構建符合職業化發展方向的法官考評體系

黃共興　李宏偉

【摘要】對法官的審判績效、法官職業道德等方面進行測定，構建科學合理的、符合法官職業化發展方向的法官考評體系，是促進法官職業化、司法現代化的重要舉措。長期以來我國法官考評體系沿用對黨政工作人員的考評方式，存在形式主義濃厚、考評標準不統一、考評組織不中立、以數字論英雄、考評程序不完善等諸多方面的問題。

【關鍵詞】法官考評 職業化 發展 體系建設

【中圖分類號】D926.2 ? ? ? 【文獻標識碼】A

據報道，我國法官總數于2013年已經接近20萬人，如何對如此龐大的法官隊伍群體加強管理，是擺在全國各級法院面前的重大歷史性課題。審判組織制度事關一個國家的社會公平正義能否實現，而審判組織制度中一個十分關鍵的要素就是對法官如何考評。黨的十八屆三中全會通過的“決定”對我國司法體制機制改革作出了重大安排部署，“建立符合職業特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業保障制度”，為我國今后推進法官職業考評制度建設指明了方向。

法官考評是促進法官職業化的需要

我國《法官法》第二條對法官的概念作出了規定：“法官是依法行使國家審判權的審判人員，包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員。”法官考評也就是對法官從事的審判執行工作、法官的職業道德等方面進行綜合考核評價，目的在于激勵法官充分發揮自身能動作用更好地服務于審判工作。①

長期以來，我國在是否應該對法官進行考評的問題上存在爭議，持肯定說的一方認為應該對法官績效進行考評，以促使法官提升審判質量、審判效率。而持否定說的一方則認為不應該對法官的審判工作進行考評，對法官的考評必定影響司法權威、影響法官獨立辦案。因為一旦對法官的審判工作進行考評，法官就會受到偏見的影響，為了達到良好的績效考核結果、實現個人的升遷晉級而違背法官的道德良心、違背法律的規定對案件作出裁決。上述對法官考評持否定態度的觀點主張，也有其合理之處。但是，筆者認為在我國現行的司法體制機制之下，如果不對法官的審判工作開展考評，是無法提升司法效益的，由于法官考評存在某些缺陷而完全取消此項制度的做法是“因噎廢食”之舉。

法官考評是促進法官職業化的需要。對法官的審判工作成績、法官職業道德等方面進行測定，構建科學合理的、符合法官職業化發展方向的法官考評體系，是促進法官職業化、司法現代化的重要舉措。目前，我國法官的總人數已經較為龐大，而我國各地法院法官的素質參差不齊、發展不平衡，越是基層的法官，其素質可能在總體上顯得越低。因為受到體制機制的影響，我國對法官的任職設置的門檻標準較低，而且法官的來源較為復雜，非法律專業畢業的法官占據了法官隊伍的一定比例，嚴重影響了法官隊伍的總體素質。在當前審判執行工作越來越繁重的情況下，目前法官的素質和人民群眾的新期待、新要求還存在較大的距離，嚴重影響了法官職業化的進程。②

法治現代化的一個基本要求就是法官職業化，刑事法官掌握被告人的生殺予奪大權，民事法官關系到原被告的合法權益能否得到保障，行政法官關系到行政機關的依法行政和行政相對人能否通過行政訴訟手段獲得權益保障，執行法官事關案件能否得到執行。法官們手中掌握司法審判職權，而法官要依法履行其審判職權，就必須擁有相應的法律專業知識、司法審判技能、法律思維方式，這是法官最基本的要求，就像一名醫生必須懂得醫術一樣，法官必須懂得法律。只有具備專業化的法官隊伍，才能實現司法審判專業化、職業化。由于各種現實復雜因素的綜合影響，當前我國法官隊伍的素質還無法滿足法官職業化的需要，還無法滿足司法公正、司法公開的需要，嚴重影響了司法的權威性、公信力。

為此，推進法官職業化建設，必須不斷采取各種有效措施提升法官隊伍的整體素質。法官考評恰好可以解決法官職業素養建設中的問題，通過法官考評，讓法官能夠比照其應該具備的庭審駕馭能力、調解能力、裁判文書制作水平、職業道德素質等，促使法官不斷提升自身素質、促進自我完善，有效推進法官職業化的水平。

我國法官考評的歷史沿革

我國對法官的考評擁有久遠的歷史淵源。從奴隸制社會開始，歷朝歷代的統治者就制定了相關的制度對法官的工作進行考核，《尚書》中就記載了我國夏商時期對法官的考核。③而新中國的法官考評則萌芽于陜甘寧邊區，1948年，中共在陜甘寧邊區開始實行審判和檢察分離的制度，在司法部內部設置專門的審判機構，并且對司法工作人員規定了獎懲機制，主要是對司法工作人員的政治素養、抗戰表現、執行政策法令的情況、業務工作情況和服從上級領導的情況等進行考評，內容十分宏觀而空洞，具有十分顯著的政治化、行政化色彩。陜甘寧邊區建立的司法績效考核制度，對新中國成立以后乃至當前的司法績效考核具有十分重大深遠的影響，其政治化、行政化的弊端亦被長期“保留”。改革開放以前，我國對法官的職業要求依然是“思想覺悟高、政治素質好、人民立場堅定”等，和其他黨政干部的考核標準無異，更談不上構建符合法官職業化發展方向的法官考評體系。

改革開放以后，隨著我國經濟社會的發展，經濟建設的主題逐步取代了階級斗爭。在這樣的背景下，司法審判的專政職能有所弱化，而其獨立性、中立性的特點得到逐步強化，法官的職業特點有所體現。1983年施行的《人民法院組織法》規定，法官必須具備法律專業知識。自此之后，法官的職業化問題更加得到人們的普遍重視，人們更加重視法官職業素養的提升，而對法官進行考評就成為必要的舉措。然而，雖然有著對法官進行考評的意識和舉措，但實際仍更多地按照對黨政機關工作人員的要求對法官進行考評，法官考核制度與職業化發展方向之間嚴重不符。我國于1995年頒行的《法官法》通過法律的形式對法官考核的組織、方式和內容等作出了規定，標志著我國對法官的考評步入法制化、規范化軌道，但是考評內容和一般公務員的考核基本相同，2001年對《法官法》進行修訂之后，依然對“考核”的內容沒有進行任何修改，法官的職業化特征依然無法從法官考評中得到體現。

隨著我國審判事業的逐步發展，人們已經充分認識到法官必須具有專業的知識技能，對法官進行考評不能單純照抄公務員的考評制度。這樣的觀點逐步在全國法院系統內部獲得一定共識，最高法院相關領導的講話中也逐步提及。2002年，肖揚在全國法院隊伍建設工作會議上提出，要推進法官職業化建設。之后，肖揚在各種場合反復強調法官職業化建設問題。2002年8月，肖揚到甘肅考察時強調：“法官是審判案件的，必須專業化、職業化，但職業化并不等于文憑化，法官既要有書本知識，又要有豐富的審判實踐經驗。”④在肖揚等人的積極倡導下，最高人民法院在制定《人民法院二五改革綱要》、《人民法院三五改革綱要》等重要的文件中對法官考評制度作出了更為明確的規定，對法官的考評逐步和法官的職業化特點結合起來。

我國法官考評制度的現狀

當前，我國對法官進行立體化、標準化、規范化考評的條件已經具備，在實踐中也取得了顯著成效。按照現行《法官考評委員會暫行組織辦法》的規定，各級人民法院的法官考評委員會為法官考評的主體。除此之外，《法官法》對法官考評的原則、考評組織、考評內容、考評時間和處理等作出了較為全面的規定，《法官法》成為我國對法官進行考評的主要依據。

2006年，《公務員法》施行之后，將法官納入公務員的范疇進行管理與考核，《公務員法》中對公務員的考評制度適用于對法官的考評，這就使《法官法》成為《公務員法》的特殊法。自2007年1月起全面施行的《公務員考核規定（實行）》，對公務員考核的相關內容作出了更為全面細致的規定，其同樣適用于對法官的考評。2008年，最高院印發的《關于當前加強人民法院隊伍建設的意見》對法官考評的組織、崗位考核、案件評查、執法業績檔案等許多方面的內容作出了規定，“意見”還要求人民法院不斷完善司法考評體系并且在全國各級人民法院全面推開。

《人民法院三五改革綱要（2009—2013）》雖然僅僅是一個“綱要”性的文件，卻提出了法官考評的方向性要求。“綱要”要求建立審判質量效率監督控制體系，該體系以案件審判質量和效率考核為主要內容，以法官、法官助理、書記員和人民法院其他行政人員的績效和分類管理為主要內容。“綱要”的這些規定，對人民法院構建符合職業化發展方向的法官考評體系具有十分重要的價值。除此之外，我國現行《人民法院工作人員紀律處分條例》、《法官行為規范》、《法官職業道德基本準則》等均對法官考評的相關內容作出了規定。

然而，從總體上看，我國法官考評制度歷來模仿對黨政工作人員的考核制度，《法官法》中對法官進行考評的規定，也大多參考《公務員法》進行。不僅如此，按照我國現行《公務員法》的規定，法官同樣具有公務員的身份，按照公務員的標準對法官進行考評似乎成為理所當然的事情，通過考評制度還是難以體現法官的職業化。在2013年全國法院隊伍建設工作會上，周強在講話中強調：“加強正規化、專業化、職業化建設，是建設一支高素質法官隊伍的必然要求，是確保司法公正、提升司法公信力的重要前提，是當前和今后一個時期法院隊伍建設的基本方向。”這表明我國法院系統的高層更加高度重視法官職業化建設。⑤當前，隨著我國司法體制改革的深入推進，尤其是在十一屆三中全會通過的“決定”對司法體制機制改革作出重大安排部署之后，為構建符合職業化發展方向的法官考評體系營造了良好的政策環境。

當前我國法官考評制度，是在司法體制機制改革的不斷推進過程中逐步健全完善起來的，其目的是為了更好地推進法官隊伍正規化、專業化、職業化，在較大的程度上確實促進了法官隊伍素質的提升，有效地促進了法院管理水平的提高。隨著當前我國法官職業化建設的深入推進，法官考評制度的內容、形式等方面已經無法適應法官職業化和推進法治國家建設的需要，主要體現在：一是缺乏規范有序、統一的考評體系。我國目前還缺乏全國統一的、規范有序的法官考評體系，不同地區對法官考評的方式、內容等差距甚大，極少數地區甚至缺乏對法官必要的考評，法官的晉職升遷完全由個別領導說了算，對法官職業化進程的推進產生極大阻礙;二是完全參照《公務員法》對法官進行考評，法官考評具有濃厚的行政化色彩，無法體現法官的職業化特征;三是考評內容“數字化”的傾向嚴重。部分法院簡單地通過法官辦案數、調解結案數、上訴率、再審率、服判息訴率等作為考評的主要內容，完全以“數據”說話，完全不注重案件辦理的質量和社會效果;四是法官考評流于形式。部分法院在對法官進行考評的過程中，過于注重“民主測評”和黨組的決定，這就導致“老好人”的考評分值較高。

構建符合職業化發展方向的法官考評體系

法官考評體系的健全完善，是當前我國司法體制機制改革的重要內容。法官考評體系的構建，和法院自身的體制定位與管理模式密切相關，黨的十八屆三中全會通過的“決定”提出，要積極探索省以下地方法院人財物的統一管理模式，這為我們今后構建全國統一的法官考評體系營造了良好的政策環境。當前，構建符合職業化發展方向的統一的法官考評體系，應從如下幾個方面入手：

第一，將獨立審判與實現法官的自我發展作為法官考評的目標。法官考評僅僅是一種手段，而非目標。在構建符合法官職業化發展方向的法官考評體系中，應確定合理的考評目標。其中，更好地實現人民法院的獨立審判與實現司法正義，應作為法官考評的最終目標任務，通過法官考評體系的構建，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責，任何組織和個人不得非法干涉法官依法辦案。與此同時，要通過構建法官考評綜合體系，讓法官及時發現自身存在的不足和問題，實現法官的自我發展，切實提升法官群體的綜合素質。當前，要按照黨的十八屆三中全會、四中全會提出的要求，對法院辦案機制進行改革。為了更好地實現獨立審判，推進省級以下法院系統在人、財、物等方面進行統一管理，逐步使省級以下地方法院擺脫在人、財、物方面的對地方黨委政府的依賴，從而避免地方黨委、政府、政法委等非法干涉法官執法辦案，破除地方保護主義的枷鎖，促進社會公平正義。

針對司法改革的上述要求，要加大對考評改革，構建更加符合職業化發展方向的法官考評體系，改變目前極少數地區對法官考評中存在的針對性不強、不符合法官職業特點等弊病，完全按照法官的職業特點加大考評的力度，使法官考評的結果能夠綜合反映法官的辦案質量、辦案數量，考評結果分數的高低能夠直接反映法官為司法執法作出的貢獻，在加大考評促進國家司法事業發展的同時，也能夠有效地促進法官的自我發展。

第二，以立法的路徑構建符合法官職業特點的考評體系。目前我國各地對法官考評的制度五花八門，主要是法院的地方化、行政化傾向造成的，地方法院的人財物歸屬于地方黨委、政府，法院系統無法組織實施統一的法官考評。按照十八屆三中全會、四中全會的要求，今后我國地方法院將實行省以下人財物的統一管理。為此，應通過立法的路徑，繼續完善《法官法》中法官考評的規定，構建符合法官職業特點的、區別于一般公務員的、全國統一的法官考評體系。

當前，我國法官制度改革的思路已經十分明晰，但是不少人因為害怕辦錯案而受到追究，選擇了辭職。2013年以來，北京市、上海市和全國其他各地陸續有許多新聞報道法官辭職并選擇律師職業。從這些新聞報道中可以看出，在當前的形勢下，法官人才流失的問題十分嚴重。筆者認為，之所以造成許多地區的法官紛紛辭職，一個十分重要的原因是法官的職業保障機制尚未完全構建起來，法官在執法辦案過程中遭受的非法干擾因素較多，導致這些法官在精神上產生極大的壓力，在當前各級紛紛建立“法官辦案終身負責制”的形勢下，不少法官“知難而退”退出了法院系統。除此之外，法官的物質待遇偏低，不少地區的法官工資薪酬待遇完全按照一般行政工作人員對待，僅僅在一般行政人員工資薪酬待遇的基礎上增加有限的每月200元左右的法官津貼。而法官經常性和律師、老板等打交道，律師較高的收入讓法官無法恪守本職而改行做律師，以合法地獲得更多的收入。為此，當前必須通過立法的方式推進法官職業保障制度建設，包括其執法辦案不受非法干涉的制度，同時還必須提高法官的薪酬待遇水平。在法官執法辦案不受非法干涉方面，要建立相應的登記制度，領導干部和相關人員向法官打招呼說情的，必須登記在案并嚴肅追究干涉司法執法人員的責任。

第三，在人大常委會和法院內部設置專門機構作為法官考評的主體。目前，我國由各級人民法院內部設置法官考評委員會作為法官考評的主體，對法官進行日常考評。由于考評主體設置于法院內部，嚴重影響了法官考評的公正性。對此，應借鑒國外在法院外部設置專門考評機構負責法官考評的經驗，結合我國的實際，在全國人大常委會、省人大常委會設置專門機構作為法官考評的主體，由設置在人大的司法考評委員會組織相關專家學者，對法官績效、法官職業道德等內容進行考評。

在人大設置了法官考評委員之后，是否應該取消法院內部設置的法官考評委員會的問題，筆者認為，不宜取消法院內部的法官考評委員會。因為，當前的情形是，人大機構的編制人員十分有限，而且人大也較為缺乏懂得司法工作的專業人才，法官的全部考評工作由人大來進行很顯然是不現實的。為此，在人大設置了法官考評委員會之后，重要的職責是對各級法院法官考評委員會的考評結果進行重新認定，最后結合考核考察情況作出最終的考核決定，得出最終的考核結論。與此同時，針對目前人大缺乏專業的懂得司法工作人才的現實狀況，要切實加強人大機構中和司法工作相關的人員隊伍建設，在人大法官考評委員會、內司委、法工委任職的工作人員，必須通過國家司法考試，并且積極選派到各級法院掛職鍛煉，以促進人大和司法相關工作效能的提升。

第四，健全完善法官考評綜合指標體系。要著重針對法官職業化的特征，結合新的形勢下我國法官的素質要求，健全完善法官考評綜合指標體系。讓考核的內容能夠真實準確地體現法官執法辦案的能力水平，從審判工作業績、法官職業道德、法學理論素養、審判紀律作風、庭審駕馭能力、證據判斷能力、裁判文書制作水平、司法調解能力等方面綜合權衡，并且突出審判工作績效，審判工作成績的考評權重應占50%以上，突出法官的工作重心。在對法官的審判綜合成績進行考評的過程中，不僅要考評法官辦案的數量，同時還必須嚴格考核法官辦案質量，而法官辦案質量如何評價和明確的問題是一個十分棘手的問題。

筆者認為，當前必須健全完善對案件質量的綜合考評體系，對于何種情況下的案件質量為優秀、合格和不合格等進行準確的認定。不合格的案件為錯案，對錯案的認定一定要秉持“嚴肅、慎重”的原則進行規范，對于何種情況下的案件為錯案規定詳細的指標，以相應的指標進行考核。切實加大對錯案的責任追究制度，按照“法官辦案責任終身追究制”的要求啟動錯案追究的程序。筆者認為，一般而言，對錯案的認定必須十分慎重，首先要通過合議庭的自查，審判委員會充分聽取合議庭意見建議之后對案件是否屬于錯案的問題進行討論研究。對審判委員會界定為錯案的，省級及省級以下各級法院的審判委員會必須上報上級法院審核確定，最高院的錯案由最高院審判委員會認定之后，當時法官對最高院審判委員會的認定不服的，可申請復議，最高法院審判委員會必須重新復議并將復議結果書面通知當事法官。總之，對錯案的認定必須按照標準且以慎重的態度認定，避免無辜的法官受到責任追究。

第五，強化對法官考評結果的運用。今后，要按照黨的十八屆四中全會通過的“決定”，暢通從法學教育機構、律師隊伍遴選法官的有效機制。筆者認為，人民法院的司法審判工作既是專業性的法學工作，同時也是一項必須依賴法官個人經驗來從事的工作。專業的法律知識在法官辦案中無疑具有十分重要的作用，但是，如果法官缺乏必要的社會經驗、生活經驗和辦案經驗，是難以辦出高質量、高水平案件的。為此，建議今后主要由各基層法院補充工作人員，而中級法院以上的法院，主要從轄區內下級法院層層遴選法官，以此暢通法官向上級法院“晉升”的途徑。而中級以上法院遴選法官之時，法官平時考評結果必須作為一項重要參考。

目前我國對法官考評存在形式化的傾向，對考評結果的運用重視不夠。某些在考評中獲得優秀成績的法官無法得到提拔重用，也無法獲得更好的工資福利待遇。而某些在法官考評中成績一般甚至成績處于中下水平的法官，反而得到提拔重用和晉升法官等級。為此，構建符合法官職業化發展方向的法官考評體系，就必須注重對考評結果的運用，將法官考評結果作為對法官進行獎懲、調整工資和提拔重用、晉升法官級別的依據。與此同時，強化考評主體和法官之間的交流互動，讓法官通過考評而充分認識到自身的優勢與劣勢，從而達到通過考評促使法官取長補短、改正錯誤的良好效果。

（作者均為中央司法警官學院法學院副教授）

【注釋】

①孟嶄：“案件審判質量考核還應更科學”，《人民法院報》，2012年4月14日。

②曾露：“法官素質和司法改革”，中國法院網，2007年12月12日，http：//www.chinacourt.org/article/detail/2007/12/id/278997.shtml。

③徐和平：“中國古代司法官考核制度及其當代借鑒”，《學術界》，2010年第9期，第172頁。

④吳文：“肖揚強調：建設一支職業化法官隊伍”，《人民日報》，2002年8月22日。

⑤周強：“全面推進正規化專業化職業化建設”，《法制日報》，2013年7月26日。

責編 / 張曉