新型城鎮化過程中宅基地制度改革的創新思路

李寧順　徐微

【摘要】城鎮化建設離不開土地，城鎮化發展戰略對土地利用活動和土地管理制度有著深刻的影響。宅基地使用權是法律賦予農民的一項重要用益物權，隨著工業化、城鎮化的發展，宅基地制度也面臨著新的形勢和問題，需要通過改革完善政策措施。

【關鍵詞】新型城鎮化 宅基地制度 創新

【中圖分類號】C936 【文獻標識碼】A

現行宅基地制度存在的問題

宅基地使用缺乏科學規劃和民主程序。《土地管理法》第五十九條規定農村村民住宅等鄉村建設，應當按照村莊和集鎮規劃，合理布局，綜合開發配套建設。但截至2005年底，全國僅51%的村莊編制了村莊建設規劃①。過去各地的宅基地管理未受到高度重視，對農民建房基本上沒有統一規劃，隨意性很強。農戶建房一般都是根據自己的意愿在自家的自留地、承包地，或在交通較為便利的道路沿線選址。同時，《村民委員會組織法》第二十四條規定宅基地使用方案應當經村民會議討論決定后方可辦理，但在具體的實踐中村干部就決定了宅基地的放線定宅。根據對山東、陜西、湖北、浙江等省市的調查，這類情況占新建農房的一半以上②。由于宅基地使用規劃建設未能合理確定農村居民點布局和數量，農村居民隨意建房，占用耕地、宅基地零散無序形成不了規模，導致土地利用率低下。

一戶多宅、宅基地面積超標在各地普遍存在。《土地管理法》規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。在一戶多宅方面，根據袁震等人2012年的調查顯示，受訪農民有74%表示本村有一戶多宅現象，表示很普遍的占16%③。在面積超標方面，據對四川省15個市和2個縣級市的20個村進行的抽樣調查顯示：四川省關于宅基地面積的相關規定為人均20～30平米，但是9個村子的人均宅基地面積在80～120平米，7個村子人均宅基地面積在120～150平米，還有4個村子的人均宅基地面積在150平米以上④。從調查數據來看，一戶多宅、宅基地面積超標是非常普遍的問題。農民和集體組織在宅基地問題上繞過了現行的法律，造成了法律制度的管制失效。由于法律規范自身的混亂，國家對宅基地使用面積的限制缺乏彈性和集體經濟組織管理職能的喪失，造成了當今一戶多宅和宅基地面積超標問題。我國的《繼承法》等民事法律明確規定了農民的房屋作為私人財產是可以贈與和繼承的，根據地隨房走的原則，農民在繼承和受贈房屋的時候也就一并取得了宅基地，這就使一戶可以擁有多處宅基地。正是由于法律政策的混亂造成了現今宅基地一戶多宅的復雜局面。

禁止城鎮居民購買宅基地的規定執行不到位。2004年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。但事實上城鎮居民購買農村房屋獲得宅基地使用權的情況多有發生。隨著城市化、工業化和市場化的推動，土地價格不斷上漲，宅基地作為資產性的價值得到了大幅度的提升。城市高房價的壓力和大規模的人口流入城市，帶動了城市周邊農村住房隱性交易的增加。這種自發的交易秩序是市場化的必然結果，但是與現行的法律規定相違背的一種灰色交易，增加了宅基地產權的糾紛。宅基地的資產性收益由于制度的缺失沒有得到充分的體現，隱性交易得不到法律規則的制約，在面臨土地巨大的潛在收益的時候必然會帶來各種矛盾沖突。

在特定情形下收回宅基地的規定基本未得到執行。按照現行的法律規定，農村集體組織將宅基地使用權收回包括五種情況：一是鄉鎮、村因公共設施建設需要使用土地時，但是這種方式要得到政府的批準。二是當農民的宅基地面積超標時，在改建、翻建時將超占的面積退回集體。三是非農業戶口居民，在農村的房屋拆除后沒有得到批準重建的，農民集體將宅基地使用權收回。四是空閑宅基地或是批準后兩年沒有重建的宅基地由集體組織收回。五是不按照土地規劃使用土地的，由集體組織收回。從目前各地的實踐看，除了為舊村改造和為進行鄉村公共設施和公益事業建設而收回宅基地的規定得到強力執行外，對于一戶多宅、批后不建、戶口遷出的村民的宅基地，鮮有收回的例子。這就導致了大量的宅基地閑置問題。根據韓康等人對一些省市和縣級單位的調研材料，估算我國宅基地閑置比例在10%～15%左右，即使按照10%的較低比例估算，全國2億畝宅基地中也有近2000萬畝處于閑置狀態⑤。由于建新不拆舊、人走地還留，導致我國宅基地呈現人減地增的逆向變化趨勢，這不僅造成了建設用地浪費嚴重，也大大增加了耕地保護的壓力。

地方政府對宅基地的制度創新突破了現有法律規定。近年來，一些地方以“改革”“探索”名義擅自突破法律規定的問題值得我們關注。《物權法》和《擔保法》規定，農村宅基地使用權不得抵押。但近年來，一些地方政府突破法律的相關規定，開展農村宅基地使用權抵押試點工作。試點工作原來基本上是個別縣在自行組織，現在很多是在省級層面進行部署，規模也有向地市級擴展之勢。探索宅基地制度改革應該鼓勵，但從法理上講，突破法律的規定應當依法獲得授權，而目前的一些試點卻并非如此，如貴州在息烽、赤水、鳳岡、平壩等13個城鎮化和農業產業化程度高的縣（市）開展宅基地使用權抵押貸款試點的依據是中國人民銀行貴陽中心支行印發的《關于開展貴州省農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款試點工作的通知》。由于存在法律風險，一些地方如嘉興、溫州、贛州等地以“農房抵押”而非“宅基地使用權抵押”為名開展試點，以從形式上支撐抵押工作的合法性，但根據“房地一體”的原則，實際上仍然突破了法律規定。另外，還有“宅基地換房”、“宅基地換社保”、以土地整理、新農村建設等名義對農村實行的拆村并居等形式的制度創新。無論是那種形式的制度創新都打破了原有的土地集體所有的界限，否定了法律對宅基地使用權范圍的限制，使農村宅基地的所有權和使用權的邊界更加混亂，其實質都是對農村宅基地制度所有權、使用權、土地用途管制的突破。

宅基地制度改革的創新思路

完善宅基地法律法規和政策，解決相互之間的沖突。宅基地制度是農村土地制度的重要組成部分，宅基地使用權與土地承包經營權都是農民的重要財產權利。目前，農村土地承包制度有2002年頒布的《農村土地承包法》作為依據，而宅基地制度在國家層面除了《土地管理法》規定了兩條，《物權法》規定了四條以外，沒有專門的法律、行政法規予以規范，在中央立法缺位的情況下，產生了大量的地方性法規和政策。其大部分是根據本地情況制定的，具有一定的地域性和時間性，內容各不相同且有的相互矛盾。雖然地方性法規和政策在一定歷史時期內彌補了中央法律法規的不足，能夠指導農村宅基地流轉，但缺乏健全的法律規范體系。中央立法的空白，地方立法的混亂，都難以為司法實踐提供明確的指示和引導。針對上述問題，有必要加快出臺一部專門的宅基地管理立法。在立法模式和路徑選擇上，建議通過修訂《農村土地管理法》對宅基地制度作出更為全面的規定，同時授權國務院按照《農村土地管理法》規定的精神和原則制定《農村宅基地使用條例》，在施行一般時間后再總結經驗，制定一部《農村宅基地使用法》。

在法律上確認宅基地的“家庭財產權”屬性。現行宅基地相關的法律法規將其產權定義為集體所有，但是事實上宅基地的產權私有性質比較突出。目前，我國宅基地制度過分強調其保障性，導致土地權利被固化，難以通過流轉充分實現其使用價值，忽視了宅基地使用權作為一項用益物權的財產屬性。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求賦予農民住房財產權利。目前，農民在住宅方面的投資在總支出中的比例不斷提高，而宅基地作為事實上的私有財產卻得不到法律的承認，成為征地過程中農民財產權利的制度性損失。雖然2007 年的《物權法》將其定義為用益物權，但是這是一種殘缺的權益，不能完整體現其固有的財產性質和其在農民財產權利中的重要地位。因此，在新制度的構造中，應該實現宅基地所有權由保障性向用益物權性質轉變。

首先，考慮設立宅基地的使用期限。宅基地使用權是用益物權，有使用期限才符合物權法原理。不過宅基地的保障性要求這種期限必須是在升學、戶口遷出、死亡保障基礎消失的條件下才成立。對此，我們可以參照國有土地使用權的出讓期限，對農村宅基地規定70年的使用期限。到期后符合宅基地取得條件的村民可以繼續延期，不符合宅基地取得條件的人，如繳納有償使用費使用宅基地的繼承人必須將宅基地轉讓給其他符合條件的村民或者交予集體，房屋及地上附著物應當予以補償。

其次，對特定情形下宅基地可以考慮有償使用。宅基地無償分配是我國宅基地制度的重要內容，應當堅持，但考慮到宅基地作用的實際情況，可以在對符合“一戶一宅”要求的農戶實行無償分配和使用的前提下，對特定情形的宅基地實行有償使用。如：對擁有兩處以上宅基地的村民，可對第一處以外的宅基地收取使用費；對面積超標的村民，可對其超標面積收取使用費；對非法占地建房行為因客觀原因不能強制拆除的，可加倍收取使用費；對將房屋出租給他人的村民，強制收取使用費；城鎮居民在內的非本村村民因繼承等原因實際取得宅基地的，可加倍收取使用費。

逐步放開對宅基地使用權的流轉管制。黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以后，學界有關宅基地流轉的討論愈加熱烈，相關的學說或者觀點分歧很大。有的學者從城鄉居民權利平等的角度出發，認為城市居民房產可以自由交易，農民房產不能自由交易是城鄉居民權利不平等的體現。有的學者認為物權法承認農民對宅基地的用益物權，就應該明確承認農民對宅基地的收益權利，賦予農民宅基地及房屋所有人以完整的物權。⑥有的學者認為目前大量的農民進城務工并希望變為城鎮居民，放開宅基地流轉限制，可以使農民獲得進城安居創業的機會，順利融入城市。同時，一些城市居民基于城市房屋價格高昂、農村生活成本較低等原因希望在農村購房并獲得宅基地使用權。⑦放開宅基地流轉限制，有利于滿足城鄉居民各自需要，實現城鄉一體化發展。反對宅基地自由流轉的學者認為，目前允許宅基地使用權自由流轉的條件還不成熟，目前還不適合放開其限制。他們指出宅基地具有住房保障的功能，在中國住房保障制度僅僅覆蓋城市一小部分人口的背景下，賦予農戶更完整的宅基地轉讓權促進宅基地使用權市場發育可能會導致無房無業農戶的出現。⑧

當下我國城鎮化建設快速發展，一些經濟發達的地區宅基地私下流轉的現象已經普遍存在。在這種情形下，如果還繼續限制宅基地自由流轉將會妨礙我國新城鎮化的推進。黨的十八屆三中全會已經明確指出，要賦予農民更多的財產權利。因此，為了進一步推動城鄉統籌的協調發展，應逐步放開對宅基地流轉的管制，還給農民一個完整的用益物權。在放開宅基地流轉管制的時候，應注意以下幾點：第一，宅基地的權屬要合法，即依法辦理了登記，在權屬上不存在任何爭議和問題。第二，宅基地流轉的程序要合法。宅基地流轉時，應當先經過村集體經濟組織的村民代表大會或者村民大會三分之二以上成員表決同意，然后報同級人民政府批準。第三，流轉的宅基地要符合土地利用的總體規劃，不能與鄉鎮建設、新農村建設的要求和規劃產生沖突和矛盾，要嚴格執行宅基地用途管制，使宅基地在特定的用途范圍內流轉，同時也限制宅基地被用作城鎮的房地產開發。第四，合理確定宅基地價格。宅基地是農民最重要的財產，因此，在宅基地的流轉過程中，要重點保護農民的權益。目前，我國農村的房地產市場不完善，在宅基地流轉過程中很容易出現問題和糾紛。為了避免宅基地交易雙方虛報、謊報宅基地的價格，應當由專門的評估機構根據宅基地的地理方位、自然構造等信息確定宅基地的價格。

建立健全宅基地登記制度。《物權法》第十條規定：“國家對不動產實行統一登記制度，統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。”宅基地作為我國不動產物權的類型之一，也應納入我國不動產物權登記的范圍之內。目前，我國尚未制定專門的土地登記的法律，有關土地登記制度的法律制度主要散見于《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權法》、《農村土地承包法》、《城市房地產管理法》等法律法規中。2011年《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》進一步要求各地應以“權屬合法、界址清楚、面積準確”為原則，查清農村每一宗土地的權屬、界址、面積和用途。2013年中央一號文件提出要用五年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。現階段我國對集體土地所有權確權登記工作已經在全國范圍內開展。但是專門針對宅基地和農村房屋的確權制度尚未建立，因此，大部分的宅基地沒有頒發宅基證，甚至沒有進行權屬登記，這種沒有法律確認的宅基地現狀為日后的宅基地管理和糾紛埋下隱患，所以建立一套統一嚴格的宅基地強制登記制度是有必要和可行的。另外，宅基地強制登記制度是實現宅基地流轉的基礎和前提。因此，在今后的宅基地管理中，首先要對現有宅基地進行徹底全面清查并登記造冊，將舊宅基地和新建宅基地都納入到法律規定和政府監管的框架內，杜絕宅基地超占、亂占的情況。其次要設立獨立、統一的宅基地審批、登記機關，并由該機關統一管理登記資料，形成登記資料查詢機制。最后要確立宅基地登記要件主義。即宅基地取得只有進行登記后才能生效，沒有登記的宅基地僅產生債權效力，不受物權法的保護。

建立區域性的宅基地交易市場。由于我國多年來對宅基地及住宅市場化交易實行嚴格的法律控制及政策限制，農民通過市場流轉增收財產的道路不通，結果是一邊需求膨脹，不停擴張建設，一邊大量閑置棄用。解決此問題的主要對策是在不觸動現階段農村土地集體所有制這一產權制度前提下，建立區域性的宅基地交易市場，增加宅基地交易的自愿性、公平性，充分實現宅基地的財產價值。政府通過建立宅基地信息交易平臺，加強對交易市場的引導、監督、管理，通過市場機制和價格杠桿實現土地資源的合理配置和土地資產向貨幣資產的轉化。通過城鄉土地資源的整合，解決城市建設用地短缺和農村土地閑置浪費的矛盾，解決城市化過程中城市第二、三產業勞動力短缺與農村大量勞動剩余的矛盾，最終實現城鄉可持續發展。

（作者分別為遼寧社會科學院法學研究所研究員，遼寧社會科學院法學研究所副研究員）

【注釋】

①④韓立達，李普：“四川省農村宅基地問題與思考”，《農村經濟》，2009年第8期。

②于華江，王瑾：“我國農村宅基地管理調查分析”，《中國農業大學學報》，2008年第6期。

③⑦袁震：“城鄉統籌背景下農村土地制度創新研究”，農業部軟科學課題，201213號，第36頁，第477～478頁。

⑤韓康，肖鋼：“積極探索建立有中國特色的農村宅基地市場—啟動農村宅基地市場化改革研究”，《理論前沿》，2008年第3期。

⑥曹泮天：《宅基地使用權流轉法律問題研究》，北京：法律出版社，2012年，第36～37頁。

⑧孟勤國：“《物權法》的現代意義”，《湖北大學學報（哲學社會科學版）》，2007年第4期。

責編 /于巖（實習）