淺議司法機關考核機制的重構

何莉

【摘要】“指標考核制”是司法機關運用多年的對司法機關內部實施獎懲監督的一套機制，但在運行過程中出現了一系列與司法活動規律相違背的問題，破壞了正常的司法活動。因此在中央政法委明確要求取消不合理的考核制度后，建立新的考核機制，促進司法機關公平、公正、公開地進行司法活動成為當務之急。

【關鍵詞】考核機制 司法機關 重構

【中圖分類號】D916 【文獻標識碼】A

在司法機關內部設立考核機制，是各國對司法機關內部人員實施考評的普遍手段。20世紀90年代后期，源于西方國家司法機關的“績效考核”辦法被引入我國，“司法績效”考核被國內的司法機關借鑒?？己丝荚u除了利用其結果作為人員晉升、獎懲的依據外，“更重要的是通過考核考評，可以反映出司法機關各業務部門和工作人員存在的問題，可以有效提升司法工作質量、確保司法公正廉潔，進而提出改進方案，促進司法水平提高”①。因此，以考核為手段加強司法機關對人員的管理是必要的。然而在現實當中，這種通過多渠道、多方位、多途徑對司法機關進行考核的方式，已經被只追求單一數據的“數據考核”、“指標考核”所取代。在這種功利化的考核機制下，司法機關無視長遠的司法目標，為了追求短期的、現實的業績，采取違背司法活動規律的做法，甚至為了追求數據，不惜弄虛作假的情況時有發生，導致考核失去了真正的意義。

2015年1月20日召開的中央政法工作會議要求，各地政法機關清理各類執法司法考核指標，取消刑事拘留數、批捕率、起訴率、有罪判決率、結案率等不合理的考核項目并建立科學的激勵機制，落實辦案責任。在中央政法委明令取消五個重要數據考核后，對司法機關仍需要考核，但考核什么內容、具體如何進行考核等問題值得深思。筆者認為，重構司法機關考核機制，應當建立在明確了司法活動的本質與規律、厘清了司法活動的最終目的的基礎上才能進行。

為何“數據”成為司法機關考核唯一指標

其一，“數據”評價指向清晰、明確，便于上級機關和領導掌握信息。司法機關現行的“數據考核”其實是從行政機關的“功績制”考核借鑒而來?！艾F代政府部門的目標管理制度源于1883年美國的《彭爾頓法》，該法第一次提出以‘功績制’作為公務員考核制度的基礎?！雹诟鶕冎频囊?，每名公務員的工作都應該有一套客觀的績效評價標準，而任何關于開除、晉升或是獎勵的決定都必須以他們的工作情況與績效標準的對比結果作為評價依據。這套制度在行政機關運行過程中卓有成效，因此被司法機關引入。通過這套制度，司法機關每個內設機構、每一名辦案人員需要辦理的案件數量、辦結完畢的案件數量、產生了何種失誤均可以通過一組組數據直接反映出來，上級機關及領導就能準確地了解轄區內司法人員的工作努力程度、廉潔程度和辦案質量，并為上級機關及領導的工作安排、人員崗位調整提供依據，從而達到對司法人員進行管理、監督的目的。

其二，“數據考核”評價方法簡單，考核方法便于操作。數據是通過一定的方式計算得來，相比其他評價方式，數據評價簡單易操作。司法機關的考核，主要是針對業務的考核。司法案件辦理的專業性強，沒有法律基礎和業務能力的人往往難以對專業的司法人員進行考核，因其不懂，所以難行。司法機關對業務部門實施考核的人選大部分是從事行政、后勤、黨政、紀檢工作的人員。這些人員因為司法機關人才管理制度的原因，大多沒有法律基礎知識，也沒有從事辦案工作，缺乏業務能力，因此他們不可能對業務部門進行實質、有效和有針對性的考核?！皵祿己恕本蛯⒈緫M行的業務素質、能力、技能的考核簡化成了單純的數字，降低了考核人員的操作難度，為非業務人員考評業務人員提供了途徑。

其三，“數據考核”的評價可接受性強。數據因其客觀性最大限度地減少了在考評過程中的“人為”因素，因之得到的考評結果也相對而言最為公正、公平，更容易讓人接受。對被考評人員進行獎懲是實施考評的重要目的，“數據”因其客觀性的特征更容易讓被考評人接受考評結果，增加了實施獎懲措施的依據。

其四，“數據”應用廣泛。數據具備了客觀性、直觀性和明確性的特點，容易被社會各界承認、接受。司法機關在進行工作匯報、輿論宣傳中更注重數據的運用。如當地的黨委、人大及上級機關都是司法機關工作的評價者，司法機關每年需要向同級人大匯報工作、向當地黨委反映情況，“數據”往往就成為司法機關撰寫人大工作報告、黨委工作報告等文件的重要依據。同時，在輿論宣傳、同行評比等各方面，數據也是司法機關進行自我宣傳、自我評價的事實依據。

“數據考核”的缺陷及對司法活動造成的阻礙

首先，考核數據與現實情況相違背。例如，公安偵查機關要求刑事拘留數逐年甚至逐月遞增，就脫離客觀實際和常識。一個轄區在一定的時期內，若無發生重大變故，其刑事發案數應當為一個穩定的常量，公安部門的破案數、刑拘人數和逮捕人數也基本維持在一個恒定水平，短期內不會出現大的變化，這是客觀現象。一旦人為增加考核數據，如規定刑事拘留數逐年遞增，實際上就等于違背了客觀規律，大量無中生有的案件便會發生。

其次，考核數據并非完全客觀公平。數據考核之所以被司法機關廣泛接受，其一個重要原因就是客觀公平。但因為司法機關轄區內的社會環境不同，如不同轄區因其人員人數、經濟狀況等因素不同，其數據基礎已經存在差異。例如，公安機關因為轄區不同，其刑事發案數也不同，那么隨之而來的刑拘人數、逮捕人數自然就存在差異。因此，以此作為評價一個地方公安機關工作等級的指標，并不客觀。

再次，數據考核的指標數量與司法工作存在邏輯矛盾?，F行的數據考核體系下，為了能更客觀、精確地進行評價，考評指標越來越多。這些精細的指標就單項而言，具備了評價功能，但若將其置于考評體系內，部分指標之間就存在矛盾。如檢察機關為了推行量刑建議工作，某些檢察院設立了“對法院量刑建議采用數”的指標。這個指標對于單純的提高量刑建議工作起到了作用，但同時，其與檢察機關另一重要考核指標“提請抗訴數”在邏輯上存在矛盾。試想，法院已經完全采納了檢察院起訴書認定的事實和量刑建議提出的刑罰，檢察機關又如何能找出判決書中的錯誤進行抗訴工作。

最后，數據考核影響司法公正、擾亂正常的司法秩序?！肮托适钱斍吧鐣髁x司法制度的兩大基本價值?！雹廴欢c效率也是司法活動的矛盾焦點，當數據考核過分追求某一價值時，另一價值就可能被犧牲。如法院考核結案率，必然導致法院在追求高結案率的過程中出現壓縮法定程序、忽視證據比對、簡化判決書內容等影響司法公正的情況。并且，考核“結案率”的目的在于提高司法效率，而某些法院為了提高“結案率”，竟然采取了在某個時間段內不予受案、不予立案的做法，完全違背了考核的初衷。

數據考核出現缺陷進而影響司法活動的原因

數據考核之所以出現上文提及的缺陷以及發生影響正常司法工作的情況，有著制度上及理論上的深層次原因。筆者試分析如下：

其一，司法權本質與數據考核的內核相互矛盾?！八痉嘁耘袛酁楸举|內容，是判斷權。”④司法判斷是司法機關針對當事人雙方爭議的問題，根據現有的證據、事實與既定的規則（包括法律、道德、常識），經過法定程序進行確定。在這個過程中，司法權應當是并且一直是被動的、居中的和獨立的。其中，被動性是司法權的永恒內核。司法權一旦擁有了主動性，就會出現司法不公。而“數據考核”的核心在于主動追求?，F行的“數據考核”最大的功能是要求司法機關為追求數據進行積極地作為，這與司法權“被動性”的核心特征相違背。二者之間的矛盾必然導致司法機關為追求數據而做出種種啼笑皆非的舉動。如上文提到法院為了應對“結案率”的考核，采取了不受案、不立案的做法。

其二，價值追求的矛盾。以“數據”為主的考核方式是司法機關從行政機關借鑒而來，這套機制特別適合于行使著管理職能的國家行政機關?！八怨芾頌槁毮埽跃S護某種秩序為目標，以效率為價值取向?！雹萑欢痉嗖皇枪芾頇喽桥袛鄼啵痉ɑ顒幼非蟮闹饕獌r值是公正而非效率。要追求公正，司法權就必須具有中立性。也就是說，司法人員應當站在超然的立場，公平地聽取雙方當事人的意見，獨立地做出評判。但是當數據考核的成績與司法人員個人待遇、職業前途直接掛鉤時，司法人員就已經喪失了獨立判斷的資格。試想，當法官們糾結于如何完成諸如結案率、上訴率、發改率、撤訴率等各種考核指標的時候，我們顯然不能期待法官們在做出裁判時不受考核因素的影響。那么當法官的裁判受到其他因素干擾時，公正也就不再存在。

其三，“外行”考核“內行”的結果。考核的方式、指標都是上級機關制定，但制定指標的人員對司法工作了解不深、認識不透，甚至根本沒有從事過具體的辦案工作，而真正的業務骨干、辦案能手卻無權參與考核方案的制定。這樣的考核方案，從制定的基礎就不是以辦案實踐為依據，而是某些人員憑空設想、閉門造車的作品，方案本身就存在諸多的主觀因素，那么無論考核得到的數據結果多么客觀，也不能真實反映司法活動中存在的問題。

重構司法機關考核機制的設想

第一，司法機關領導層應當轉變觀念，理性看待考核的作用。司法機關現行的考核模式之所以會影響到司法機關的正常運作，最關鍵是因為上級機關及其領導過于看重考核的結果。無論是同級機關評比還是機關內部獎懲，均以考核得到的數據作為評價依據，才導致司法機關出現“唯考核論”和“唯數據論”的現象。然而重構的考核機制無論以什么方式進行，缺陷和不足亦相伴而生，不可能存在完美無瑕的考核機制。因此，司法機關領導層應以理性的態度看待考核的“有限”作用，走出唯“考核論”的誤區，理解考核的真正目的，防止再次出現“唯某某”論的傾向，是重構考核機制的前提和基礎。重構后的考評機制應當淡化考評結果與各機關排名的聯系，淡化考評結果與司法人員個人能力的聯系，以有限控制和參考導向為原則，實現“提供參考、科學引導、初步監督”的考核目的。

第二，建立“內行”考核“內行”的考核方式。司法機關的考核活動一般由司法行政部門組織實施，而這些部門的人員對司法業務并不熟悉更缺乏實踐經驗，由這些人員制定考核方案、實施考核計劃將會使實際工作的重點發生偏移，偏離司法活動的中心。筆者認為，考核方案的制定、落實必須要由具備實際辦案經歷并且業務精通的辦案骨干實施。這樣才能確?？己说膬热莘纤痉▽嵺`和司法規律，并且在考核過程中不容易產生偏差，能在考核過程中更準確地發現問題，對考核結果的解讀也更為專業和客觀。如此，方能真正為上級機關提供信息參考，引導司法機關工作的順利進行，從而實現有效監督。

第三，建立符合司法活動規律的考核制度。司法權具有被動性、獨立性和居中性的特點，司法活動的實施必須與司法權的特點相一致。因此，在制定具體的考核制度時，應當以符合司法活動規律為首要原則。

其一，具體的考核應當是考“過”不考“功”。所謂“過”是指司法人員在辦案過程中出現的過錯、過失、錯誤；所謂“功”是指司法人在辦案過程中體現的優點、“亮點”。司法活動的被動性決定了司法考核不能以考“功”為手段，因為一旦制定某個需要積極追求的“亮點”，不可避免地會引發司法機關、司法人員為追求數據而辦案。這樣的情況一旦發生，司法機關的活動就會偏離司法的中心。以考“過”為手段，有“過”則罰，就較為符合司法的被動性。因為其不需要司法人員和司法機關去積極地作為，反而要求司法機關慎重地對待每一起司法案件、每一名涉案當事人，謹慎做出判斷，所以更符合司法活動的規律。

其二，建立合理的司法指標。盡管“五大”指標已被中央政法委禁止考核，但并不意味著司法機關不能建立合理的指標進行考核。筆者認為，新的指標應當是以突出公平、兼顧效率，維護司法公正為出發點的動態指標?，F試提出增加兩組考核指標，以探討考核制度重構的方向。第一組是辦案合法性指標?！稗k案合法性指標”是指合法辦結案件的數量在全部辦結案件中所占的比重（即“合法辦結案件的數量除以全部辦結案件”后的比率）。合法辦結的案件是指在法定時間內沒有違反法律規定，辦案人員沒有違法違規現象辦結的案件。該數據考查強調的是司法機關依法辦案，而非現行考核中要求司法機關的快速結案（法院考核的結案率）和功利性結案（檢察院考核的起訴無罪率），從而引導司法機關的工作中心更傾向于司法公正。第二組是工作疲勞度指標。該指標需要采集3個數據作為對比，第1個數據是人均辦案數，即某個司法機關某個時間段受理案件總數除以該司法機關人員總數。該數值是目前我國司法界與理論界公認的用以衡量司法機關工作強度的數值。第2個數據是辦案人員受理數，即某機關辦結案的數量除以該機關在辦案部門的人員人數。兩個數據比較后，其一可以反映出辦案人員所承受的辦案壓力；其二可以反映出該院是否存在人員配置不科學的情況。若人均辦案數不高，但辦案人員人均辦案數高則說明該院人員配置不合理，需要領導層調整人員；若兩項均高，則說明該院需要增加人員編制。第3個數據就是結案率，即某機關受理案件總數除以該機關辦結案件數。該數據與前2個數據相結合，則可以反映出該機關是否存在人浮于事的現象。這一組指標由3個數據綜合組成，用以考核司法機關人員辦案強度，檢查人員的辦案效率，以敦促司法機關合理配置辦案人員的數量，使辦案人數與需要辦理案件的數量相匹配，進一步保障司法公正。

中央政法委要求司法機關取消不合理的考核項目和指標，為司法管理走向科學化奠定了基礎。但與此同時，司法機關應當建立科學的考評機制，以激勵優秀、督促落后，防止出現工作懈怠、司法腐敗等現象；并且在大數據的時代背景下，通過收集客觀、真實的數據，為執法、司法活動及司法機關的內部管理提供有效指引。

（作者單位：梧州學院文法學院、英國謝菲爾德大學）

【注釋】

①黃永茂：“檢察機關考核考評問題探析”，《國家檢察官學院學報》，2013年第6期，第56頁。

②[美]庫珀等：《二十一世紀的公共行政：挑戰與改革》，王巧玲、李文釗譯，北京：中國人民大學出版社，2006年，第6頁。

③王建宏：《透視發改率—以社會主義司法制度的公正為視角》，北京：人民法院出版社，2008年，第52頁。

④孫笑俠：“司法權的本質是判斷權—司法權與行政權的十大區別”，《法學》，1998年第8期，第34頁。

⑤李擁軍，傅愛竹：“‘規訓’的司法與‘被縛’的法官—對法官績效考核制度困境與誤區的深層解讀”，《法律科學》，2014年第6期，第11頁。

責編/許國榮（實習）