古代異地為官制度利與弊

唐昊

【摘要】 異地為官是中央政府試圖割斷官員與地方勢力勾結、強化中央控制的首選舉措，并且隨著中央集權的發展而不斷強化。異地為官在歷史上強化了中央集權，卻嚴重壓抑了地方自治的活力。同時，異地為官對于官員本身的前途來說意味著極大的不確定性。“異地為官”制度，其實僅僅是中國式中央集權的產物。

【關鍵詞】 異地為官 中央集權 選官制度 【中圖分類號】K207 【文獻標識碼】A

西漢時期，“異地為官”逐漸從模糊的傳統變為清晰的制度

秦漢之前，地方政治中最為悠久的傳統其實是“本地為官”，即國君向天子負責，大夫向國君負責，而人民則向大夫和國君負責，和西歐的封建制如出一轍。

西漢初年，劉邦從秦朝滅亡中得出錯誤的結論，認為秦亡是由于沒有分封，于是不但沒有強化中央集權，反而大肆分封劉氏子孫。結果是有漢一朝，地方豪強勢力坐大，無論是皇權、勛貴，還是本鄉長官，不但專橫跋扈、橫行鄉里，甚至有條件、有本事和中央政權叫板，成為西漢政府推行統一政令的嚴重障礙。吳王、楚王等諸侯自不必說，“七國之亂”搞得中央政府風雨飄搖；甚至一個小小的鄉里豪族、退休官宦都足可令朝廷頭痛。

漢武帝時期，朝廷采取了幾條策略來對付地方勢力。一是推恩令，通過諸侯國的再分封而將地方勢力由大變小。二是抽離地方精英，使其無法發揮嘯聚一方的功能。特別是元朔二年（前127年）武帝從主父偃建議，“徙郡國豪杰及貲三百萬以上者于茂陵”，極大削弱了地方精英的力量。至于中央派出的地方官刺史所察的六條中，第一條就針對地方豪強而設，所謂“強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡”。

但要做到中央集權的強化，僅憑上述措施還遠遠不夠。同時，在地方本土勢力削弱后，中央派出機構卻成為新地方勢力。如何使這些中央直屬官員保持對地方控制的同時，還能維系對中央政府的忠誠，就成了一大難題。皇帝必須依賴官僚機構統治地方，但又必須防備它們坐大，這就造就了很多限制性的政治舉措。而“異地為官”就成為中央政府試圖割斷官員與地方勢力勾結、強化中央控制的首選舉措。

雖然異地為官強調不避本籍會帶來“州郡相黨，人情比周”“瞻徇之弊”等危害，但畢竟異地為官從一開始便是出自統治者的私心，因而在相當長的一段時間內只是試探著作為一種非正式的用人辦法出現，并非正式制度。依照這種不成文的慣例，親屬不得在同一個地方、同一個部門供職，官員不得在本籍供職。而朝廷用人的主官則通過揣摩圣意，逐漸地強化了“仕官避本籍”的傳統，使得上至郡國守相，下迄縣令、長、丞、尉，均不用本郡國人。

不過，使這種慣例成立需要一個先決條件，就是要有足夠的官員可供調配。因為上至郡守，下至縣令，均直屬于中央政府，只有中央政府能在更大范圍內選擇合格的官吏，有了挑選的余地和空間，才有可能對官員的任用地點有發言權。否則官員供不應求，哪里有機會避籍指派呢？因此，漢代皇帝多注重人才多途入仕。察舉科目擴大至包括孝廉、茂材、賢良方正、文學、明經、明法、尤異、治劇、兵法、陰陽災異及其他特殊科目。武帝還曾下詔要求每郡必須舉薦一人，“不舉孝”及“不察廉”的二千石都須受罰。董仲舒做官就是通過察舉。當然，察舉出來的賢良方正未必都擔任實際的職務，多只是先做宿衛之臣。其實際目的則是壯大后備官員隊伍，具有隨時充實地方的人力資源。

當中央選官的自主性加強，以及中央掌控后備官員的人力資源足夠豐富時，終于帶來“異地為官”從模糊的傳統變為清晰的制度。西漢二百八十余任郡國守相的籍貫，絕無例外，都是外郡人。刺史五十一任，其中四十五人籍貫可確定不在本州。而東漢則更為嚴格，連妻子的籍貫都要回避。史弼本應出任山陽太守，但是他妻子的娘家恰好在山陽轄內，于是史弼上書自陳應回避，被調任為平原相。到東漢桓帝時，中國第一個關于任官回避的成文法規《三互法》正式出臺。所謂“三互”，即“婚姻之家及兩州人不得交互為官”。《后漢書·蔡邕傳》描述道：“初，朝議以州郡相黨，人情比周，乃制婚姻之家及兩州人士不得對相監臨。至是復有三互法，禁忌轉密，選用艱難。”這是歷史上第一次通過法律明文規定的異地為官制度。

異地為官制度隨著中央集權的發展而不斷強化，清朝時最為完善

東漢之后，社會結構分化劇烈、軍事斗爭放量升級、外族入侵接踵而至，中央與地方的關系也歷經變化。但異地為官（或可稱之為“易地為官”）作為有效的中央集權手段，卻被一直保留了下來。當然，作為官員群體本身是不會喜歡這樣的安排的。所以，如何使其被眾人接受，并成為一種正式制度，需要一個漸進的過程，而其呈現的規律是：只要中央權力上升、權威強化，異地為官制度也隨之強化；反之，地方勢力坐大之時，異地為官原則就被淡化乃至拋棄。這樣看來，異地為官的制度化及其反復，可被視為中央與地方博弈的結果。

兩漢時期，地方勢力仍然強大。因為察舉制將選官的權力交給了地方官員，門第族望又成為選官的主要依據，這就形成了一個“你選我、我選你”的小圈子。從此名門望族靠壟斷教育資源和學術資源的“學而優則仕”成為帝國的統治支柱。在這樣的情況下，出現了一批累世公卿、把持中央或地方政權的豪門大族。他們進而在朝廷為官，退而成為地方豪強。此外，秦漢時期的地方長官都可以自辟僚屬，實際上是將地方的用人權交給了地方主官。不過，盡管如此，門第的力量顯然不如周、秦、漢時封建貴族那樣強大。所以高門大族的子弟入朝為官時，還是多選擇服膺中央政府，謹慎地應用異地為官的原則。

而在魏晉的九品中正制選官制度中，選官的權力不再交由地方官，而是被中央收取。即朝廷選擇“賢有識鑒”的官員兼任本州的中正官，察訪士人，評列九品，作為官吏除授的依據。“中正”們把地方人才劃分為九個等級，上報給中央，由中央任用。中正官評價人才的標準包括了察舉制度所規定的內容，但增加了“家世”和“才實”等條目，中正評定士人，家世、才能并重。不過一般來說，中正官一職也多由世家大族所壟斷，因此地方勢力在很大程度上還是把持著選官的權力，地方官與豪強的聯系依舊緊密。

隋唐以來的科舉制成為異地為官制度發展的重大契機。科舉制的創立明顯抑制了豪門世家的勢力，擴大了官吏來源。與九品中正制不同，科舉制下選拔官吏不再以家族名望，而是以考試成績為依據。選官的權力也不在地方，而是全部收歸中央。隨著官員選舉逐漸脫離世家大族的控制，異地為官制度開始愈加廣泛和嚴格地推行。如唐朝的《回避條例》不許官吏任職本貫州縣官及本貫鄰縣官。隋唐時還取消了地方主官自辟僚屬的權力。“海內一命之官并出于朝廷，州郡無復辟署之事”，所有進入流品的地方官員都由中央政府任用。但問題是，隋朝和唐朝都勤于開邊，任由藩鎮勢力作大，節度使集軍政財權于一身，甚至世襲，如同國中之國，最終成為中央政府的“掘墓人”。

宋明以后的中國進入了中央集權的強化期。宋對地方勢力的反彈表現尤為激烈，幾乎是全面收回兵權和治權，造成強大的中央政府和孱弱的國家。明太祖朱元璋則將全國分成三大任職區，實行“南北更調”制，即北人官南，南人官北。不過，有個問題是，在異地為官制度下，官員是流動的，地方掾史卻須用本地人。這實際上削弱了朝廷對于地方的控制權。像宋江這樣的“刀筆小吏”，雖是小說家之描述，但也反映了當時本地“吏”欺上瞞下、一手遮天的情形，甚至將異地做官的地方主官也玩弄于股掌之中。

等到清朝皇權大一統達到頂峰之時，也是異地為官制度最為完善之時。在“回避本省”的基礎上，康熙四十二年（1703年）進一步規定，“定外任官在籍（原籍或寄籍）五百里內者（包括鄰省），都得回避”。乾隆時開始規定祖籍也要回避。道光年間，戴三錫是北京大興縣人，被授予江寧布政使，就是因為祖籍是江蘇丹徒，所以改調四川任職。在河南內鄉縣，自元大德八年（1304年）到清朝末年，歷任的一百八十多位官員，無一人是河南本地人。在湖北棗陽縣，明清兩代可查的九十七位知縣中，竟然沒有一個湖北人。異地為官制度被執行得可謂徹底。

異地為官在歷史上強化了中央集權，卻壓抑了地方活力

從歷史上看，異地為官是隨著中央集權的發展而不斷強化的。不過，有清一代，當中央集權體制達到頂峰時，也恰恰是地方精英失去活力之時。即便康乾盛世時期，人民的普遍貧困和官吏的普遍腐敗還是令來訪的英國使節吃驚不小。當然，對統治者而言，為防止地方勢力坐大而犧牲地方治理，是合理的選擇。但畢竟，地方精英的抽離、地方治理的衰朽也會帶來嚴重后果。所以，中國千百年來央地關系的兩難是：或者中央集權強化而地方朽化，或者地方勢力坐大而威脅中央。

異地為官在歷史上強化了中央集權，卻嚴重壓抑了地方自治活力。官員任職于陌生的鄉土，風俗不便、情形不知，甚至語言不通，很難得到當地民眾足夠的信任和威望，必然降低地方治理水平。同時，異地為官對于官員本身的前途來說意味著極大的不確定性。學者研究表明，有清一朝，江浙新進士被派往西北、西南偏僻之地當知縣的可能性極大，如此既沒油水，且遠離中樞，升遷較難。而陜、甘、滇、黔等貧困地區中進士的士子，則被派往江蘇、浙江、江西、湖廣等富庶之地當知縣的概率極高。這些變易對官員的挑戰太大，困難太多。如梁啟超所言：“以數千里外渺不相屬之人，而代人理其飲食、訟獄之事，雖不世出人才，其所能得者幾何矣。”

此外，就算是異地為官，也要隔三差五把你挪一挪，免得任職時間太長根基牢固。這就容易造成官員的無序流動。許多官員剛熟悉情況，不到一年半載就又調任新職，對于地方就是一種折騰。頻繁的官員流動和短暫任期，加重了官員的短視行為，形象工程政績工程皆出于此。至于那些需要花長時間、大氣力才能解決的真正重要的問題，流官們往往避而遠之。

“異地為官”制度，其實僅僅是中國式中央集權的產物。自秦漢起，中央集權的整體架構一經開創，其他的配套制度也會跟上，異地為官制只是其中之一，即由于熟人社會中鄉土、血緣的重要性，為強化皇權計，回避本籍成為統治者必然的選擇。其目的是方便朝廷控制官員。但若換一個角度思考，如果民主和法治本身能夠制度化并被徹底地執行，中央政府和地方政府的效忠對象都是民眾本身，那么地方官是否忠于中央政府這個帝制時代的最大擔憂其實根本就不存在。所以，要解決“異地為官”的種種問題，必須跳出選官制度本身來進行反思。

（作者為華南師范大學政治與行政學院教授）

【參考文獻】

①（南朝宋）范曄著：《后漢書》，北京：線裝書局，2010年。

責編/潘麗莉 美編/于珊