公務員倫理規范的立法與完善

劉福元

摘 要：公務員行為規范是法治環境下行政機關約束和控制所屬公務員的重要手段，也是內部行政法的關鍵問題之一。在公務員行為規范體系中，倫理規范作為對公務員的政治立場、道德品質等進行規定的制度條款，具有鮮明的統領性和導向性作用。構建倫理規范的必要性在于，其是公務員職業倫理的制度體現，能為公務員樹立明確的行政價值觀，并能借助制度文本強化倫理約束力。公務員倫理規范的構成主要包括道德品質、執法原則和廉政要求等，盡管目前很多地方政府都已將其納入到立法中來，但在條款設置的嚴謹性和可行性方面還有待進一步完善。

關鍵詞：公務員；倫理規范；道德品質；執法原則；廉政要求

中圖分類號：D6303 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2015）10-0107-07

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求行政機關要“創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制”，“堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”等現象。其中對于執法程序、執法責任及執法監督等各項內容，不能單純地依靠《公務員法》《國家賠償法》《刑法》等全國性法律，而更應借助距離公務員更近、規定更為細致的行為規范來具體實現。一般而言，公務員行為規范是指由行政主體制定并實施的、僅對該行政主體所屬公務員及其下級機關所屬公務員發生效力，通過道德性約束和規定性約束規范公務員職務行為和非職務行為的規范性文本。公務員行為規范體系主要由倫理規范、業務規范、獎懲規范、考核規范和投訴規范五部分構成，其中倫理規范指的是對公務員的政治立場、道德品質、執法原則和廉政要求等進行規定的制度條款，或者說，是行為規范中除程序性、評價性和責任性等規則性內容之外的、具有較高目的性和原則性的條款。由于倫理規范在公務員行為規范中所占比重較高，并在行為規范體系中具有統領性和導向性作用。因此，本文將對倫理規范的必要性和主要構成事項進行考察和論述。

一、構建公務員倫理規范的必要性

1作為公務員職業倫理的制度體現。作為公務員行為規范體系的組成部分，倫理規范的必要性首先體現在其自身性質上，即倫理規范包含了作為行政機關所屬執法者和服務者的公務員這一職業所應遵循的基本道德律令，而這些職業倫理/道德律令有必要通過制度化的形式加以明確并得到執行。

從自身性質來說，公務員的職業倫理應當通過制度規范體現出來。這是因為，（1）公務員的職業倫理相對于其他職業而言具有特殊性，如涂爾干所言，有多少種不同的職業，就有多少種道德形式，而不同的職業倫理不僅各自有別，有時甚至截然對立。比如，從某種意義上說，牧師和士兵的義務完全不同；有時候，醫生有說謊的義務，不能告知真相，而其他職業的人卻可能有一種相反的義務。[1]7公務員職業也同樣如此，其“服務于相對人權益的增進”這一倫理義務就與私人企業員工迥然有別。鑒于公務員職業有著自身獨特的倫理體系，為其專門制定規范就是必要的。（2）制度化的職業倫理有助于公務員職業群體的良性發展。這一點在與國家存在直接關系的職業群體中表現得特別明顯，如軍人、教師、新聞記者、法律工作者和公務員等。一方面，由于這些職業要么直接代表國家、執行國家發布的命令，要么其工作對象是較大范圍的社會公眾，因此其倫理規范不僅應當具有正當性和統一性，而且應當具有較強的約束性——一旦有人在工作中非道德地行事，就有可能造成惡劣的社會影響，并損害受眾的權益。另一方面，上述群體亦需要通過制度化的職業倫理來維系其凝聚力和身份認同感——倫理規范對于公務員的職業特殊性和專有的道德律令起到了宣示作用，能夠通過公開的文本使公務員認識到其負有“服務相對人”等與其他職業不同的倫理義務，并且認識到其與負有同種義務的人屬于同一個群體，具有同一種身份，而作為其中一員，則有義務促進該群體的良性發展，或者至少不能因自己的不當行為損害整個職業群體的形象。

2為公務員樹立明確的行政價值觀。彼得斯教授曾言，“制度成員不是被正式的、成文的規則所引導，而是被組織規定的價值所影響”，“制度成員中應該有某種共享的價值和意義。”[2]因此，倫理規范必要性的另一項重要表現在于其自身的功能，即其能夠為公務員樹立良好的行政價值觀。毋庸置疑的是，行政倫理在現代國家的行政過程中起著不容忽視的作用。盡管在韋伯所構想的官僚組織/科層機構中，被比喻為“小螺絲釘”的公務員是去人性化的，沒有也不應該考慮其人格、情感、心理、心智甚至生理的特異性，而應將其標準化以適應被指派的工作職位；行政機關應當圍繞著職位和職權，而非人在運作。[3]但事實上，公務員并不是行政機關機器般的附屬物，絕對的機械化執法（即純粹地執行規章制度和上級命令）是不可能實現的：公務員的個人情感和價值判斷等各種因素經常會融入其對相對人的處理決定中，而公務員在面對相對人時的服務態度和公平程度等也是命令、規則、細則所難以完全規制的。比如，在面對同一個違反工商管理法規的相對人時，執法人員的立場是“嚴懲違規者”還是“教育為主、處罰為輔”，可能會使處罰決定的幅度存在較大差異。這就意味著，在機械化執法不管是否可欲都難以實現的情況下，人們應當對行政倫理的重要性有著更為清醒的認識，而這種認識對應到執法實踐中就是通過宣傳和培訓等途徑讓公務員接受正確的行政價值觀。就如托馬斯（John Clayton Thomas）所言：“政府應努力教育行政管理者向公民負責，使行政管理者更加明確地意識到，服務于公眾是他們根本的天職。”[4]

同時，倫理規范還具有明確性特征，即制度文本能夠將某些具有模糊性甚至是輕微爭議性的倫理要求闡釋清楚，使公務員能夠準確地把握這些要求并加以遵從。盡管有學者認為，對于倫理規范而言，明確化、詳細化是不可欲的，倫理規范應當“以普遍原則而非詳細規則的形式來表述”，應當屬于“摩西十誡”而非“尤士丁尼法典”的類型，其原因一方面是公務員會“警覺地遵守他們的職業標準”，另一方面則是防止“道德法律化”的危險，即，“如果采用詳細的規則，不僅會導致令人生厭的僵化狀態，還會減損文官的責任感，誘使他們根據行為的后果來思考問題。”[5]8788然而，我們主張倫理規范明確化的原因卻在另一層面，即有些時候“正確的行政價值觀”并不是顯而易見或不言自明的，如果沒有制度文本的詳細解說，公務員往往難以做出正確的或者符合所在機關要求的選擇。比如，按照艾賅博（Guy B Adams）的闡釋，行政過程中的非道德行為（Administrative Evil）并不總是有意識地實施的，或者說，行為人往往并沒有意識到其職務行為中的道德傾向，只有當事件發生之后，通過上級領導或社會公眾的評判，才對其行為性質有了清楚的了解。為避免這一情況，不僅需要在開展行政活動的同時提高公務員“對倫理與道德以及其他相關問題的附帶關注”，向其“灌注一種能夠識別非道德行為偽裝并拒絕與之同謀的社會與政治意識”，[6]而且需要通過制度文本對行政倫理中的“道德-非道德”進行確認。

3借助制度文本強化倫理約束力。倫理規范必要性的第三項表現在于其對公務員行為的約束力，即其能夠借助制度文本來對公務員行為是否符合行政倫理進行評判，并通過相應的責任機制提高其執行力。

其實，對于公務員而言，行政倫理本身就具有相當程度的約束作用，其與制度約束的區別在于它是內化于公務員主觀意識中的。在包括倫理規范在內的行為規范尚未成文的情況下，如果公務員還能正常開展行政工作乃至于主動實施良好行為，很大程度上是其內心堅持的道德守則在起作用，這就意味著，在規范公務員行為方面，倫理約束和制度約束都是不可或缺的——“內化的道德規范（良心等）”以及“所有對社會行為有約束力的制度、規則、準則以及習俗”都是哈貝馬斯意義上構成規范“合法性”（Legitimation）所不可或缺的組成部分。[7]彼得斯指出，倫理控制是可達到的最經濟的、最終的也是最有效的控制形式，如果公務員普遍堅守行政倫理，那將幾乎不需要采取制度控制形式；相反，即便制度控制比我們想象的還有效，缺乏為社會和公民個人服務的積極義務感也無法確保公務員正確地工作。[8]當然，法律與倫理畢竟不能完全混同，單純地依靠公務員的品德和素質而忽視規則和制度結構，并不能充分保證行政行為的良性運轉。而在非全國性的行為規范中規定倫理性內容，則既能將倫理規范形諸文本，又能為行政機關層級和部門的區分留出空間，可以說是將倫理準則納入公務員制度體系中的一種巧妙做法。在行政倫理自身具有約束性的前提下，通過制度文本的形式將其轉化為倫理規范，主要目的是提高其約束力。因為，制度規范通常要比單純的倫理準則具有更強的約束力——“倫理基礎提供的是信念、前提、程序，以及指導行為的原則，而法律的主要目的則在于提供控制和限制活動的方式。”[9]而倫理規范則“既能夠支配個體，迫使他們按照諸如此類的方式行動，也能夠為個體的取向加以限制，禁止他們超出界限之外”。[1]9

二、倫理規范的構成之一：道德品質規范

總體而言，國內外現行的行政倫理規范在構成事項上是較為豐富的，基本都涉及到了公務員職務行為乃至于個人行為的方方面面。比如，1994年《美國公共行政學會倫理規范》設置了“服務公共利益”“尊重憲法和法律”“展示個人的廉正”“提高組織的倫理水平”和“努力成為職業能手”這五個方面的規范事項。其中，我們認為更具典型性和重要性，并在其他國家及我國立法中更為常見的，是公務員的道德品質、執法原則和廉政要求方面的規范。

倫理規范中比較獨特或者說比較醒目的是對公務員道德品質的要求，這種要求并不完全與職務行為相關聯——即便是在工作領域之外，公務員也應當具有優良的、高尚的或者至少高于一般公民的道德品質。這就意味著，公務員應當是“好人”，或者只有“好人”才能成為公務員，才有資格或能力代表或管理民眾，而由“好人”組成的政府才會是“好政府”。而對于“好人好政府”的期望，在各個國家的倫理規范中都有著鮮明的體現，如《美國公共行政學會倫理規范》所規定的“具有同情、仁慈、公平和樂觀之心”“誠

實、正直，不為升遷、榮譽或個人利益而放棄原則”；美國《聯邦功績制原則》所規定的“行為端正、品性正直，關心公共利益”；[10]英國1996年《文官管理規則》所規定的“正直、公正、誠實行事”等都是典型的道德品質要求。在國內，我們選取了現行行為規范中比較具有代表性的一些條款（見表1）：

在上述條款中，較為明顯的是，其對公務員道德品質的要求更為具體，也更具有“社會性”、更加“平民化”，即是說，這些對于公務員的要求更接近于對一般公民的要求，我們可以將其稱為“社會公德”方面的要求，而且有些行為規范也確實是以“模范遵守社會道德”等作為相關章節的標題。其中，如“文明禮貌，品行端正，講究公共衛生，愛護公共財物，維護公共秩序，尊老愛幼，生活嚴謹”這樣的規定，是對于一般公民的一般要求；但如“助人為樂、扶貧濟困、見義勇為、懲惡揚善”“在國家、集體和人民生命財產受到威脅時，挺身而出、不臨陣退縮”這樣的要求，就是一般公民未必能做到的了，或者說，這是對高尚公民的特殊要求——但這卻是對一般公務員的一般要求，也就是說，一般公民如果能夠達到這些要求，可以被評價為“道德高尚”；而公務員如果達到這些要求，僅僅是履行了最為基本的義務。可見，此處是在公務員和一般公民之間進行了區別對待，或者說，行為規范實質上是為公務員設定了高于一般公民的道德品質要求，而如此設定的原因乃在于“身份”的差別——公務員的職業性質具有“公共性”（提供公共服務、執行公共管理），而個人的道德品質也具有“公共性”（個人的道德水準依賴于他人的評價），因此，具有公共屬性的公務員職業，就不僅被賦予了職務行為之外的、包括社會公德在內的“全方位”的道德品質要求，而且這種要求還高于其他公民的一般水平。

此處需要注意的是，很多時候對于公務員道德品質的要求亦能與其職務行為相連接，即將這種道德品質的要求轉化成其工作過程中所應遵循的各種行為準則。比較典型的是1995年英國諾蘭委員會（Nolan Committee）制定的公共治理原則：（1）無私：公職人員應當完全按照公共利益作決策。他們不應為自己、家人或朋友獲得經濟或其他物質方面的利益而作決策。（2）正直：公職人員不應該把自己置于任何金錢或其他個人或外部組織的義務下，因為這些可能會影響他們執行公務時的表現。（3）客觀：在開展公共事務時，如公開任用、分包合同或推薦個體獲得獎勵和福利，公職人員應該采取擇優的標準。（4）問責：公職人員應該為他們對公眾的決策和行為負責，并且他們的行為必須接受與他們的職責是否相符的審查。（5）公開：公職人員應盡量公開他們制定的所有決策和行為，應當提供決策的理由，除非有更大的公眾利益明確要求時，才可以限制信息。（6）誠實：公職人員有責任申報任何與他們的公共職務有關的私人利益，要采取措施解決因保護公共利益而出現的任何沖突。（7）領導：公職人員應通過領導和榜樣來促進和支持這些原則。[11]

顯然，在“無私”“正直”“誠實”等個人品質之后都對應著相應的職務行為準則。我們認為，一方面，公務員的道德品質和職務行為必然存在著連接點，二者不可能也不應該截然分開。比如，“誠實”作為道德品質而言是不應向他人惡意提供虛假信息；但對于公務員而言，“誠實”又意味著其在職務行為中遵循一系列準則，比如上述的“如實申報與公務有關的私人利益”的義務（從中可以引申出廉政義務和自覺回避義務），以及《文官管理規則》所要求的，公務員“應該向部長提供誠實和公正的建議，……應該向部長提供與決策有關的所有信息。他們不應欺騙或故意誤導部長、議會或公眾”，等等。另一方面，在倫理規范中建立道德品質和職務行為的對應關系是更為合理的做法。因為，以公務員為規制對象的行為規范，畢竟應當體現出公務員職業的特殊性，單純的道德品質要求盡管能夠宣示行政機關所認可的公務員道德層次，但其必然會在職業情景上存在操作性欠缺；而在道德品質的規定中設立具體的職務行為準則，則既能宣示公務員等于或高于一般公民的道德品質，又能明確這種品質在職務行為中的具體表現，從而將公務員的個人品質評價和工作狀況評價統合起來。

三、倫理規范的構成之二：執法原則規范

執法原則指的是公務員在工作過程中所應遵守的道德準則，其不僅帶有抽象的倫理內容，而且與職務行為緊密相連，或者說是融合在公務員的職務行為中的；其主要功能是為公務員的職務行為（而非個人行為）提供方向性指引。比如，丹提斯將公務員提供公共服務的原則歸納如下：（1）設定服務標準。設定消費者可以期待的明確服務標準；監督并檢查業績，公布結果，如果可能，還需經獨立機構的確認。（2）保持開放并提供充分的信息。保持開放，并用平實的語言明確而高效地進行溝通，幫助人們享用公共服務；并提供服務種類、成本以及如何開展服務方面的充分信息。（3）協商和參與。與當前和將來的公共服務消費者，以及公共服務部門中的工作人員，進行協商，并鼓勵他們參與，借助他們的意見，來改善服務。（4）方便獲得與促進選擇。使需要服務的那些人能夠很容易獲得這些服務，包括充分利用技術手段，以及盡可能提供多種選擇。（5）公平對待所有人。平等對待所有人；尊重他們的隱私和尊嚴；心系群眾，謙遜有禮；而且對那些有特別需要的人們給予特別的關注。（6）知錯就改。迅速而有效地改正錯誤；從控訴中吸取教訓；設立明確、公開、便捷的控訴程序，如果可能，由獨立的機構進行審查。（7）高效使用資源。高效使用資源，為納稅人和消費者提供最好的服務。（8）革新與完善。不斷找尋方法，去完善所提供的服務和設施。（9）與其他提供者協作。與其他提供者協作，確保服務容易享用、高效而協調，并向消費者提供更好的服務。[5]343344

其中比較典型的是第（3）項，即公務員在執法過程中應當接納相對人參與，聽取其對執法情況的意見，并就涉及到其權益的問題與之進行協商——這是行政民主原則在公務員倫理規范中的表現；在第（5）項中，“公平”亦是典型的倫理要求，其在執法過程中表現為平等對待所有相對人，不因性別、民族和社會階層等的不同而有所不同——這是行政倫理中最為核心的條款之一；此外，知錯就改、公開透明、高效創新也是公務員在執法過程中所應遵循的最為常見的倫理守則。在國內，我們選取了現行行為規范中比較具有代表性的一些條款（見表2）。

在上述條款中，《萊蕪市國家公務員行為規范（試行）》第16條、《仁懷市公務員行為規范》第7條第二款和《大連市行政執法人員行政執法行為規范（試行）》第3條都是對公平原則的規定，可見這一公務員執法的核心原則已經普遍為我國行為規范所采納。《平頂山市公務員行為規范》第4條第六款、《焦作市公務員道德行為規范》第13條和《大連市行政執法人員行政執法行為規范（試行）》第4條則主要是對公務員服務態度的要求，在當前的執法環境下這一規定具有明顯的針對性，即行政機關不僅需要確保公務員“作為”，而且應當管理公務員“如何作為”——有些時候公務員基于職責要求以及上級領導的監督考核，“不得不”向相對人提供服務，而這種服務是基于結果而非過程的，即是說，即便消極地、“生冷硬橫”地提供服務，畢竟也是“作為”了，履行了職責；而這種服務給相對人帶來的主觀感受卻很惡劣，甚至會影響到政府的整體形象，但此時相對人卻無法通過行政復議和訴訟的途徑對“服務態度”問題進行救濟，或者說，無法通過純粹的外部途徑進行監督。因此，在行為規范中加以規定，并由上級領導或有關部門進行監督并追究責任，就是更為可行的內部性做法。《安慶市國家公務員行為規范實施細則》第18條則符合社會管理創新的要求，即公務員應當在工作方法和執法方式等層面主動進行探索和創新，從而獲得工作效率和社會效果等方面的提高——這與上述“公平”和“服務態度”的要求有所不同，前者是公務員對相對人的外部義務，后者則是對所屬機關的內部義務，而這兩種義務共同構成了行為規范中公務員的執法原則。綜上所述，我們認為，這類公務員普適性的執法原則在倫理規范中是不可或缺的，其不僅應當與道德品質規定處于同等地位，而且應當更為具體化或更具可操作性。

四、倫理規范的構成之三：廉政要求規范

廉政問題一直是公務員管理中的重要問題，因為行政的目的是實現社會公益和相對人權益的增進，而非公務員個人利益的增進，但公務員所享有或實際行使的行政權卻有可能使其達成與之相反的目的。如果放任不管，不僅可能對公共資源的分配造成不良影響，且其所導致的腐敗甚至會危及政府本身存在的合法性。因此，絕大多數國家都通過各種途徑對公務員的廉政問題進行嚴格的管理。由于廉政問題所涉及的“公益-私益”關系具有較強的倫理意味，因此其也成了公務員倫理規范的重要組成部分。目前，各地方頒布的大部分行為規范都規定了廉政事項，有些地方的規定不僅詳細具體，而且占據了規范文本的較大篇幅，足以說明對這一問題的重視程度。在考察過程中，我們選取了“謀利親友”“收受禮品”和“公款娛樂”三類條款列舉如下（見表3）。

應該說，盡管“謀利親友”“收受禮品”和“公款娛樂”都是較為細節性的事項，但也是在實踐中較為常見并應在廉政規范中加以明確的問題。而事實上，相當一部分行為規范都未規定這些事項，或者盡管有所規定但沒有上表中所列舉的那樣詳細；況且即便是在上表中，也并非所有規范都對全部這三類事項進行了規定。我們認為，這可能是因為部分行政機關已經制定了單行的廉政規范，而在行為規范中只做簡單概括；或者是因為我國已經頒布了各項黨內廉政規范，再行規定有重復之嫌。

在上述這三類廉政事項中，在“謀利親友”方面，各地方的規定較為一致。需要注意的是，“借用或挪用公款給親友使用”，這樣的情形不僅涉及到行政處分，數額較大的還會涉及到刑事犯罪，其行為的性質和表現都比較明顯；但“為親友提供便利條件”卻往往不那么明顯，特別是在提供這種條件并不直接違法，或者親友的資質與其他競爭者相仿的情況下更是如此。比如在辦照、貸款、招標的過程中，依照該親友的資質，可以不給予優惠條件，但如果給予亦不違法，而公務員的干預其實是將“可以給予”的選擇項變成了“必須給予”的固定項。由于這種情形比較隱晦，又不必然違法，所以我們認為應當在行為規范中進行詳細約束，從而彌補國家立法難以對此充分規制的不足。在“收受禮品”方面，上表所列舉的條款要求公務員不得接受可能與其職務行為發生關系者的禮品，或者可以接受某些特殊禮品但應上繳國家。我們認為，在這類規定中應該對“禮品”的種類加以細化，因為隨著時代的發展，“禮品、禮金和有價證券”已經不再是廣義“禮品”的全部形式，比如用于互聯網的虛擬貨幣，以及購買某種實體商品的資質等，都應逐步納入到規定中來。此處還應注意的是，上表中《青島市國家公務員行為規范（試行）》直接在相應條文中寫入了處分辦法，這樣的立法模式比較少見，因為多數地方要么將行為要求與處分辦法分別立法，要么在行為要求之后專開一章規定處分的適用，而很少有地方將處分辦法直接寫在行為要求的法條之中。我們認為這種立法模式也有其優勢所在，即更加清晰、更加直觀，可以讓人即刻明了違反某一條款所對應的后果。在“公款娛樂”方面，上表所列的五個文件都進行了規定，而且都是通過列舉的形式描述了公款娛樂的各種情形，其目的是闡明公共財政支出不應用在公務員的娛樂項目上，或者說，這是對公款用途所作的限制。其中存在的一個問題是，公款娛樂行為應當如何鑒定，或者說，哪種由公款支付的娛樂行為是合法的，哪種則是應當禁止的。比如，就公款旅游而言，由行政機關組織的、一年一到兩次、以“單位福利”為表現形式的旅游，也是由公款支付的，這種情況是否應當禁止，或者是否應當有次數限制？此外，“借外出開會、考察之機，用公款進行旅游活動”的情況雖然早已為行政機關注意到，并且在上表的四個文件中都有規定，但具體應當如何認定還不夠清楚。盡管《安慶市國家公務員行為規范實施細則》和《青島市國家公務員行為規范（試行）》將之限定在“會議安排外的旅游活動”，但在會議安排內并仍由公款支付的活動是否能夠認定為公款旅游，還是以公務員的公款支出中是否有旅游名頭來認定，某些非全國性的會議本無必要異地召開，甚至會議本身即無實質內容，那么是否能將參會行為本身認定為公款旅游并加以禁止？我們認為，如果確有必要對公款的開支進行嚴格管理，那么上述問題皆應在廉政規范中加以明確。

綜上，公務員倫理規范作為行政機關約束和控制公務員的重要手段，應盡量于道德品質規范、執法原則規范和廉政要求規范三方面加以建構，以形成公務員行政倫理的規則之治。

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