關于農業保險大災風險分散機制的思考

屈波

【摘要】我國自2004年開始實行農業保險政策以來，經過十余年的發展，已形成全球第二、亞洲第一的農業保險市場。在農業保險運行過程中，加快建立農業保險大災風險分散機制，對完善農業保險政策，進一步增強農業抵御風險的能力，保持農業可持續發展具有重要意義。

【關鍵詞】農業保險 大災風險 分散機制

【中圖分類號】F840.66 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會《決定》提出，要“完善保險經濟補償機制，建立巨災保險制度”和“完善農業保險制度”。農業保險經營中的大災風險分散機制是農業保險制度中不可或缺的制度要素和重要組成部分。①文章結合學習貫徹《決定》精神，對我國農業保險大災風險分散機制的現狀、問題和必要性進行分析，在借鑒國外先進做法和國內實踐經驗的基礎上，提出加快建立農業保險大災風險分散機制的對策和建議。

現狀和問題

總體現狀。目前，全國范圍內的農業保險大災風險分散機制還沒有完全建立。2013年3月1日起實施的《農業保險條例》，對我國建立農業保險大災風險管理制度從法規角度首次做出了規定。隨后，2013年7月1日國務院辦公廳下發的《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》提出了“建立完善財政支持的農業保險大災風險分散機制”的要求。財政部于2013年底出臺了《農業保險大災風險準備金管理辦法》，并從2014年起開始執行，標志著我國農業保險大災風險分散機制的建立邁出了關鍵步伐。2014年8月10日國務院印發的《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》，即“保險國十條”，再次提出要“完善對農業保險的財政補貼政策，建立財政支持的農業保險大災風險分散機制”的明確要求。

存在問題。首先，機制尚未完全建立。我國各省市、各地區在農業保險風險分散管理方面的做法差異較大，政策波動性強，保險業抵御農業大災風險的能力非常有限。農業保險大災風險分散機制的脆弱，已成為當前制約我國農業可持續發展的重要問題。隨著我國農業保險規模的快速發展，農業保險大災風險分散機制缺失的問題日益凸顯。②

其次，法律法規配套不完善。當前，適用于農業保險大災風險的法律法規還不完善、不健全，農業保險大災風險分散機制的建立主體、運行模式、運作方式及準備金積累等方面的制度規定和政策依據都相對缺乏。盡管財政部2013年出臺的《農業保險大災風險準備金管理辦法》規定了農業保險經營企業都應按照農險保費收入和農險業務超額利潤的一定比例，提取農業保險大災風險準備金，但該準備金只是在保險企業的層面計提并僅限于企業內部使用，其抵御大災風險的能力明顯不足。

最后，大災風險準備金積累不足。廣義的大災風險準備金，其積累渠道和適用范圍應更加多元和廣泛，但我國目前僅有部分地區安排了區域性農業大災風險基金，且基金規模和運作模式都存在很大不足。另外，各農業保險經辦企業的農業保險大災風險準備金也積累不夠。在2014年開始執行的《農業保險大災風險準備金管理辦法》之前，各承辦農業保險的保險企業沒有按照老辦法足額提取大災風險準備金，導致準備金缺口較大，一旦發生巨災，保險公司將無力賠付。

必要性分析

貫徹十八屆三中全會和中央一號文件精神的必然要求。黨的十八屆三中全會《決定》提出，要“完善保險經濟補償機制，建立巨災保險制度”和“完善農業保險制度”。從2007年至2014年中央發布的7個一號文件中，6次提到建立農業保險大災風險分散機制的問題。一系列文件精神表明，建立農業保險大災風險分散機制是農業保險制度建設中必不可少的重要組成部分，對完善農業保險政策，防范農業生產大災風險，保證國家糧食安全，維護農民利益，保持農業可持續發展具有重要意義。

農民作為弱勢群體無力承擔農業大災風險。在我國，由于歷史原因、經濟結構和社會資源分配等因素影響，農民歷來屬于弱勢群體。農民獲取市場信息的能力、參與社會競爭的能力、創造和積聚財富的能力、維護權益的能力、自我實現的能力等都比較弱勢。我國又是農業大國，農村人口規模龐大，農業現代化基礎薄弱，農業和農民的保險保障水平較低。③受農業自然條件復雜、農業防災體系薄弱、農業抵御風險的能力低等因素影響，農業自然災害發生頻率較高且損毀程度都比較嚴重。以河南省為例，僅2013年全省秋季作物受災面積就達5800余萬畝，絕收面積2000余萬畝，受災農業人口近4500萬人，農業直接經濟損失達180億元。④在當前農業保險僅能夠提供最基本的物化成本保障，且保險保額增速明顯落后于農業生產資料價格上漲速度的情況下，一旦發生重大的自然災害，現行的農業保險政策根本無法對受災農民予以充分保障。

農業生產的風險特點決定必須建立大災風險保障。農業是高風險、低收益的弱勢產業。農業巨災風險管理是農業保險體系健康發展的重要前提和必要保障。從風險管理角度看，農業風險具有發生頻率高、風險單位大、系統性強、關聯性強等特點。筆者認為，我國農業保險的開展應該以省為單位，省級政府是巨災風險分散機制的主體，在制定巨災風險分散政策時，需考慮承擔多少風險比例的問題。如果政府分攤風險過多，會給財政帶來沉重負擔，同時“擠占”保險公司的風險轉移職能；如果政府分攤風險過少，則不能起到巨災風險轉移和分散的目的。以河南省小麥保險為例，從政府角度出發，利用縣級小麥生產的歷史數據，量化分析省內小麥生產風險，設計農業巨災風險最優分攤計量模型，測算省級政府與保險公司的巨災風險最優分攤比例。⑤

農業風險的系統性特點削弱了保險企業在農民之間、農作物之間、各地區之間分散風險的能力。如果種植業旱災、畜牧業疫情等一旦發生，往往波及多個縣、市甚至多個省份，即農業風險的單個風險單位較大。例如，1998年發生在我國多條江河流域的洪澇災害造成的農業直接經濟損失5000多億元；2009年春我國中西部多個省份的持續干旱，造成冬小麥等農作物經濟損失數百億元；2010年春在云南、貴州等西南省份的大旱和同年5月份以來南方多省區的洪澇災害，也造成農業生產1000余億元的經濟損失。

地方政府或保險公司等單一主體無力單獨承擔農業大災風險。自2007年中央財政啟動農業保險保費補貼政策以來，我國農業保險取得迅猛發展，目前僅次于美國，位居世界第二、亞洲第一，成為全球最重要、最活躍的農業保險市場之一。但隨著農業保險承保面積不斷擴大，險種不斷增加，以及承保責任的不斷加大，農業保險所累積的風險特別是農業大災風險也在不斷增大。一旦發生大面積農業災害，地方政府或保險公司等主體則無力單獨承擔農業大災風險。以農業為主產業的地方政府大多經濟落后、財力有限，無充足的預算資金安排承擔農業風險；保險企業也會造成超出償付能力出現巨虧甚至破產。地方政府和農業保險經營企業一旦難以兌現對投保農戶的理賠承諾，將導致社會不和諧、不穩定。

國外做法和國內經驗借鑒

國外先進做法。目前，世界上有40多個國家對農業大災風險分散機制進行了比較成功的探索和實踐，較為典型的有美國、德國和日本。

美國是目前世界上農業保險大災風險機制比較健全的國家之一，其農業大災的風險管理源于“特別災害救助計劃”。1994年美國國會通過了《農作物保險改革法》，隨著農業大災保險機制的不斷完善和發展，包括應急準備金債券、舉債股票、巨災債券等各種農業風險衍生產品在內的“農業巨災證券化”風險分散管理模式不斷建立和完善，對于分散農業大災風險起到了至關重要的作用。

德國采用的是“以市場為主導、政府少干預”的市場化農業保險風險分散運作模式。在農戶自愿投保的基礎上，由經營農業保險的各家商業保險公司針對農戶不同需求開展農業保險。同時對農業大災保險進行特殊管理，設立專業的農業大災風險管理部門，將農業大災風險保險進行再保險。

日本農業大災風險管理的法律法規體系比較健全。早在1928年就頒布了第一部《農業保險法》，現行的農業保險執行的是《農業災害補償辦法》。同時，日本的農業保險大災風險防范體系也比較健全，由農業共濟組合、農業共濟組合聯合會和政府農業保險機構三部分組成，采用典型的農業保險原保險與再保險相結合的機制進行農業大災風險分散管理。

國內實踐經驗。目前，我國部分地區結合自身情況，進行了農業保險大災風險分散機制建設的有效探索和實踐。其中上海模式最具代表性。

上海市政府于2014年頒布實施了《上海市農業保險大災（巨災）風險分散機制暫行辦法》。該《辦法》規定，每一年度內的政策性農業保險業務，其賠付率在90%以下的損失部分，由承擔農險業務的保險企業自行承擔；賠付率在90%至150%的損失部分，由保險企業以再保險的方式分散風險；賠付率超過150%以上的損失部分，由保險企業用對應隨時區間內的再保險賠款的攤回部分以及農業保險大災風險準備金分散和承擔。同時，《辦法》還要求保險企業按照國家有關規定提取農業大災風險準備金，并鼓勵其購買商業再保險，對再保險保費予以補貼，將財政補貼由“補機構”變為“補業務”。

借鑒和啟示。國外發達國家的先進做法和國內有關地區的實踐經驗告訴我們，在我國建立農業保險大災風險分散機制，既要借鑒國外先進做法，又要符合我國國情。在進一步建立健全農業保險相關法律法規和規章制度的前提下，不斷完善農業保險大災風險管理制度，探索建立政府引導、市場運作的農業保險再保險制度，建立財政支持的農業保險大災風險準備金制度等。條件成熟時，還可以通過資產證券化等綜合金融手段來分散農業大災風險。

對策和建議

由于農業保險的準公共產品特征，決定了政府在構建農業保險大災風險分散機制中的引導地位，政府和市場的緊密合作才是分散農業保險大災風險的有效途徑。因此，我國亟需加快建立多層次、廣覆蓋、可持續、政府與市場共同參與的農業保險大災風險分散機制。⑥具體講，就是加快建立由再保險、大災風險準備基金和資產證券化等其他融資手段三個層次共同組成農業保險大災風險分散機制。

構建政府引導和市場化運作的農業保險再保險制度。農業保險再保險是應對農業大災風險的有效機制。在我國農業再保險剛剛起步的當前時期，為進一步分散農業保險大災風險，建議構建政府引導、市場化運作的農業再保險制度。一是以現有的中國再保險體制為依托，通過政府撥款成立專項基金，將農業保險再保險交給中國再保險公司進行經營和運作，由中國再保險公司為商業保險公司的農業保險業務提供再保險服務。二是國家出資成立專門的政策性農業保險再保險公司，并以法律形式明確各地區在開展農業保險業務時，必須向中國再保險公司、專門的農業再保險公司或其他國際再保險公司分保。對其在提供農業保險再保險服務和經營中出現的虧損，由政府在一定范圍和標準內予以負擔。

建立由財政支持的農險保險大災風險準備機制。農業保險大災風險準備金，就是在農業保險再保險之外建立的一種對付農業大災風險責任的準備金。發生農業大災后，在再保險限額之上，或者賠付率達到觸發準備金條件的，由該準備金在一定范圍內支付。要探索機制與資金相結合的方式，建立由財政支持的農險保險大災風險準備機制。⑦一是積極、有效、充分發揮市場的決定性作用，研究建立由政府、農民、保險公司、再保險公司等多方共擔風險的機制。其中，政府主要承擔發生概率低、市場難分散的巨災損失，并統籌考慮各級財力狀況和大災防范需求等因素，合理確定資金支持的規模和范圍，保險公司按規定逐年計提并滾存大災風險準備金，實現“以豐補歉、以盈補虧”。二是多渠道籌措資金，建立全國和省級范圍內的農業保險大災風險準備基金，并實現統籌。政府對基金的建立和運作給予政策支持，盈余之年基金滾存，大災發生之年用滾存的基金進行賠付，差額部分再由政府通過補貼形式予以彌補，同時實現大災風險準備金的逐年累積和定向使用。

通過資產證券化分散農業大災風險。農業大災風險還可以通過資產證券化的方式分散，即保險人或再保險人通過發行金融工具，實現農業大災風險向資本市場轉移，該過程可以通過買賣金融工具得以實現。⑧農業保險大災風險證券化的工具主要包括：巨災債券、巨災期貨、巨災期權和巨災互換等。例如，以政府成立的農業大災風險基金為載體，通過財政擔保發行債券，將農業大災風險轉移到資本市場，實現更大范圍的風險分散，在一定程度上解決農業大災風險防范和化解過程中的資金瓶頸等問題。但在我國目前的資本市場還不規范、不發達，相關的法律法規和配套制度等相對落后的情況下，農業大災風險分散的證券化必須有一個適應中國國情和市場化的起步、運作和逐步規范的過程。

總之，農業自然災害由于突發性強、集中性強等特點，其破壞程度和造成的損失十分巨大，影響也十分廣泛。在農業保險的運行過程中，僅憑保險公司的商業運作根本無法承擔和分散大災風險。因此，應按照《農業保險條例》等規定，明確“政府引導、市場運作”的基本思路，加快建立多層次的農業保險大災風險分散機制，完善農業保險風險防范和化解體系。同時積極引導和鼓勵社會資源，運用市場化手段參與農業保險大災風險分散，從根本上提高我國農業生產防災減災的能力和農業保險經營的抗風險能力，推動我國農業保險創新發展，走好強農惠農富農新路。

（作者單位：中州大學經濟與貿易學院）

【注釋】

①庹國柱，王克，張峭，張眾：“中國農業保險大災風險分散制度及大災風險基金規模研究”，《保險研究》，2013年第6期。

②庹國柱，朱俊生：“完善我國農業保險制度需要解決的幾個重要問題”，《保險研究》，2014年第2期。

③馮文麗，蘇曉鵬：“構建我國多元化農業巨災風險承擔體系”，《保險研究》，2014年第5期。

④鄭軍，劉麗：“農業巨災保險機制的研究述評”，《重慶工商大學學報》，2014年第4期。

⑤霍然，王克，張峭：“政府農業巨災風險分攤比例研究—以河南小麥保險為例”，《農業展望》，2014年第5期。

⑥朱銘來，柴化敏：“巨災風險保險與政府干預研究”，《中國物價》，2013年。

⑦王紅珠：“論我國農業保險巨災風險分散機制的建立”，《江西財經大學學報》，2010年。

⑧譚中明，馮學峰：“健全我國農業巨災風險保險分散機制的探討”，《金融與經濟》，2011年第3期。

責編/韓露（實習）