農民工市民化轉型中的基本養老問題研究

聶國梅

【摘要】農民工社會養老保險制度的改革是一項惠民工程，需要農民工的理解、認識與積極參與，也需要政府及全社會的關心，更需要制度的建立與完善。文章探討在農民工向市民角色轉型過程中，轉變農民工養老保險觀念，通過制度的細化與完善，順利實施社會保障制度，推進我國城市化發展及農民市民化進程，實現社會的和諧與公平。

【關鍵詞】農民工 角色轉型 養老保險 制度與策略

【中圖分類號】F840 【文獻標識碼】A

迄今為止，農民工成為我國城鎮化進程中一支數量龐大、結構復雜并且仍在不斷加劇的重要群體。隨著我國城市化進程的不斷推進，廣大農民工實際上已經處在向市民角色的轉型之中，使其在各方面都融入城市已是一種必然。然而長期以來，農民工所應該享有的各種社會福利或社會保障都因“二元分割制度”而出現缺失，其中最關鍵的養老保險也被排除在制度之外。2014年對農民工來說是一個轉折點，農民工與雇主建立了勞動關系，也就建立了社會保險關系，就可以按單位就業人員參保繳費，就可以被完全納入到“大一統”的社會養老保險體系中①，這是我國養老保險體制改革的一項重大舉措。但鑒于更多農民及以往農民工養老保險所存在的諸多問題，在新的重大改革面前，如何未雨綢繆、抓住機遇？這對進一步做好農民工養老保險工作，以順利推進我國的工業化、城鎮化及現代化事業，將具有重要意義。

農民工市民化轉型中的養老保險要求

農民工向市民角色轉型的內涵特征。農民工向市民角色轉型的內涵要通過我國的城市化發展及農民市民化來解釋。農民市民化與城市化發展密不可分，相互統一而協調一致，沒有城市化發展的進程，農民市民化就不可能實現；沒有農民市民化，所謂城市化發展也就缺乏實質性內容。因此，農民市民化是城市化發展的必然結果，在這一過程中，農民—尤其是先一步跨入城市的農民工—必須完成向市民角色的轉型，以真正融入城市化進程并轉變為真正的市民。但要完成這一目標并不容易，一是農民工的人口轉移，二是農民工的身份轉型，沒有完成這兩點，就談不上農民市民化。就目前來講，農民工的人口轉移實際上已經走在了城市化進程之前，因此，真正的障礙還在于農民工市民化的融入問題。

城市化發展需要實現三個轉換：產值轉換（工業化）、就業結構轉換（非農化）和城鄉結構轉換（城鎮化、城市化），而且轉換點的順序要恒定②。顯然，這三個轉換都與農民的市民化有關，所不同的是，在工業化、非農化及城市化的表面形式下，要將農民工市民化“質”的問題解決③，必須通過對農民的外部“賦能”與內部“增能”接合才能使其適應城市生活，成為合格市民④。可以說，轉身容易轉型難，正是農民工向市民角色轉型的一大特征。

農民工向市民角色轉型的本質要求。農民工市民化的內在條件包括兩個方面：一是農民自身的問題，一是社會體制的問題，這兩者既有不同，又有關聯，說到底應是一種歷史與社會相互“糾纏”的結果。農民工向市民角色的轉型首先需要生活方式的轉型，這決定于農民工的文化層次、收入水平及長期養成的生活行為習慣。但是，即便他們經過不懈的努力，經過漫長的適應過程，在能力上已經達到了普通市民的一定標準，也還不能說實現了轉型，因為還有他們左右不了的問題。長期以來，農民工始終被歧視為城市的外來群體，就是因為社會體制是他們所無法左右的一個現實困境。表面上他們雖然已經在城市里工作、生活，但城市原居住市民所享有的各種社會福利、社會保障，他們卻并不能同等享有、甚至沒有公民選舉權和被選舉權等政治權利。也就是說，身居鬧市的農民工群體根本上就沒有融入到城市社會之中⑤，這就是農民工角色轉型的主要障礙，養老保險則是其中之一。

農民工養老金保險制度改革的意義。城市化發展和農民市民化是我國社會現代化進程的一個有機整體，從這個意義上說，農民不僅不是城市化進程的阻滯與負擔，更是城市化發展的助推與動力。一方面，農民工向城市的流動加快了城市化的進程，另一方面，農民工在城市務工又促進了城市化的發展，農民工養老制度的改革，是城市化進程的制度配合，所起到的作用也是促進性的。城市化進程涉及農村、城市、農民及整個社會，農民工養老保險的作用將在這些方面有充分體現。

首先，隨著城市化進程的加快，農民因喪失土地而失去了土地性保障，導致許多農民不得不進城務工；而進城務工又進一步造成農村留守兒童及空巢老人家庭型保障的減弱。在這一情況下，農民工及農村養老保險制度的改革就可以彌補因城市化進程而帶給農民的保障缺位。其次，原有保險制度所形成的壁壘不僅不利于農民工的自由流動，影響到社會勞動力資源的合理有效配置，對農民工勞動保障的缺失也會增加農民工的勞動風險，使他們永遠不能和城市勞動者一樣公平地享受醫療、住房、教育等社會福利，其中就包括養老保險。養老保險制度改革后，農民工通過自我努力就可以獲得在城市的發展，推動社會的和諧與公平。再次，養老保險體制的“多元化”也造成了這一制度在全國范圍內的“碎片化”及“非均衡”，導致體系混亂、公平性不足、可持續性不能確定等諸多缺陷⑥。通過農民工養老保險制度改革，可以讓廣大農民平等參加生產勞動、平等參與市場競爭、平等享受社會保障、同等擁有公民尊嚴，真正實現我國社會主義社會的和諧與美好。

我國農民工養老保險中存在的問題與原因

農民工“參保率低，退保率高”現象的出現有其主觀原因。處于角色轉型狀態的農民工要真正實現向現代市民的轉型，恐怕還有很長的路要走，其中農民固有的傳統觀念及小農經濟意識就是一種不小的阻滯，這對農民工養老保險制度的改革是一種障礙。中國社會的歷史發展使農民更為相信土地謀生與家庭養老，“養兒防老”幾乎是每一個農民根深蒂固的情結，他們對這一能看得見、摸得著的現實也更為放心，而對于從微薄的收入中拿出一部分資金來為看不見的未來買單，必然是疑慮重重，這就造成了農民工“參保率低、退保率高”的失衡現象。當然，必須通過他們的主觀意識看到深層的原因。

首先，農民工對養老保險制度并沒有真正了解，并沒有從本質上認識到養老保險的意義與作用，認為養老金交付就是變相收稅，甚至是對自己權益的又一次侵害，自古以來就沒有誰能為農民養老，對十幾年、幾十年以后的事情更不會相信，只有把錢放在自己兜里才安心。其次，即便農民工對養老保險有所認識和了解，由于受到收入水平的限制，很多人也只顧及眼前，只要把眼下的日子過好就行，并沒有經濟能力作更加長遠的打算。再次，由于農民工的流動性較大，他們對城市生活也無法做到長久謀劃與發展。

農民工養老金交付的客觀制約因素。按照國家有關政策規定，農民工養老保險繳費應該由農民工個人繳費、用工單位繳費以及政府財政收入共同構成，農民工退休后所領取的養老金的數值就是這三個部分的總和。但農民工流動性強、非正規就業多、自我保護能力差的特點卻讓實際執行程度打了折扣，致使農民工養老保險問題并沒有解決好。歸納起來有以下幾個方面：

一是城鎮社會保險的門檻設置對農民工來說過高。從農民工養老保險繳費的實際情況來看，繳費數額一般是參照當地“正規”城鎮職工養老保險交費標準而制定的，這樣的標準對農民工來說肯定有些高。盡管各地對養老金的繳費基數和比率的制度規定參考了地方經濟水平及城鎮職工的收入水平，但農民工的工資水平和原城鎮居民不存在可比性，這樣的繳費標準顯然超出了他們的承受力，自然會造成農民工對參加養老保險的不積極。

二是企業對農民工養老金支付采取消極抵制。從國家政策規定來看，農民工參保的繳費資金有一部分應由農民工務工企業負責，但這無形中又加重了企業的負擔；而且由于城鎮社會保險的門檻設置相對較高，過高的繳費率也讓企業望而卻步。為降低生產成本，企業就想方設法逃避繳費，也會以各種理由拒絕為農民工繳納這部分養老保險費用，使得需要劃歸到農民工個人賬戶的這部分資金難以落實到位。另一個實際問題是，農民工所在企業多為私營企業，一般規模較小，效益有限，要真正落實企業繳費，沒有強制性政策很難實現。

三是社會養老保險統籌層次低而混亂。目前我國農民工的養老保險統籌基本上都局限在縣、市、區級之內封閉運營，這種低層次的養老保險社會統籌形式，將導致社會養老保險體系的“碎片化”與“不均衡”，造成地區分割、城鄉分割、群體分割、體制內與體制外的分割。對于流動性較大的農民工來說，這種狀態下的養老保險體系會帶來很大麻煩和經濟損失。如果農民工“轉移”社會保險關系或要求退保，也只能帶走個人繳納的那部分錢，而不能帶走企業單位所繳納的社會統籌部分；同時，當農民工“轉移”到新的城市務工時，因新的城市不存在社會統籌部分的繳費而無法享受其福利待遇。如此，農民工流出地實際上也就無理侵占了農民工的統籌賬戶資金，致使農民工的社會保障無端流失。實際上這也是一種侵權行為。

解決我國農民工養老保險問題的有效策略

轉變觀念，正確引導農民工參加養老保險。農民工養老保險的制度改革僅僅是一個硬件環境，許多軟件條件所起到的作用同樣不可忽視，農民工參保意識如何，就是一個重要影響因素。目前的養老保險繳費基本是自愿性的，作為參保主體的農民工如果不能轉變思想認識，再好的制度保障也發揮不出應有的效果。對此，政府必須加大宣傳力度，改變農民工對社會養老保險所形成的不信任、懷疑甚至抵制性態度。

首先，要改革農民工依靠家庭養老、子女養老的固有傳統觀念，要結合社會形式的變化與發展讓農民工認識到那樣的時代已不適合當今社會子女偏少、人口老齡化的結構特征。其次，要消除農民工對社會養老保險的不信任，要讓農民工看到、感受到社會養老保險的制度性、可靠性及優越性所在。再次，要進行社會公正與公平的宣傳教育，要消除人們對農民工的歧視心理，要讓社會認識到農民工的貢獻與作用，同時也要努力樹立農民工的自信心，讓農民工在工作、社會保障方面都和城鎮市民在一樣的基礎上，在生活及心理狀態上盡快融入城市方式。第四，要通過對新政策的實施效果來改變農民工對社會養老保險的不信任，將制度優勢執行到最大化、最佳化，才能使處于半市民化狀態的農民工在意識上迅速城市化。

完善制度，將農民工養老保險法制化、長效化。社會養老保險制度的改革與制定為農民工養老保險的實施矯正了方向，理順了關系，也鋪平了道路。但這條路應該怎樣走才能走好，則必然涉及到諸多具體問題。總體來看，有這樣幾個方面：

第一，制度的細化。農民工社會養老保險的關鍵是參保繳費以及社會保障關系的轉移和延續，相信在新的改革方案實施后，農民工社會保障關系的轉移和延續不再是問題，而繳費的實際難度還是存在的。若按照現行城鎮職工養老保險制度規定的繳費標準（用人單位繳納工資總額的20%，個人繳納工資的8%）執行，農民工及相關企業就會難以承受。而按照《農民工參加基本養老保險辦法》規定：用人單位繳納工資總額的12%，就比城鎮職工的繳費標準降低了8個百分點；農民工個人繳費也降至4%至8%，根據農民工人均收入普遍較低的特點，這樣就比較易于執行。因此，制度的細化必須考慮到農民工及企業單位的實際承受能力，即使執行了一個較低一些的標準，也總比無法執行要好。另外，也有提出通過轉讓農村土地使用權使農民工直接參保的建議，將土地使用權轉讓收益折算成個人賬戶直接轉入農民工的個人賬戶，也算一個過渡性的舉措。

第二，制度的執行。社會養老保險制度的改革利國利民，其執行實施應實現法制化、規范化、長效化，不僅要執行，而且要依法執行、規范執行并執行到位。具體涉及到幾個方面：一是農民工參保與繳費，應本著自愿與強制相結合的原則進行。農民工養老保險是構建社會主義和諧社會的需要，更是社會公平與社會正義的現實體現，對穩定社會、促進發展非常關鍵，積極參保繳費的深層意義自不待言。二是對用工單位與企業要通過法制化促進執行效果。用人單位必須遵守勞動法有關規定，嚴格執行和農民工的合同簽訂及履行，并依法為農民工繳納養老保險費；對于虛報職工人數、規避繳納農民工保險費的要追究責任并進行相應處罰。三是農民工社會保障關系的轉移。由于農民工流動性較大，農民工社會保障關系的轉移可能較為頻繁，這就要執行好全國性統籌，使農民工養老保險賬戶獨立于地方財政，收支也不影響地方財政，以實現農民工社會養老保險關系轉移的“一卡通”。

第三，制度的完善。這次養老保險制度改革的對象是機關公務員及事業單位職工，以改革和企業職工養老保險不同的雙軌制，實現社會養老體制的公正與公平。但是，這次養老保險制度改革對農民這個龐大的群體，則依然沒有多少涉及。這表明有關養老保險這一事關每個人的社會性福利保障制度并不完整、徹底，還有很大充實的空間。農民的養老問題不能徹底解決，處于市民化半轉型期的農民工養老問題也就會受到影響。全社會只有徹底轉變觀念，打破城鄉界限、職業界限和戶籍限制，建立基于職業定位的全國“大一統”的職工養老保險制度⑦，才有真正的公平可言。如果能夠將城鄉一樣看待，將農民市民一視同仁，那么，農民也是一種職業，農民工進城打工也就是一次“跳槽”，城市化進程也就能順其自然、順勢而行了。當然，所有這些理想狀態的目標，都需要通過制度的發展與完善才可以達到。

結語

農民工作為城市的“邊緣人”已經很久了，如果聽任這一群體繼續“邊緣”下去，這種現象終將成為社會發展的不可承受之重⑧。農民工社會養老保險制度的改革正是對這一群體的關注與關懷，是一項意義重大的惠民工程。實施這一工程需要農民工的理解、認識與積極參與，也需要政府及全社會的關心，更需要制度的建立與完善。伴隨著農民工社會養老制度改革的，不僅是農民工這類群體的“老有所依、老有所養”問題，還有農民工的角色轉型過程。只有真正實現了這一角色轉換，農民工這一特殊的群體才能真正融入中國的大發展，才能充分享受到我國改革開放所帶來的紅利與公平。

（作者為遵義師范學院副教授）

【注釋】

①⑥⑦耿雁冰：“2014年的重點工作之一：農民也可以納入職工養老保險”，農村網，http：//www.nongcun5.com/news/20140313/30077.html。

②童星：《現代社會學理論新編》，南京大學出版社，2003年。

③鄭杭生：“農民市民化：當代中國社會學的重要研究主題”，《甘肅社會科學》，2005年第4期。

④⑤宋雅松：“半城市化背景下農民工市民化的社會保障問題探討”，《安徽農業科學》，2011年第29期。

⑧杜鳳嬌：“為何六成人‘邊緣’感受強烈”，《人民論壇》，2010年第1期。

責編/許國榮（實習）