國農村基層換屆選舉中存在的問題，并深入剖析其問題產生的原因，以期破解我國農村換屆選舉的困境。

【關鍵詞】依法治國 基層換屆選舉 政治素質 公開性

【中圖分類號】D43 【文獻標識碼】A

改革開放以來，社會主義民主建設的進程和范圍得到了擴大和推動，農村基層選舉出現了新的局面。但是，近年來隨著我國經濟、政治和社會生活領域的發展變化，某些制度、程序，尤其是法律法規跟不上時代的步伐，沒有及時地補充和完善。另外，由于選舉運作過程公開性不夠，以及公民政治素質較低等幾個方面因素，使得當前農村基層選舉中出現了賄選、代選、盲選和政策法律漏洞等一些不容忽視的問題。因此，在全面依法治國的大背景下，我們要抓住機遇，全面認識我國農村基層換屆選舉中的問題，深入剖析問題產生的原因，進而采取有效措施予以逐步解決，以增強政治體系運作的公開性和提高公民政治素質，改善基層換屆選舉的現狀，破解我國農村基層換屆選舉中存在的困境。

全面依法治國的內涵和意義

當前，我國處于深化改革開放的攻堅期和全面建成小康社會的關鍵期，需要完善的法律法規為社會主義建設和人民的安居樂業保駕護航。黨的十八大通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這一指導性文件是我們黨和全國人民法治建設的智慧結晶，彰顯了黨中央和各級政府對于依法治國建設的決心和魄力。

全面依法治國是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大戰略決策，對我國的發展有著極其深遠的意義。首先，全面依法治國有利于完善社會主義市場經濟制度及其相關法律，有利于促進經濟的長遠發展和實現經濟改革的全面深化。其次，全面依法治國有利于維護國家安全穩定，有利于維護人民的合法權益和社會的公平正義，這為實現中華民族偉大復興的中國夢奠定有力的法治保障。最后，全面推進依法治國，有利于建成社會主義法治體系，有利于促進國家治理體系和治理能力現代化。

農村基層選舉的若干困境

隨著我國全面依法治國進程的逐步推進，農村基層民主選舉中的問題也日益突出，一些不按程序操作的不規范行為不減反增，甚至某些無視法律法規的行為也屢見不鮮，嚴重阻礙著依法治國的順利開展。因此，我們要抓住全面推進依法治國這個重大的機遇，用法治的途徑和方式解決基層民主選舉過程中出現的問題和困境，推動依法治國全面開展和基礎民主發展。近年來，基層換屆選舉中存在的問題表現各異，概括這些現象的特點，可以歸納為以下幾種：

賄選。村級換屆選舉是各村政治生活中的一件大事，關系著全村發展大局。我國基層民主經過多年的建設和發展，選民的選舉意識有所提高，大部分選民在選舉時對自己手中的選票都非常慎重，但也有一部分選民民主意識不夠，不能夠正確地行使和保護自己的正當權利。還有一些選民目光短淺，被眼前利益驅使和誘惑，助長了選舉中的不正之風。賄選或變相賄選就是村級換屆選舉不正之風的一種。

無論是賄選或者是變相賄選無外乎有兩個共同的特點：首先，賄選的方式和手段大同小異，但又不盡相同。賄選多以金錢開道，也有送禮、請客、許諾等方式，在實際操作中，賄選金額不等，賄選方式或隱蔽或公開，或直接或間接。其次，賄選涉及的人員中不乏一些黨員、干部、人大代表。隨著越來越多的國家資金流進農村，扶農、支農政策進一步完善，基礎選舉中某些人為了自身的利益，使用行賄手段，相互爭奪村干部的職位，利益爭奪滲入選舉，逐漸成為競選的潛規則。

非法代選。正常的、合法的代選在選舉中是常有的事，受法律保護。但是代選是有條件的，也有一定數額限制。《選舉法》明文規定，選民因故不能按期參加選舉或不能填寫選票，經選舉委員會同意可委托其他選民代投、代寫選票，但每一選民接受委托不得超過3人。隨著一屆又一屆基層換屆選舉的進行，一些超規定的、不合法的代選現象出現了。非法代選，侵犯了合法選民的合法權利，使得一些選民不能夠自己行使民主選舉的權利，進而損害了選民的利益，也使選舉工作不能按照政策和程序進行。

非法代選主要有兩種形式：一是帶著目的包辦選舉。為確保某些人當選，包辦選舉以使選票集中，達到保證某人當選的目的。二是敷衍了事，胡亂簡化選舉的代選。某些人為簡化選舉工作量，順利快速地完成選舉任務，還有些單位和個人擔心選舉工作時間跨度太長，耗時耗力，損害自身的利益，便非法炮制選舉，由個別人代填本單位部分甚至全部選票。非自愿代選不僅嚴重損害了選舉的尊嚴和神圣，同時也侵犯了一些選民自由、平等的選舉權。

走過場、形式化的盲選。很多基層選舉雖然在形式上尊重法律，嚴格按照程序進行，但在實際操作過程中，由于選民政治意識淡薄，政治參與能力低下，也由于選民對選舉的各個環節的了解和認識程度不夠，因而存在一定程度的盲目投票現象，這就是基層選舉中較為普遍的走過場、形式化的盲選。國家加強對選舉程序和政策的培訓學習，嚴格按照政策和程序來推進選舉，目的就是確保選舉的質量。但是，走過場、形式化的盲選給一些不良現象的發生留下隱患。一些選民由于民主意識低下，政治文化素養不夠，對候選人了解不足，沒有仔細、慎重地考慮投票的后果，不僅沒有把選舉看成是一項神圣的使命，反而敷衍了事，為了完成任務隨意投下自己手中的一票。此外，在具體投票時，有些基層選舉中存在嚴重的裙帶關系，很多人將選票投給自己認識的人、朋友或者親戚，有些人還會為自己的親戚、朋友拉票，還有很多選民是在投票現場被一些人影響，別人說哪個候選人好，就選哪個候選人，沒有自己的理性判斷與思考。

農村后備干部、黨員隊伍老齡化嚴重。現任村干部和黨員老齡化嚴重，學歷低，缺乏創新精神，沒有活力。村級后備干部和黨員資源普遍缺乏，使得農村黨員隊伍和領導班子“青黃不接、后繼無人”。很多年輕有為的青壯年更多的是關注自身的經濟利益，對于農村的事務沒有興趣，也不關心村里的選舉，無所謂誰當選。即使有年紀輕、文化程度高的農村青年參加競選，但由于他們多年在外讀書、工作，與村里的普通群眾缺乏溝通和交流，群眾對其不了解，尤其是他們與那些老黨員、老群眾在思想和為人處世方面有代溝，很難得到老一輩黨員和群眾的支持。除此之外，年輕人的事業和財富累積剛剛開始，他們并沒有足夠的經驗積累，很難讓別人相信自己有能力帶領大家致富。這樣一來，與那些老黨員、有威望的老干部相比，青年人在選舉中就處于弱勢地位，得不到群眾的廣泛支持，最終導致干部的年輕化、知識化難以實現。

婦女參選率低。如何提高農村女性的社會政治經濟地位，激發農村基層的女性參與選舉熱情，真正發揮女性半邊天的作用，成為國家、政府和學術界都普遍關心的熱點話題。政府積極鼓勵、支持和引導農村婦女參選參政，但是在現實選舉中，婦女參選參政依然困難重重。受中國傳統思想影響，多數選民覺得女性不應該參政，也沒有資格和能力參政，加之婦女本身要兼顧家庭、親人和工作，她們在工作上的精力有限，其參政能力不能與男性相提并論。現在社會上各種不正當的選舉行為頻出不斷，使得婦女更難在選舉中勝出。農村婦女參選參政依然困難重重，需要國家、政府和社會各界為婦女參政提供機會和平臺。

宗族、房頭勢力阻礙民主選舉。宗族、房頭勢力與政治、經濟、文化和人們的社會生活休戚相關。在中國過去幾千年的封建宗法社會中，宗族、房頭勢力一直存在，它有著深刻的歷史根源和現實基礎。宗族勢力在一定程度上削弱了基層政府和組織的權威，使得村民自治呈現出畸形發展的趨勢，基層民主選舉甚至是村民自治都受到了巨大的影響和阻礙。21世紀是一個文明的、法治的社會，但是在一些偏遠落后的村落里，由于思想觀念保守，信息更新速度慢，宗族勢力仍然嚴重阻礙著基層民主和法治的發展。在實際生活中，宗族、房頭勢力常常憑借人多勢眾，對換屆選舉采取抵觸或消極對待的態度，不顧“公平、公正、公開”原則，阻礙村委班子選舉，犧牲人民群眾的利益來實現本族的利益，這嚴重影響到了基層民主政治建設，也不利于我國社會主義民主法治社會的建設。

問題產生的原因

一直以來，我國十分重視完善選舉的法律法規，嚴格執行選舉政策的要求，加強對選舉程序的學習，明確選舉任務，扎實做好選舉任務的各項基礎工作，但是選舉中的上述問題仍然存在。當下，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出，作用更加重大，為了突破農村基層選舉困境，以更好地推進依法治國，更好地實現法治化目標，我們要緊緊抓住全面推進依法治國的時代機遇，深入分析基層民主存在問題的原因，進而在推進依法治國的進程中破解基層民主的困境。

未統籌好經濟與政治的均衡發展。改革開放以來，中國的經濟發生了翻天覆地的變化，人們的觀念也隨之相應發生了極大的變化，大多數人越來越感覺到發展經濟的重要性。現如今，重視經濟和經濟效益成為社會的共識，不少人甚至某些干部也一味地強調經濟發展，忽視了政治工作對經濟的服務、促進作用。進而在實踐中對本地區、本部門、本單位的政治生活不夠重視，造成了“一條腿長一條腿短”的困境。尤其是在那些人員流動性大的鄉村、人口居住分散的偏遠山區和經濟落后的貧困地區，換屆選舉更是走形式、被簡化，甚至一些不合法、不合程序的選舉也頻頻出現。三年一度的基層換屆選舉也就成了經濟發展的犧牲品，很多領導覺得基層換屆選舉怎么省事、省時就怎么搞，代填、代投選票，或是草草了事乃至不選而投票的情況也屢見不鮮，認為選誰無關緊要，最重要的是不影響經濟的發展。

政策法律規定不明確，基層選舉缺乏法律保障和監督。第一，依法保障力度不夠。一直以來，基層選舉缺乏足夠明確和權威的法律法規的支持和保障，這在很大程度上為基層民主選舉的順利進行帶來了較大困難。政策法律規定模糊的問題，是我國基層選舉中一直以來都沒有解決的問題，這里主要從兩個方面加以分析：

首先，在基層選舉的過程中都規定了一些關于選民的基本要求，比如有文化、有組織領導能力、能帶領大家共同致富、遵紀守法等沒有硬性指標的規定。但是，這些號召性的要求都太寬泛，沒有具體的硬性條件來限制，由于沒有具體的衡量標準，使得實際操作中基層工作的開展難上加難，而且法律也并沒有規定不符合以上條件的人將被剝奪資格。

其次，政策法律對賄選這些非正常現象的規定不夠明確，造成查處和懲治比較困難。到目前為止，關于賄選，仍然缺乏具體的可操作性的衡量標準，沒有正式的或者相關的法律條文規定送一包煙、請吃一頓飯屬于賄選，這導致換屆選舉中送錢送物現象屢見不鮮，拉票行為也頻繁出現，但是查處懲治起來卻有很大的難度，最終使選舉的公正和神圣尊嚴被踐踏。在基層選舉的實踐操作中，這嚴重削弱了法律保障力度和程度。

第二，依法監督力度不夠。在我國基層民主選舉的過程中，依法監督的力度很弱，法律對基層民主選舉幾乎不存在約束或者監督的作用。中國基層的民主程度發展緩慢，村民素質相對較低，農村利益盤根錯節，以及理論與現實的差距，這些主客觀條件的制約使得換屆選舉的制度性、程序性受到了很大的影響。

在選舉中由于某些制度存在缺陷，干部未能完全按程序辦事，使選民對選舉過程中的各個環節的了解和參與程度不夠，因而監督的力度也不夠，為一些違法活動的發生提供了可能性。具體表現為：一是候選人的提名和確定過程不夠規范。在基層選舉的實踐中，候選人提名和確定的過程往往沒有嚴格地按照程序和法律進行，甚至有的地方是村干部或者上級直接任命或者規定候選人。二是沒有對候選人進行足夠的宣傳和介紹，尤其是關于參政議政能力等方面的介紹過于表面化、形式化，對候選人的介紹過于強調工作經歷和學歷，忽視工作能力、業績、群眾基礎，使選民對候選人的情況不甚了解，也無從了解。這些都導致了依法監督的不到位，從而也影響了選舉的順利進行。

基層干部法治素養缺乏，依法治理意識淡薄。基層干部尤其是農村干部學歷有限，綜合素質相對較低，加之所處的環境，導致了他們的法治素養十分缺乏，依法治理意識也很薄弱。基層干部尤其是農村基層干部大多數是由一些學歷有限且年紀偏大的人擔任，他們的思想和眼光有一定的局限性和落后性，法治素養缺乏便是其中一個明顯的特征。基層工作雖然大多數是小事情，但都是關系農民切身利益的事情，現在農民的維權意識越來越強，導致基層工作的難度不斷增加。加上農村利益錯綜復雜，人際關系千頭萬緒，很多問題累積時間長，各種矛盾尖銳棘手。基層干部在競選的時候，信誓旦旦要全心全意為群眾服務、為群眾辦事，實際上任之后，一些基層干部缺乏責任感，對關系群眾切身利益和日常生活的難題避而不管，或是一拖再拖，甚至有的干部借手中的權力為自己謀取利益，最后導致干群關系緊張，群眾對干部和基層政權機關的印象和評價十分不好，矛盾越積越深，進而影響了群眾對選舉的回避、觀望、冷漠。基層干部對法治缺乏足夠正確的認識，法治素養低，是阻礙基層民主選舉困境破局的重要原因。

公民的政治、文化素質低，法治觀念缺乏。在我國廣大農村地區，公民的政治素質和文化水平普遍較低，法治觀念缺乏，這是基層選舉中各種問題出現的又一深層原因。民主政治的產生及其發展與一定的社會經濟條件有十分密切的關系，但是也離不開公民的政治素質和文化水平。公民是基礎民主選舉能夠順利開展的重要主體，公民政治素質低，法治觀念和意識不夠，都會嚴重阻礙基層民主選舉的發展。政治素質是公民在參與社會政治活動中所表現出來的知識、意識、心理、表達能力、覺悟等方面的品質。

政治素質的主要內容包括以下幾個方面內容：民主和法律意識，參與和從事政治活動的能力，公民對于政治現象及其規律的認識水平等。由于我國民主化進程起步較晚，發展緩慢，人們的民主意識較為淡漠。普通群眾由于自身的政治素質和文化水平限制，缺乏作為民主政治主體的主體意識、平等意識、權利意識和競爭意識，許多人對政治還存在偏見，認為不問、不談、不參與政治是一種高尚的品德，政治責任感不夠。因此，造成我國農村基層選舉困境的一個不可忽視的原因是，廣大公民的政治文化素質低下。

（作者單位：廣州大學松田學院經濟學系）

責編/于巖（實習）