回望“十二五”，中國的戰(zhàn)略性轉換與評估

劉瑞

【摘要】觀察“十二五”規(guī)劃目標完成情況，有一個突出的印象：在29項規(guī)劃目標中，經(jīng)濟目標只占4個，數(shù)量少且完成情況非常好；其他非經(jīng)濟目標25項，數(shù)量多但完成情況有快有慢。相對于經(jīng)濟增長任務，環(huán)保、社會、民生任務更加繁重和艱巨，更加不輕松。“十二五”規(guī)劃期實際成為了實現(xiàn)發(fā)展從經(jīng)濟為主轉向社會、環(huán)保、民生為主的重要歷史轉折期。

【關鍵詞】十二五 經(jīng)濟 發(fā)展 【中圖分類號】F211 【文獻標識碼】A

目標如期實現(xiàn)：經(jīng)濟發(fā)展目標出色完成；科技教育、資源環(huán)境、人民生活等方面雖然任務艱巨，但也基本上能夠完成

國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃期將在今年年底結束。依照慣例，人們要總結過去，展望未來。回顧這五年的經(jīng)濟與社會發(fā)展軌跡，人們可以從不同的角度去理解，但是都需要首先集中到最基本的問題上來：五年規(guī)劃的目標是否順利地如期實現(xiàn)？規(guī)劃工作千頭萬緒，最終全部歸結為目標實現(xiàn)的核心問題。

首先，在經(jīng)濟發(fā)展目標上看，四個經(jīng)濟指標均已經(jīng)實現(xiàn)。國內(nèi)生產(chǎn)總值規(guī)劃目標是55.8萬億元，年均增長7%，實際上到2014年就已經(jīng)超過63萬億元，各年都超過了7%。2015年尚未結束，但實際前三季度增長7%，因此全年實現(xiàn)7%計劃目標也是有望的。服務業(yè)增加值比重規(guī)劃目標是在2010年的43%基礎上提高4個百分點，到2014年，服務業(yè)增加值比重就上升到48.2%，提前完成了規(guī)劃目標。城鎮(zhèn)化率規(guī)劃目標也是在2010年47.5%的基礎上提高4個百分點，到2014年，實際城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到54.7%，提前超額完成了規(guī)劃目標。①盡管“十二五”規(guī)劃沒有將通貨膨脹管控列入規(guī)劃目標，但是由于計劃管理與宏觀調(diào)控有效結合，使得經(jīng)濟持續(xù)增長而通貨膨脹保持低水平，實現(xiàn)了比較理想的經(jīng)濟增長即低通脹增長。總之，中國在經(jīng)濟發(fā)展目標方面干得非常出色。國民經(jīng)濟在平穩(wěn)中持續(xù)增長，并實現(xiàn)了一次巨大躍升，到達10萬億美元產(chǎn)出水平，穩(wěn)穩(wěn)地坐在了世界經(jīng)濟總量排名第二的位置上。僅此而言，“十二五”規(guī)劃期將足以被載入歷史史冊。

其次，在科技教育方面，九年義務教育鞏固率目標規(guī)劃達到93%，而2014年已經(jīng)達到92.6%，離目標值還有0.4%的差距，這就取決于2015年的努力情況了。高中階段教育毛入學率規(guī)劃目標是87%，到2014年實現(xiàn)到86.5%，離目標值差0.5%，同樣要取決于2015年的努力情況。研究與實驗發(fā)展經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重規(guī)劃目標是2.2%，到2014年實際為2.09%，還有0.11%差距。而每萬人口發(fā)明專利擁有量規(guī)劃值是3.3件，到2014年已經(jīng)達到4.9件，大大超過規(guī)劃值。總體上看教育科技任務比較艱巨，但是基本上能夠完成。

在資源環(huán)境方面，“十二五”規(guī)劃目標達12項之多，指標最多，實現(xiàn)難度也很大。到2014年的實際情況看，已經(jīng)實現(xiàn)的目標有5項，其他7項接近完成。總體上看規(guī)劃任務艱巨，但基本上能夠完成。

在人民生活方面，“十二五”規(guī)劃列出了9項規(guī)劃目標。到2014年，已有4項目標實現(xiàn)，其他5項還有一定差距。總體上看，民生問題非常重要，但任務同樣十分艱巨，順利完成有壓力。

觀察“十二五”規(guī)劃目標完成情況，有一個突出的印象：在29項規(guī)劃目標中，經(jīng)濟目標只占4個，數(shù)量少且完成情況非常好；其他非經(jīng)濟目標25項，數(shù)量多但完成情況有快有慢。實際上從“十一五”規(guī)劃期開始，我國規(guī)劃工作在科學發(fā)展觀的指導下，發(fā)展重心就已經(jīng)從經(jīng)濟增長轉向可持續(xù)發(fā)展。到“十二五”期間，非經(jīng)濟的發(fā)展任務更加居于整個國家發(fā)展的中心位置。經(jīng)濟增長要繼續(xù)，但是更重要的是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，把環(huán)保、社會、民生放在重要位置上。相對于完成經(jīng)濟增長任務，環(huán)保、社會、民生任務更加繁重和艱巨，更加不輕松。“十二五”規(guī)劃期實際成為了實現(xiàn)發(fā)展從經(jīng)濟為主轉向社會、環(huán)保、民生為主的重要歷史轉折期。

戰(zhàn)略性轉換：強力反腐、深化改革、精準調(diào)控、設立自貿(mào)區(qū)、籌建亞投行

“十二五”規(guī)劃期間，國內(nèi)發(fā)生了許多重大事件，這些事件在一定程度上改變了原來“十二五”的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展軌跡。第一件重大事件是2013年黨和國家最高層的新老更換。以習近平為總書記的黨中央形成了新的領導核心，并提出了一系列新的發(fā)展理念和發(fā)展戰(zhàn)略。隨著“十二五”期間國家發(fā)展戰(zhàn)略的轉化和新的戰(zhàn)略推出，原定的戰(zhàn)略及其目標就可能有所變化了。“十二五”期間明顯出現(xiàn)戰(zhàn)略性變化的事件有：

第一，從嚴治黨，強力反腐，引發(fā)了從上到下的政治生態(tài)變化，這給社會主義市場經(jīng)濟體系的完善創(chuàng)造了良好的制度條件以引發(fā)更進一步的政治改革。“十二五”后期開始形成的一系列從嚴治黨和強力反腐行動，會不會改變20世紀60年代以來形成的經(jīng)濟開發(fā)型模式或升級為高版本的開發(fā)型模式，可以拭目以待。

第二，深化改革，釋放市場活力，產(chǎn)生新的經(jīng)濟增長動力。“十二五”規(guī)劃之初，盡管有改革的設想和內(nèi)容，但是全面深化改革以至于形成一個新的改革高潮，卻始于“十八大”召開之后。不斷改革是中國經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)動力，但是改革的難度也隨著深度而加大。尤其是在以往的改革中形成了一批既得利益集團，這些利益集團會有意無意成為下一輪改革的阻力。新的領導層敢于面對改革的難題，繼續(xù)推進改革，掀起新一輪大規(guī)模的改革。與以前的改革不同的是，此輪改革著重頂層設計和底線思維，是全面而系統(tǒng)的，從而避免了單項改革捉襟見肘的尷尬結局。這也使得“十二五”后期的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展呈現(xiàn)出新特點和新景象。

第三，宏觀調(diào)控新方式的出現(xiàn)。與“十一五”期間頻繁的宏觀調(diào)控次數(shù)和細致化的宏觀調(diào)控手段應用相比，“十二五”期間宏觀調(diào)控的方式發(fā)生了許多變化，即所謂定向調(diào)控、精準調(diào)控、區(qū)域調(diào)控。大水漫灌式的宏觀調(diào)控在應對2008年國際金融危機時發(fā)揮了積極作用，但是也給國民經(jīng)濟留下了許多后遺癥，比如高達16萬億元的地方政府融資債務平臺，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，等等。“十二五”規(guī)劃后期宏觀調(diào)控有了許多改進和改革，一方面通過簡化行政審批程序和取消審批權限，使得宏觀調(diào)控的作為空間大大縮小，另一方面推出負面清單的管理方式，主動發(fā)揮市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的功效。宏觀調(diào)控在“十二五”期間無論是在實踐上還是體制上都有了較大的改善。

第四，自由貿(mào)易區(qū)的設立開辟了對外開放改革與試驗的新格局。2013年9月在上海設立第一個自由貿(mào)易區(qū)，不是一個簡單的改革試驗，它是繼深圳經(jīng)濟特區(qū)之后中國對外開放的一個新的大膽舉措。自由貿(mào)易區(qū)本質(zhì)上不是開發(fā)區(qū)的概念，而是政策試驗區(qū)，是將國內(nèi)普通區(qū)域不能采用或不能全面放開的外匯和資本開放政策放在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)試驗。時間不長，已有上海浦東、深圳前海、福建平潭、天津濱海四個自由貿(mào)易區(qū)開設，并立即將試驗區(qū)中獲得成功的政策經(jīng)驗，如負面清單管理迅速在普通區(qū)推廣。自由貿(mào)易區(qū)的構想產(chǎn)生在“一帶一路”戰(zhàn)略背景下，也體現(xiàn)了中國對外經(jīng)貿(mào)格局的新變化。

第五，亞洲基礎設施投資銀行和絲路基金的建立，對世界經(jīng)濟政治格局都產(chǎn)生了重大影響。亞投行和絲路基金脫胎于“一帶一路”戰(zhàn)略構想，成為實施戰(zhàn)略的具體抓手。由于世界經(jīng)濟不景氣、美國經(jīng)濟帶動世界經(jīng)濟復蘇乏力，中國的亞投行倡議獲得了世界各國的關注和響應，最終57個國家成為創(chuàng)始成員國。亞投行的建立具有十分深遠的歷史和國際意義，它是第一次由中國倡議和實施的國際區(qū)域化合作構想，中國作為世界大國的形象開始確立。

規(guī)劃功能完善：整合各個重大規(guī)劃，創(chuàng)新區(qū)域性戰(zhàn)略規(guī)劃、專項規(guī)劃

中國經(jīng)濟自20世紀70年代末開啟改革開放以來，選擇的發(fā)展道路是與其他國家有所不同的。其中一個重要的不同就是盡管建立了市場經(jīng)濟體制，但是依然保留和改進了在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的中期計劃管理做法，這與其他原來實行計劃經(jīng)濟體制國家在轉型之后紛紛放棄中期計劃管理方式明顯不同。并且，這個中期計劃（“十一五”更名為規(guī)劃）連續(xù)實施了六個周期之后，一舉將中國經(jīng)濟發(fā)展到世界經(jīng)濟排名第二的水平，這個巨大成果是誰也無法否認的。改革開放30年，計劃管理改革始終沒有停止，各種試驗不斷推出，最終形成了比較可行的計劃管理體系和方式，中國的計劃管理性質(zhì)也由此發(fā)生與計劃經(jīng)濟體制條件下不同的特點，“十二五”規(guī)劃在探索計劃管理體系和方式上也有一些新的突破和嘗試。

其一，“多規(guī)合一”的改革。由于部門管理分工，致使我國的一些重大規(guī)劃編制工作背靠背的進行，而且各個重大規(guī)劃的時間期限和編制周期也不統(tǒng)一，加上其他越來越多的專項規(guī)劃，規(guī)劃編制工作越來越頻繁，導致重復性編制和規(guī)劃之間相互扯皮越來越多，規(guī)劃成本越來越大。那么，從“十二五”開始，我國在部分地區(qū)開始探索將多個規(guī)劃整合在一起編制。雖然這項改革還沒有完全結束，但是改革方向是值得肯定的。

其二，區(qū)域性戰(zhàn)略與規(guī)劃的創(chuàng)新。由于地方規(guī)劃編制是按照行政管轄范圍進行的，因此各地行政主管部門編制出來和大力推行的地方規(guī)劃具有行政分割和地方利益保護的負面趨向。這是不利于建立統(tǒng)一的市場體系的改革方向。在“十二五”期間，從中央層面對此進行了協(xié)調(diào)和改革，如長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃橫跨沿江流域包括支流11個省市，統(tǒng)一按照中央部署規(guī)劃，避免各個省市各自為政謀發(fā)展。再如京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，打破三個省市行政界限，按照區(qū)內(nèi)合理分工和優(yōu)勢互補原則進行定位，打造世界最大和最具活力的首都經(jīng)濟圈，不單單是化解北京市“大城市病”問題，更是形成三個省市經(jīng)濟一體化的發(fā)展格局。此外，在“十二五”期間還陸續(xù)出臺了20多個區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃。這些規(guī)劃的共同特點是不以行政劃界，而是以區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)在聯(lián)系和整體發(fā)展為出發(fā)點，打造具有特色的功能區(qū)。在目前行政管轄權不變的前提下，成立跨區(qū)域協(xié)調(diào)小組，是推行區(qū)域規(guī)劃的合理做法。

其三，把專項規(guī)劃作為實現(xiàn)綜合規(guī)劃的抓手。“十二五”規(guī)劃制定之初，有關國民經(jīng)濟結構調(diào)整的問題雖然列入文件，但是如何貫徹文件精神需要有力抓手。經(jīng)濟結構問題始終困擾中國經(jīng)濟前行，而且老問題剛剛解決，新的問題又不斷涌現(xiàn)。在上一個規(guī)劃周期即“十一五”規(guī)劃期間，為應對國際金融危機，我國前后出臺了兩個產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整規(guī)劃，前一個為“十大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)振興”規(guī)劃，后一個為“七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展”規(guī)劃。這些規(guī)劃延續(xù)到“十二五”期間，需要作進一步的補充和調(diào)整。因此在規(guī)劃期間，中央有針對性地出臺了若干個專項規(guī)劃，其中最具有影響力的是剛剛出臺的《中國制造2025》規(guī)劃。這項專項規(guī)劃在整合了此前推出的各項相關規(guī)劃的基礎上，進一步明確提出了中國產(chǎn)業(yè)結構升級的目標和步驟。所有這些細分行業(yè)和領域的專項規(guī)劃，對實施“十二五”總體規(guī)劃提出的目標和任務起到了具體化和可操作的作用。

規(guī)劃未盡使命：產(chǎn)能過剩、環(huán)境保護、內(nèi)需不足等問題仍需下一個五年規(guī)劃期繼續(xù)解決

如果規(guī)劃只是墻上掛掛，而不去落實，再精心編制的規(guī)劃也不能產(chǎn)生良好的作用。因此規(guī)劃重在落實。回顧過去“十二五”規(guī)劃期間，有一些國民經(jīng)濟與社會發(fā)展突出的問題，依然沒有得到很好的解決，這是需要下一個五年規(guī)劃期去認真解決的。

產(chǎn)能過剩問題。中國經(jīng)濟結構的不平衡特征導致中國經(jīng)濟處于周期性擺動過程。在2008年國際金融危機爆發(fā)之前，中國經(jīng)濟已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩問題，但是為了應對危機拉動經(jīng)濟增長，產(chǎn)能過剩問題被急速創(chuàng)造出來的人為需求所掩蓋。等到危機過去之后，產(chǎn)能過剩問題重新露出水面。產(chǎn)能過剩問題存在有一定的必然性，因為市場經(jīng)濟就是一種過剩經(jīng)濟。目前中國的產(chǎn)能過剩問題也不僅限于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)擴大到了高端新興產(chǎn)業(yè)如光伏產(chǎn)業(yè)。“十二五”期間，產(chǎn)能過剩問題有所緩解，如水泥、鋼鐵等建材領域和房地產(chǎn)，產(chǎn)能盲目擴張得到一定遏制，但是問題依然存在。因此繼續(xù)壓縮過剩產(chǎn)能、調(diào)結構，將是下一個規(guī)劃周期的任務。從根本上看，產(chǎn)能過剩得到徹底解決需要新的經(jīng)濟增長高潮契機。

環(huán)境問題。“十二五”規(guī)劃期間提升了對環(huán)境保護的重視程度，各項涉及環(huán)境保護的規(guī)劃指標比上一個規(guī)劃周期更加詳細和嚴厲，統(tǒng)統(tǒng)列入約束性指標。但是環(huán)境問題的形成并非一朝一夕，是中國經(jīng)濟長期粗放和高碳增長方式引起的，在一個短短的五年規(guī)劃期間徹底得到解決不現(xiàn)實。“十二五”前三年環(huán)境規(guī)劃目標一直完成不理想，到2014年底，各項環(huán)境管理目標完成情況開始趕上五年規(guī)劃要求，但是解決的難度越來越大。即使五年規(guī)劃目標大致完成，但是總體上說環(huán)境問題依然嚴峻。要徹底解決這個問題，需要實現(xiàn)中國經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉型。這不僅需要規(guī)劃，還需要技術突破和體制創(chuàng)新。下一個五年規(guī)劃，應當進一步加大對環(huán)境方面的投入，不僅提出總體性目標，而且要更加注重規(guī)劃指標的可操作性和強制性，一步步地扎實推進環(huán)境保護和污染治理工作。

內(nèi)需不足問題。內(nèi)需不足始于“十二五”規(guī)劃開啟之年，也持續(xù)于“十二五”規(guī)劃結束之年，這說明內(nèi)需拉動始終是規(guī)劃的目標任務之一。如同其他問題一樣，內(nèi)需不足問題的形成由來已久，也部分地與市場經(jīng)濟的內(nèi)在缺陷相關。因為市場經(jīng)濟中，人們的有效需求來自于收入，而收入的增長又取決于經(jīng)濟增長和收入合理分配兩方面因素。改革開放以來，我國社會發(fā)展相對于經(jīng)濟增長較為滯后，居民收入分配差距持續(xù)擴大，到“十二五”初期，反映居民收入差距的基尼系數(shù)已經(jīng)突破國際公認的0.45警戒線。在“十二五”后期，通過出臺一系列針對收入分配問題的政策，居民收入差距有所縮小，但是問題沒有得到根本性改變。這樣對內(nèi)需不足問題的解決始終有阻礙作用。從根本上說，只有解決了居民收入差距過大的問題，才能解決需求不足的問題。這不是僅僅通過規(guī)劃管理就能實現(xiàn)的，還需要有社會福利制度完善、經(jīng)濟繼續(xù)增長帶來就業(yè)機會增加、各項居民收入調(diào)整政策落實等。

（作者為中國人民大學經(jīng)濟學院黨委副書記、教授）

【注釋】

①文中數(shù)據(jù)來源于歷年政府工作報告、國民經(jīng)濟與社會發(fā)展年度規(guī)劃報告、國家統(tǒng)計局年鑒等。

責編/張夏夢 美編/于珊