強化檢察機關基層行政執法監督權

趙蓓　任祖榮

【摘要】鄉鎮檢察室作為檢察機關法律監督延伸的觸角，對基層行政執法進行監督是法律的應有之義，也是檢察機關參與社會管理創新、化解社會矛盾的重要路徑之一。文章通過探求鄉鎮檢察室監督基層行政執法的法理依據及現實深度，提出構建鄉鎮檢察室強化基層行政執法檢查監督權的法治路徑，以規范基層行政執法活動。

【關鍵詞】法治思維 鄉鎮檢察室 基層行政執法 社會管理創新

【中圖分類號】D926 【文獻標識碼】A

“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力”，①這是黨的十八大提出的治國理政方式新論述。這一理論從法治價值、法治邏輯的高度，提出了對執政主體在行使權力活動中依法行政、依法辦事的新要求，也為檢察機關強化行政執法監督權提供了理念導向，尤其為破解當前鄉鎮檢察室監督基層行政執法的工作困境指明了方向和出路。本文擬從新時期檢察機關參與社會管理創新的立足點出發，對鄉鎮檢察室如何運行基層行政執法檢察監督權，提出探索和構建基本路徑。

鄉鎮檢察室行使執法檢察監督權的依據及目標

行政執法失范引發社會矛盾對權力制衡提出要求。農村基層社會矛盾控制是政法機關推進三項重點工作中面臨的一個重大課題。近年來，大規模的拆遷糾紛、土地征收補償糾紛、村民維權上訪事件頻發，其背后原因往往可以追溯到行政執法機關的監督機制缺失。作為保障國家經濟秩序秩序正常運行、保障社會良性循環的重要力量，行政執法機關既是國家法律法規的捍衛者和執行者，又是國家與人民群眾密切相連的橋梁。因此，行政執法的狀況如何，直接關系到人民群眾切身利益和社會穩定發展。目前，我國的行政執法行為存在許多不盡人意之處，超越權限執法、執法隨意性大，執法人員徇私舞弊等現象較為突出，不可避免地產生了由于權力“異化”而導致“官逼民反”的社會矛盾。出現這種癥狀，主要癥結是對行政執法行為缺乏有效的監督和制約。

權力制衡是鄉鎮檢察室對行政執法實行監督的法理根基。從當前行政執法現象來看，對行政執法權的制約和監督基本內限于自身，缺乏外部的監督機制。事實表明，僅限于內部監督的的權力必然會膨脹，進而導致各種違法犯罪現象發生。長期以來，我國對行政執法違法現象所實施的司法監督充其量只能被動地發揮事后監督功能。這種被動式監督方式顯然無法彌補因違法行政所造成的損害，何況，就算這種有限的事后監督能夠真正起作用，目前實施現狀也是令人堪憂的。要從源頭上防止行政執法權力被濫用，必須將監督關口前移，檢察機關是唯一能夠發揮事前監督功能的法律監督機關，使檢察監督從事后監督變成事前監督，正是鄉鎮檢察室在中國法治語境下存在的前提和基礎。

權力制衡的最終目標是化解農村基層社會矛盾、推進社會管理創新。在鄉鎮基層政權中，行政執法權伴隨著工商、稅務、國土等行政執法派出機構的設置延伸到了農村基層，隨之而來的是各個領域的行政執法主體出現不同程度的有法不依、執法不公和濫用職權等問題。由于鄉鎮檢察室建設的停滯不前，大多行政執法活動難以納入法律監督視野，成為法律監督的盲點，造成了部分法制觀念淡薄的行政執法者無視群眾利益，侵害群眾合法權益的行為時有發生。鄉鎮檢察室作為與基層派出所、派出法庭、司法所共同組成的基層政法工作體制的主體之一，因法律賦予其監督權力而躍升為基層行政執法監督的“排頭兵”。實踐證明，通過鄉鎮檢察室與基層政權零距離接觸的天然優勢，彌補了檢察機關與基層工作脫節的缺陷，擴大了檢察工作在農村的覆蓋面，使檢察資源配置落實到農村，并與其他基層司法機構形成合力，共同掌握行政執法權力運作的具體情況，進而規范行政執法行為在參與社會管理過程中出現的“缺位”現象，及時有效地化解社會矛盾，規范基層社會管理秩序，推進社會管理創新。

鄉鎮檢察室運行行政執法監督權的制約因素

行政執法檢察監督權的法律依據不明顯。雖然憲法賦予了檢察機關享有法律監督的權力和職責，但除此之外，沒有一部法律明確規定賦予檢察機關有權對行政執法行為進行法律監督。這種只停留在憲法依據、卻在法律層面缺位，特別是關于對行政執法行為過程的監督幾乎是空白規定的先天不足，決定了檢察機關對行政執法行為的監督一開始就止步于立法的“起跑線”上。即使司法實踐中檢察機關對行政執法開展了一定程度監督活動，其手段和形式也是十分單一的，最具代表性的“檢察建議”就是因本身不具有法律強制效力而遭到相關行政執法機關敷衍塞責的典型。另外，按照現行法律規定，檢察機關只能通過對行政執法者涉及職務犯罪后進入訴訟程序的活動進行法律監督，訴訟外的行政執法活動本應歸入監督范圍內，卻因現行基本法中未作規定而無法全面監督，導致一般的違法行為因缺乏事前監督而惡化為犯罪行為。

鄉鎮檢察室的地位未得到國家法律層面的認可。由于監督的法律地位和權威性未獲得國家法律層面的認可，給監督工作的開展帶來了相當大的困難?！皺C構設立及工作職能均缺乏法律依據，這是鄉鎮檢察室建設面臨的最大問題和困難?！雹卩笥诂F行法律的羈束，在行政執法檢察監督權未真正以國家法律明文規定之前，要求鄉鎮檢察室依附檢察機關以一家之言來規制基層行政執法行為，既無憑證，又有越位之嫌。故而，這種建立在無法律認可基礎上的行政執法檢察監督，就因缺少了必要的約束力而被束之高閣。

鄉鎮檢察室的職權配置不明確，導致行政執法檢察監督成為盲區。鄉鎮檢察權是檢察權在鄉鎮檢察室權力配置的總稱。然而，鄉鎮檢察權到底屬于何種性質，包括哪些權能，不禁出現了一些疑問：第一，檢察權是鄉鎮檢察權的原權利，但鄉鎮檢察權并不必然擁有檢察權的全部職能。目前，鄉鎮檢察室很大程度上只被認定為檢察院的派出機構，因此，它并不擁有檢察院的全部組織機構，這種不完整的組織機構決定著它的權能不可能一應俱全，而行政執法檢察監督權是否包含在內呢？第二，當前檢察機關的內設職能已完全齊備，鄉鎮檢察室權并非基于檢察職權的分工而產生的又一新的原生職能，各地在探索建設鄉鎮檢察室的過程中，也只是根據自身實際需要而做出了不盡相同的規定，這些規定籠統，造成鄉鎮檢察室工作職能發揮片面，如有的傾向于法律宣傳，檢察室僅僅是一個類似于司法所的宣傳室；有的則片面強調控告申訴、信訪接待，檢察室被異化為信訪接待室，等等。③這種職權配置不明朗的現狀，導致行政執法檢察監督成為鄉鎮檢察室不敢輕易逾越的“雷區”。

鄉鎮檢察室運行行政執法檢察監督權的引領方向

法治思維的基本內涵。關于法治思維的定義，目前尚無統一規范的界定與表述。無論是側重于對執政思維還是執政手段的論述，都在以遵法為價值追求的框架下共同揭示了法治思維的基本要義：法治思維是運用法治理論、法治邏輯、法治價值來解讀、剖析、研判各種社會問題，并根據法治原則、法律規范的指引，理性處理各種社會問題的思想活動及過程。這種在法律框架內執政的要求體現了法治中權力控制和權力有限的基本目標。以權力制約權力既是現代法治的基本原理，也是法治思維的題中之意。

法治思維下鄉鎮檢察室發揮基層行政執法檢察監督權應遵循的基本原則。目前，鄉鎮檢察室監督基層行政執法的現狀及存在問題深刻揭示了其開展的監督活動與法治思維要求存在不相符的地方。因此，開展鄉鎮檢察室監督基層行政執法工作不能盲目，應當遵循法治思維語境下的幾個原則：

第一，有利于司法公正原則。公平正義是人類社會的終極目標和價值追究，也是法治實現的最終目標。④鄉鎮檢察室在監督基層行政執法行為過程中必須以有利于實現司法公正為基本準則，圍繞保障司法公正來設計各項具體制度。

第二，有利于推動社會管理創新原則?；鶎有姓谭ㄐ袨槭菂⑴c農村基層社會管理的重要方面，其權責的重大與監督的薄弱之矛盾為鄉鎮檢察室提供了對行政執法行為實施法律監督的基礎和空間，同時也對其提出了監督所產生的法律效果、整治效果和社會效果相互統一之期望。鄉鎮檢察室應把握群眾公平公正之樸素觀與行政行為追求效益效率之政治觀相協調的處理原則，依法妥善處理行政執法行為與群眾合法利益引發的沖突和社會矛盾，減少糾紛，推進社會管理創新。

第三，立足檢察職能，遵循有限監督原則。這種謙抑和克制表現在其對行政監督的范圍和手段的限定上。首先，監督的尺度不能跨越到干涉行政執法的界限，做到參與不干預，引導不主導，不是職能范圍內的不能擴大監督權。⑤第二，鄉鎮檢察室并非唯一的監督主體，在這個多元監督體系下，除了檢察機關的法律監督外，黨的監督、人大監督、政協民主監督等同樣對行政執法監督發揮著重要作用，檢察機關不需要監督所有的行政執法行為。

第四，規范鄉鎮檢察室自身監督程序與加強對行政執法監督相統一的原則。檢察室應把健全和完善對行政執法的監督程序作為強化行政執法監督權的切入口和落腳點，建立健全行政執法違法線索受理通道、監督事項快速啟動監督機制、違法行為調查機制，使監督工作開展的有節有理，互動協調，相互促進。

鄉鎮檢察室強化行政執法檢察監督權的構建機制

鄉鎮檢察室并非新興事物，如若現行的檢察機構設置能夠解決所有的檢察實務問題，鄉鎮檢察室則無設立之必要，要證明其存在的必要性，就得證明其設置的特有功能和亮點?；鶎有姓谭▽嵺`中行政違法卻不構成犯罪的現象廣泛存在，單純依靠職務犯罪型監督無法對行政執法行為進行全面有效監督。鄉鎮檢察室則是在此大背景下發揮著得天獨厚的監督優勢，通過檢力下沉到行政執法一線，掌握所在區域的行政執法基本情況，及時介入監督，規范行政執法，使行政執法的錯誤成本能夠得到有效抑制?？梢?，鄉鎮檢察室在發揮行政執法監督職能端口前移、向基層延伸中發揮著不可替代性的作用。

由此，要真正發揮鄉鎮檢察室對基層行政執法的監督作用，則必須遵循法治思維指導下的基本原則，構建一套完整的機制，以促進基層執法機關依法履職，防止和糾正違法或不當的執法行為，保護人們群眾和社會公共利益。

完善立法，確保鄉鎮檢察室開展監督活動有法可依。立法是擺脫鄉鎮檢察室正當性、合法性質疑，確立和完善鄉鎮檢察室監督基層執法地位的必由之路。另外，可通過最高檢出臺相應的司法，解釋完善鄉鎮檢察室工作的規章制度和工作內容、范圍等，尤其是通過司法解釋完善鄉鎮檢察室監督的細化方式，這樣既可以使鄉鎮檢察室做到有法可依，又能確保監督工作履職有據，規范開展。

明確鄉鎮檢察室職能定位中的基層行政執法監督權。根據有限監督和謙抑性原則，鄉鎮檢察室監督基層行政執法機關的監督范圍應當嚴格限定在以下幾個方面：一是監督的對象，只限于各種行政執法的具體行政行為，而不包括抽象行政行為；二是監督的內容，包括監督行政執法行為的執法主體、執法權限、執法程序等方面是否符合法律法規規定；三是監督的重點，主要針對危害民生，造成集體、社會公共利益重大損失的，涉及群體性利益的行為。這些行為往往涉及面廣，社會影響大，如果監督不力會造成無法彌補的嚴重后果。

構建完善的基層行政執法與檢察監督相銜接的工作機制。第一，推動行政執法監督納入黨委政府工作部署，增強行政執法監督的效應和執行力。黨委政府是對行政執法機關實行監督的統一領導機構，借力黨總攬全局、統籌各方的核心力量，將推動行政執法與檢察室監督銜接工作納入黨委政策，將增強監督運行所需的“能量”和“態勢”，形成行政執法監督合力和執行力。

第二，在鄉鎮檢察室建立行政執法信息庫，建立信息通報制度。要實現鄉鎮檢察室對行政執法機構的同步、動態監督，必須要保證檢察室對基層各個領域的行政執法信息的知情權，使基層行政執法活動的各個環節置于鄉鎮檢察室監督的視野之下。在行政執法單位、鄉政府和鄉鎮檢察室之間開通信息通報渠道，制定基層行政執法單位信息通報制度，要求主動將日常行政執法工作信息、重大工作決策和計劃、專項執法活動情況定時分類報送鄉政府中的法治建設辦公室，并由法治建設辦公室反饋到鄉鎮檢察室，從而實現信息共享，保證監督的知情權。對于未履行信息通報義務的相關執法單位，及時通報其上級主管部門以作為年終考核依據之一。

第三，強化鄉鎮檢察室的監督手段。針對行政執法人員在執法過程中存在的不當行為、失職行為或違法行為但又不構成犯罪時，可以通過提出檢察建議督促其糾正，同時將該建議報送到被建議單位的上級主管部門，并報送縣人大及其常委會進行備案，使被建議單位在多元監督主體的重視下切實落實檢察建議。對于不接受檢察建議的被監督執法單位，將通過糾正違法通知的剛性監督手段對其進行糾正違法行為，否則將就此承擔法律上的不利后果。

第四，將鄉鎮檢察室執法監督結果作為對行政執法單位及人員的考核重要依據之一。鄉鎮檢察室對行政執法單位監督不力的很大原因在于沒有剛性的約束機制。應加強鄉鎮檢察室和紀檢監察機關、行政執法機關內部、人事管理部門的配合，將檢察室考核結果作為對執法單位和執法人員工作考核、提拔晉升的重要依據，保障鄉鎮檢察室的監督工作落到實處，樹立檢察室監督的權威性。

強化法律監督是當前檢察改革工作的重要內容。鄉鎮檢察室作為檢察機關的派出機構，雖然對基層行政執法行為的監督是法律監督的應有之義，目前各地也存在不同程度的探索實踐。但由于法治缺失而導致鄉鎮檢察室的監督工作處于缺乏法律依據的尷尬局面，各種嘗試性的做法均遭遇了重重阻力?？梢?，制度層面上的監督措施和程序再完美無瑕，也因立法上的失語而變得空泛無力。期望相關立法部門能夠盡早出臺法律法規及司法解釋，使檢察監督工作能夠理直氣壯的進行，真正發揮鄉鎮檢察室延伸法律觸角到廣大農村基層的服務作用。

（作者單位：南通開放大學）

【注釋】

①《十八大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2012年，第28頁。

②王學成，曾翀：“我國檢察權制約行政權的制度構建”，《行政法學研究》，2007年第4期，第31～34頁。

③鮑峰，孫振江：“法治思維視野下完善派駐檢察室工作運行機制的若干建議”，《第九屆國家高級檢察官論壇論文集：法治思維與優化檢察權配置》。

④萬世界：“法治思維視角下的檢察權行使問題研究”，《第九屆國家高級檢察官論壇論文集：法治思維與優化檢察權配置》。

⑤程相鵬：“行政執法檢察監督制度的基本原則與內容”，《人民檢察》，2010年第15期。

責編/豐家衛（實習）