郁建興：厘清商會本性問題再談立法

李秀江

郁建興，1967年生，浙江省桐鄉市人。復旦大學哲學博士，曾任英國愛丁堡大學，美國亞利桑那州立大學，德國杜伊斯堡大學、圖賓根大學訪問教授，中山大學特聘教授。現任教育部長江學者特聘教授、浙江大學公共管理學院院長、浙江省商會發展研究院院長。主要研究領域為地方政府、社會治理、行業協會商會等。

《中國民商》：今年7 月，中辦國辦印發了《行業協會商會與行政區域機關脫鉤總體方案》。據了解，有些地區的商會協會早就實現了“脫鉤”，并取得了寶貴的經驗，您怎么評價這個方案？

郁建興：《脫鉤總體方案》顯示了中央全面改革“政會關系”的決心，對行業協會商會的發展意義重大。民間商會雖然是由企業家組建，但其內外治理也經過了發展轉型。在溫州，民間商會早期具有比較鮮明的人治、精英治理的特點，后來逐步完善，到現在基本都建立了法人治理結構，民主機制比較健全、辦得比較好的商會有自己的特色功能。

溫州行業協會的脫鉤完成的比較早，2009 年基本都已經脫鉤，脫鉤后的行業協會在早期確實面臨發展困境，比如溫州家電行業協會在2009 年完成脫鉤時無所適從，負責人都曾想過要將其解散，但是后來還是挺過來了，他們做了幾件事，一是定位協會目標和核心職能；二是秘書長實行專職化（會長也同時專職化了）；三是組建協會監事會，開展黨建工作。

目前，“體制內”產生的行業協會與“市場內生”的民間商會在職能上日益趨同。我們或許可以說，并不一定是脫鉤的行業協會需要向民間商會借鑒學習什么，而是行業協會商會有一定的辦會規律，這些規律是來自協會商會的基本組織屬性。比如都應建立現代組織體制，應完善法人治理結構，應提高服務能力，這些都是協會商會生存所必需的。脫鉤的行業協會要生存發展，必須圍繞協會商會互益性社會團體這一基本屬性，遵循基本辦會規律，進行自我完善。

《中國民商》：近年來，商會組織得到了快速發展，為社會穩定和經濟轉型發揮了應有的作用。在新的歷史時期，應該怎樣思考商會組織的功能和定位？

郁建興：行業協會商會大概占我國社會團體數量的1/3，發展相對較快。協會商會的快速發展主要有三方面原因：一是市場經濟發展快。市場經濟是不自足的，它需要行業管理（與部門管理相對而言），行業協會商會正是經濟組織的再組織，市場經濟是它的生存土壤。二是政策環境較為寬松，政府扶持比較充分。因為行業協會商會具有突出的社會效益，它們一直是被政府“選擇性”培育的社會組織，政府為促進協會商會發展出臺了多項政策，比如1997年選擇4 個試點城市，2007 年發布36 號文件，今年7 月又頒布了《行業協會商會與行政區域機關脫鉤總體方案》。政府在職能轉移和購買服務方面也是優先考慮協會商會的。三是協會商會自身的努力。協會商會大多非常積極進取，適應市場、行業需要做了許多事情，比如在國際貿易中，溫州煙具協會、廣東陶瓷協會等都作用突出，在內部治理中，協會商會也不斷地在自我完善，比如監事會從無到有，這些做法都是協會商會主動在適應環境，尋求發展。

關于行業協會商會的功能，中央有過界定，概括為行業自律、行業服務、行業協調、行業代表四個方面。這在“一業一會”時代是比較準確的。在“一業多會”時代，協會商會的功能需要做些調整，“一業多會”事實上是肯定了協會商會互益性組織的基本屬性，即它是一個代表會員利益的社會團體，因此，它的行業性的功能應發生變化，因為一個協會商會代表不了整個行業（前提是一業有多會）。

當前對協會商會功能較好的理解就是服務會員、參與行業治理和社會治理。服務會員是本業，參與社會治理是力所能及。這種對協會商會的職能定位與當前的一些做法可能有沖突，比如政府職能向行業協會商會轉移就暗含著“一業一會”的前提，但現實已經變化了，所以有些政府部門問，我這個行業有多個協會商會，我的職能應該怎樣轉。這些沖突是過渡時期會出現的，但它們提醒我們，在協會商會的各項工作中，都應追問協會商會的本質屬性和基本功能等根本性問題。

《中國民商》：有些商會在緩解中小企業“融資難、融資貴”方面發揮了很重要的作用，但也有一些商會借“互助”之名謀取不當利益，對此應如何規范？

郁建興：作為商會，幫助企業融資的行為應該受到支持和鼓勵，這正是協會商會互助作用的一種體現，也是協會商會的優良傳統。但是這種互助不能越過法律界限，否則就成為后一種性質的行為了。關鍵是如何區分判斷行為的性質。最好是對這一問題有明確的政策規定，允許協會商會在緩解企業融資難方面做些什么，或不允許做什么，應有明確規定。有了規定，協會商會才知道自己可以做什么，相關部門的管理也才有依據。

當然，一些商會借機謀取不當利益的現象也確實存在。但在我們的調查中，這是小眾現象，大多數協會商會仍然目標清晰，功能明確。要減少這種現象的發展，關鍵在于加強監督管理，民政部門要承擔主要監管責任，因為它有年檢和執法權。還更要發揮社會監督的作用，特別要發揮行業性監督的作用，比如允許行業協會成立聯合會，聯合會制定行業監督規范，監督會員行為；再如設立公眾監督平臺，建立檢舉投訴處理機制。此外，引導協會商會完善法人治理結構，發揮監事會等內部監督的作用也是解決該問題的應有之舉。

《中國民商》：在促進和規范協會商會發展的過程中，政府有關部門應該做些什么事？

郁建興：實際上，政府有關部門對商會的管理和服務都在不斷完善。2012 年以來，協會商會的登記注冊制度已經實現了大變革，直接登記、“一元”注冊、“一業多會”等已經普遍實現，政府對商會的登記管理比較寬松，在這方面，要做的是使政策落實到位，真正做到無障礙的登記，促成協會商會的競爭性發展。

促進和規范協會商會發展實際涉及到所有的協會商會政策，內容比較廣。從大的方面看，促進商會發展，需要做好培育、扶持與服務工作，核心是政府要“還權”“放權”，讓協會商會有活動空間，政府做得多了，協會商會就沒有活動空間，當前的職能轉移和購買服務總體還在探索階段，有許多現實困難，需要有更多調查研究，摸清困難所在，完善政策，將職能轉移和購買服務做到位。

政府對協會商會的服務（培育與扶持）相對其他社會團體而言比較完善，部分地方已經存在行業協會商會發展基金，職能轉型和購買服務的進展也比較順利，有的地方甚至派公務員到行業協會商會中去幫助協會商會提高服務能力，政府組織的協會商會培訓現在非常普遍。政府服務（培育與扶持）協會商會具有必要性，但是，在服務過程中，要防范對協會商會自治權的侵犯，避免在政會分離進程中出現隱形“行政化”。服務應采取制度化的方式，在法律法規允許的范圍內，將服務公平地惠及所有協會商會，同時避免對其他類型的社會組織產生不公平。

規范協會商會發展，主要是做好監管和引導工作，在監管中政府建立淘汰機制、建立協會商會信息公開機制特別重要，這是需要加強的。引導應成為規范的更主要的做法，引導不具有強制性，具有更強的正面激勵性，更易于對協會商會產生積極影響。頒布示范文本、提供學習機會、表彰先進都是引導方式，政府可以在這方面多做些事情。

事前監管放松了，勢必加強事中、事后監管，但目前政府在這兩方面做的還比較少。事中管理，比如對政府購買服務項目的監督，現在還沒有明文規則，實踐中監督非常缺乏；事后管理主要是通過年檢來發現問題，由民政部門執法，現在許多地方表示執法力量不夠，一個執法人員要面對幾百家社會組織，很難做到及時、準確執法。這些方面都有待改善。

在政府監管中，還存在登記管理機關與業務指導單位以及其他具有特定監督管理職能的部門之間的職能分工與協調問題。有些地方建立了社會組織聯席會議，這是一種好的嘗試，但聯席會議如何真正發揮聯動作用，真正通過聯席會議牽頭建立行之有效的綜合監督體制，還需要更多的研究和探索。

《中國民商》：去年6 月，中組部印發“11 號”文件《關于規范退（離）休領導干部在社會團體兼職問題的通知》，要求領導干部要從社會組織特別是行業協會商會當中退出，您如何看待一些領導干部退休后在民間商會任職的現象？

郁建興：退休領導在協會商會中任秘書長的現象比較普遍。這種現象具有一定的合理性，退休領導一般在相關領域有豐富的工作經驗，對協會商會或行業情況非常熟悉，也有官商人脈，由他們任秘書長，協會商會的工作更易于開展。不好的方面主要有：一、沒有生存壓力，對協會商會工作的熱情不足；二、年紀較大，知識結構相對陳舊，不利于協會商會創新性發展；三、易將官僚體系中的一些思維和做法帶進協會，將協會辦成“二政府”；等等。

中央清退離退休干部在協會商會中任職，從總體上看是促進協會商會發展的一大舉措，但在具體執行中也需要區分對待一些情況，一個非常關鍵的問題是：離退休領導干部不任秘書長，那由哪些人來任秘書長？目前協會商會的人事、福利制度不健全，人才吸引力不夠，高校也沒有培養專門的協會商會人才，一時要尋找一批適應擔任協會商會秘書長的人，難以做到。因此，對這一現象不能一刀切。

《中國民商》：近幾年，學界對于我國要不要立《商會法》，立法時機是否成熟等問題一直有爭論，您對此怎么看？

郁建興：協會商會內部治理失范、政府管理依據不足，并非《商會法》立法的充分條件。一項政策的出臺通常需具備三個前提：一是問題成熟；二是政策（方案）成熟；三是政治（各類意見）成熟。當前，問題算是比較突出和成熟的，但是政策和政治還談不上成熟，我們需要什么樣的協會商會體系，《商會法》要解決哪些問題，對這些基本問題目前還缺乏共識。最好是讓各種不同的聲音到實踐中去錘煉，積累足夠的經驗，厘清一些基本性問題之后，再來談立法，將自下而上與自上而下的立法模式相結合，否則就算有了法，對規范現實的意義能有多大？

退一步說，我們現在雖然沒有《商會法》，但是有《社會團體管理條例》，這也是行政法規，但是《條例》最多只能在形式上要求協會商會，管不到它的實質性運作，比如“三權”已經分離，“四會”也建立起來了，但這不等于說協會商會的決策民主了。如果《商會法》不接地氣，效果也不會好。