對構建環境強制責任保險制度的思考

豐曉萌

【摘要】在對環境污染侵權的所有社會化救濟手段中，最有效的途徑是環境責任保險制度。環境責任保險在我國已經進行了多次試點，但是收效甚微。只有強制責任保險才能夠實現利用該社會化手段救濟環境污染事故損害后果的目的。應結合我國國情，在試點的基礎上，借鑒發達國家的成熟經驗，構建適合我國的環境強制責任保險制度。

【關鍵詞】社會化救濟 環境強制責任保險 制度構建

【中圖分類號】D922.68 【文獻標識碼】A

環境污染事故損害結果具有不確定性、廣泛性和嚴重性，因此，很多事故發生后，對于排污企業來說，根本無力承擔巨額的賠償，有可能直接導致企業的破產，對于受害者來說，所受到的損害無法得到彌補，這些造成了非常嚴峻的社會問題，影響了社會穩定，阻礙了社會經濟的發展。我國現在解決這個問題的主要方法依然是“政府買單”，救濟受害群眾是政府工作的主要內容。但是僅僅依靠政府救濟，對于環境損害的彌補是遠遠不夠的，而且是非常不公平的，企業生產的環境外部不經濟性沒有得到解決。因此，解決環境污染侵權損害問題，需要侵權賠償的社會化，這已經在各國達成了共識，而社會化途徑中，最重要最有效的方式即是環境責任保險制度。

環境責任保險

我國環境責任保險的現狀。環境責任保險是從公眾責任保險發展而來的一種專門針對環境污染的責任保險，其保險對象是企業發生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任或治理責任，由保險公司按照保險合同對受害者進行賠償，而保險公司則是通過收取保險費將風險轉移給投保人即廣泛的潛在的環境污染事故制造者。因此環境責任保險可以分散企業的經營風險，對受害者進行迅速有效的救濟，避免各種矛盾和沖突。

我國自20世紀90年代就進行了第一輪環境責任保險試點工作，第二輪環境責任保險試點工作于2007年啟動，而2013年環境污染責任保險的試點工作有了一次新的發展契機，環境責任保險也再次成為了社會關注的焦點。但是到目前為止，環境責任保險在我國的發展依然不盡人意。主要原因在于我國的環境責任保險試點都實行的是自愿責任保險模式，而參保企業非常少，參與的保險公司也不多，根本達不到環境責任保險通過社會化手段救濟環境污染事故損害后果的的目的。

環境保護部環境與經濟政策研究中心副主任原慶丹說，環境污染責任保險要發展下去，應該靠市場機制，不能只靠環保部門吆喝，但現階段還必須要“扶上馬”。也就是說，在現階段，必須實行環境強制責任保險，環境責任保險的發展需要國家的強制和支持。

環境強制責任保險。環境強制責任保險，即是根據法律規定，所有的對環境有污染或者潛在污染的企業依法必須投保環境污染責任保險。強制性環境任保險在19世紀發源于法國，世界上很多國家都對環境責任保險采取強制投保的形式，尤其對從事高危行業的企業均強制投保環境責任保險。設立環境強制責任保險可以更充分地發揮保險的大數法則，將原本一個排污企業難以承擔的賠償責任分散到社會當中去，在最大程度上彌補受害人的損失，緩解社會矛盾。

環境強制責任保險的優點

第一，有利于真正發揮環境責任保險的社會化救濟功能。基于試點的非強制性，大多數企業不愿意投保環境責任保險保險，投保企業過少的話，保險公司收到的保費過低，甚至不足以抵銷其運營成本時，將無法發揮保險業的大數法則，無法真正分散投保污染企業的經營風險，當然就無法救濟在環境污染事故中的受害人的損失，無法發揮環境責任保險的社會化救濟功能。而環境強制責任保險則要求所有符合法律規定范圍內的潛在污染環境者，不論其是否愿意，都必須投保環境責任風險，當參保企業為社會中絕大數環境污染者時，所繳保費就足以承擔和分散了環境污染事故中所帶來的巨大損失，體現了環境作為公共物品所具有的公益性特征。而企業所繳保費，其實也是為其污染行為支付的代價，是將從事對環境有危害的企業的生產行為的外部環境不經濟性內部化的一部分表現，有利于社會公平正義的實現。

另外，當環境污染事故發生時，根據保險法及保險合同的規定，由保險公司直接對受害人進行賠償，這就避免了由于企業不愿意賠償而和受害人之間進行的漫長談判，能夠使受害人及時得到補償，有利于社會秩序的穩定。

第二，有利于促進環境保險行業的發展。作為營利性法人，保險公司主要通過承保收繳保費的方式積累資金，在環境責任保險非強制投保的情況下，投保企業過少，所繳保費不足以支付對第三者的賠償，對保險公司來說就是入不敷出，保險公司肯定就不愿意經營這一類業務；而如果保險公司根據保費收益，所定的對第三者賠償額標準過低，就無法發揮保險的分散風險功能，也會進一步挫傷企業投保的積極性，使環境責任保險業陷入惡性循環之中，無法發展。如果實行環境強制責任保險，投保企業多，保險公司的利益系數變大，才能真正促進環境責任保險的發展，使環境責任保險健康有序發展，發揮其作為社會產品的功能。

第三，有利于實現環境保護預防為主的原則。環境責任保險設立的目的雖然是為了在環境污染事故發生后及時對受害者進行賠償，但是實際上環境責任保險還有預防環境污染事故性發生的功能。這主要是因為以下兩個方面的原因：

一是保險公司會對企業進行環境污染風險監管。在承保之前，保險公司會聘請有關專家對企業的污染風險進行預測、評估，并提出相應的整改意見，在很大程度上消除了企業的環境安全隱患。承保之后，保險公司還會持續對參保企業進行監督，以降低自己的巨額賠付風險，這無疑為我國的環境監管增添了重要的力量。在企業普遍環境保護意識不強的我國，環境監管力量的強大顯得尤為重要，在有效的監管之下，企業才能重視環境風險，采取有效措施避免環境污染事故。

二是環境責任保險的費率與企業的實際環境風險狀況上掛鉤。如果企業不注意環境風險的控制，那么就會增加應繳的保險費，如果企業曾經出過險，那么在第二年保險費會增長更多。在強制責任保險的模式下，企業必須參保，保費是企業無法回避的問題，一旦保險費增加，企業的負擔加重，就會在市場中失去競爭優勢。因此，企業在保險費這個經濟杠桿的制約下，會主動進行環境風險的防范。

我國實行強制保險存在的問題

缺乏法律依據。《保險法》第十一條第二款規定“除法律、行政法規規定必須保險的外，保險合同自愿訂立”，因此，要想推行環境強制責任保險，必須在法律或者行政法規中有明確規定。到目前為止，除了在《海洋環境保護法》中對海洋石油勘探和油污損害賠償兩個方面有所規定外，在其他方面并沒有關于環境強制責任保險的法律。2014年新修訂的《中國人民共和國環境保護法》第一次在法律中規定了環境責任保險，但是也僅僅是“鼓勵環境污染責任保險”，并沒有強制企業投保。其他關于環境責任保險的規定都是一些針對環境責任保險試點工作的指導性的省部級規范性文件，這些文件并不能給環境強制責任保險提供法律依據，試點的環境責任保險只能采用自愿投保的模式。因此，缺乏國家法律強制力的保障是目前我國實行環境強制責任保險制度的最大障礙。

污染企業缺乏投保熱情。環境污染的受害者往往都是不特定的，這些不特定的受害者很難團結起來，所以與污染企業相比，受害者無論在經濟地位還是信息的掌握上都屬于弱勢群體，而對侵權行為的救濟，一般需要很長時間，尤其是群體性訴訟耗費的時間更長，中國人又有“厭訟”的傳統，法律意識維權意識不強，所以，雖然我國現在處于環境污染事故的高發時期，但是涉及環境污染侵權的的訴訟并不多，受害者所獲得的賠償與污染造成的損害相比少得可憐，這種狀況使排污企業面臨的污染侵權賠償壓力根本不大。而且，由于相關法律規定的不完善，一旦發生污染事故時，為了緩解社會矛盾，盡快解決問題，總是由政府出面進行干預，政府出于對經濟發展的考慮，執法不嚴，對受害都由政府進行直接救濟，在政府的變相的保護傘之下，企業的賠償壓力更小。這是企業缺乏投保熱情的重要原因之一。

另外，中國的大部分企業正處于發展的起步階段，經濟壓力比較大，對于保費的支出非常敏感，為了降低生產成本，對環境污染事故經濟抱著僥幸心理，不愿意主動去購買環境責任保險。這是我國環境責任保險發展的主觀障礙。

保險產品不成熟。許多發達國家的環境責任保險制度，從理論到實踐都已經非常成熟，這給我國環境責任保險制度的構建提供了豐富的經驗，使我國環境責任保險的構建有著比較良好的基礎，但是我國與發達國家的國情畢竟不同，照搬來的經驗并不能適應我國的經濟發展水平。由于各種主客觀原因的影響，我國的環境責任保險一直發展緩慢，保險公司投入不多，導致了保險公司的經營能力過低，管理水平不高，而且在保險產品的設計上缺乏統一的標準，保險范圍過窄，賠付標準過低，而保費費率卻過高，也缺乏類似于環境污染事故鑒定的技術支持，保險產品的不成熟也制約著我國環境責任保險的進一步發展。

缺乏國家的有效支持。環境責任保險事故風險很高，環境污染侵權與普通侵權不一樣，其往往造成非常嚴重的損失，這些巨大的風險通過保險合同轉移給了保險公司，給保險公司造成了非常大的壓力。而且這類特殊的新型保險，在具體操作上，比如費率的厘定、出險賠償程序、侵權的認定，賠償數額的確定等都與一般保險不一樣，對保險公司運營能力的要求也非常高，保險公司必須投入大量的精力和財力才能開發運營好這類新產品。而作為一種公益性很強的保險產品，我國政府的支持力度不夠，缺乏具體的支持措施，所以在運營成本的考慮上，作為營利性法人的保險公司不愿意在環境責任保險產品上進行投入。這也是我國環境責任保險業發展緩慢的原因之一。

我國環境強制保險制度的構建途徑

完善相關的法律規定。首先，在新《環境保護法》的基礎上進一步完善環境責任保險的規定，明確強制環境責任保險的范圍，與《保險法》相銜接，為實行環境強制責任保險提供明確的法律依據。同時，《保險法》應獨立規定環境責任保險，而不是籠統地將其納入一般財產保險或者公眾責任保險的范疇。其次，進一步完善民法、侵權責任法中關于環境污染侵權責任的規定，對環境責任事故的劃分認定、損失評估標準、賠償范圍、保險保障范圍、操作流程等作出明確規定，以完善的民事賠償制度作為基礎，當出現環境污染事故時，能有明確的法律依據進行理賠，以有利于環境責任保險制度的實施與發展。再次，還要鼓勵有立法權的地區和部門制定一些配套性法律法規規章等，進一步細化相關法律的規定，使法律規定更具可操作性。

加強政府對環境責任保險的支持力度。企業在生產的過程中雖然污染了環境，但是也推動了經濟社會的發展，巨大的環境污染損失完全由企業來承擔，顯然是不公平的，也極大地增加了企業的負擔，會在一定程度上阻礙經濟的發展；另外，環境責任保險和其他保險相比，風險極高，對保險公司的壓力也非常大，因此，環境責任保險作為一種公益性的產品，對于參與其中的雙方主體來說，都需要政府的大力扶持，這也符合公共產品有效率的供給需要政府行動的經濟學原理。

對于投保企業來說，應進行財政補貼和稅收的減免措施來提高企業的投保積極性。這些措施應包括：對企業的投保費用允許稅前列支；直接補貼投保企業的保費，以降低企業的生產成本；也可以將企業繳納的排污費按比例返還企業等等。對于保險公司來說，應該給予稅收上的優惠，對保險公司的營業稅、所得稅予以一定程度的減免，以提高保險公司參與環境責任保險的積極性；政府還應出面設立保險基金，鼓勵保險公司成立聯合承保機構，以最大程度地分散環境污染損害風險。

普及環境責任保險知識，提高保險參與者的保險意識。環境資源作為公共產品，對環境資源的保護和管理需要全社會的共同參與，新《環境保護法》明文將公眾參與原則列為環境法的基本原則，并設置專章對公眾參與進行了規定，而環境責任保險作為環境保護的一種重要手段，公眾參與卻十分有限，主要在于全社會對環境責任保險的認識和理解都很有限。

環境污染侵權損害賠償責任的宣傳和教育會促使社會公眾的環境維權意識增強，就會無形中增加排污企業必須投保的壓力，增強排污企業的守法意識；在環境執法中，應做到有法必依，執法必嚴，通過嚴格的監督，提高企業的守法意識，同時，應通過舉辦知識講座，環境風險管理培訓等方式，使企業認識到購買環境責任保險的重要性；對于保險公司來說，則需要強制與指導并行的方式，使其積極參與到環境責任保險當中去。

提高保險公司的專業化經營水平。首先，應該明確環境強制責任保險的范圍是突發性環境污染事故。強制責任保險為實現社會的公共利益，對私人的合同進行的政府宏觀調控，是對民法“契約自由”的干預，因此，其范圍必須進行限制。根據我國目前的社會經濟發展水平，我國的環境強制責任保險承保范圍應該先只承保突發性環境污染事故，突發性環境污染事故帶有一定的偶發性，符合保險的風險特征，而且突發性的環境污染事故通過預防措施可以避免發生，通過環境責任保險的間接監管功能，可以對環境污染實現預防的效果。而對漸進性的環境污染事故，由于事故發生原因的復雜性、漸進性、長期性，以及事故發生后損失的巨大性，不符合我國環境責任保險的發展現狀，暫不應該納入強制責任保險的范圍。

其次，對于強制責任保險的范圍也應該分行業進行，循序漸進，目前宜納入環境強制責任保險范圍的應是對環境有高度危險的行業，比如石油、采礦、水泥、核燃料生產、皮革、火力發電、印染、煤氣和有毒有害危險廢棄物處理等行業。而對于低危險的行業則暫以采自愿購保險的形式。

最后，保險公司應對自身的經營能力進行創新和提高。應設立專門的經營管理部門，加強相關技術人才的培訓，努力吸收和借鑒國外先進的經營管理和技術，不斷轉換經營觀念，增強服務意識，為投保人提供各種增值服務，使投保人真正享受到投保的好處。保險公司在辦理業務的過程中，要嚴格按照監管法規和業務規程的要求規范市場行為，在承保環節要注意把好投保條件、標的審核、費率厘定等關口，在理賠環節要注意把好賠付標準、賠付要件、賠付方式等關口。

建立環境污染責任保險的風險分散機制。一個健全的社會，不僅要有公平的自利益分配制度，而且要有公平的損失分配制度。環境污染侵權是社會經濟發展的副產品，且損害后果過于巨大，只依靠環境責任保險根本無法解決，而且所有的風險都由排污企業和保險公司來承擔也是不公平的，因此國家需要構建配套的風險分散機制，以作為環境責任保險的補充。通過設立公共保障基金、開拓再保險市場、發行風險證券等手段，更好地發揮環境責任保險的效用。

（作者單位：華北水利水電大學法學院）

責編/許國榮（實習）