食品安全治理：利益平衡與利益協調

賈煜 楊宇

摘 要：在利益相關者管理視角下，食品安全實質是食品企業滿足消費者的利益要求——誠實履行對消費者的社會責任的問題。食品企業是否履行社會責任從而供給安全食品是權衡股東利益和消費者利益的決策結果。短期來看，其行為決策依賴股東和消費者兩大利益主體力量的對比，長期而言，則取決于企業是否具有長期戰略從而使得消費者利益與股東利益相容。制度環境的不同維度對企業食品安全行為的作用機理存在差異。我國社會轉型期制度環境的不穩定是誘發食品企業短期行為、導致食品安全惡性事件發生的根本原因。因而，規范食品安全監管秩序并發揮社會監督的作用是激勵企業履行社會責任從而保障食品安全的長久之計。

關鍵詞：食品安全；食品企業；利益相關者；企業社會責任；制度環境

中圖分類號：R15 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2015）10-0093-05

引言

食品安全關乎國計民生，因而一直以來受到極大關注。隨著社會經濟的發展，人們對食品安全的關注逐漸從食品的數量安全轉移到質量安全。研究者普遍認為，食品質量信息不對稱帶來的市場失靈是食品安全問題產生的內因。食品具備的一些信任品特征，如營養成分、病菌數量、動物檢測、添加劑含量、農藥殘留量、環境影響等特征，消費者即使消費后仍然無法進行確認。而現代食品的生產環境和技術的復雜性，以及食品產業鏈多環節、長鏈條的特征，又加劇信息不對稱的程度。信息不對稱導致食品質量安全信號不能通暢傳遞，企業供給安全食品和非安全食品的差異在市場回報上無從體現，[1]企業缺乏供給安全食品的動力，從而可能產生利用信息優勢欺詐消費者的機會主義行為。而政府監管本可以通過制定和執行食品安全法律法規以及安全標準，從而揭示質量安全信息，減少信息不對稱程度來激勵食品安全行為，[2]同時強制性行政手段還可以直接約束企業的違法違規行為。然而我國對食品安全分段監管模式造成了部門間職能重疊和交叉，使得監管能力和資源利用效率大打折扣。[3]政府監管非但不能彌補私人治理的失靈，反而內化為制度環境的擾動因素，弱化了監管制度對食品安全水平的激勵作用。[4]政府監管的失效是我國食品安全事件頻發的制度性外因。

基于市場和政府的視角對食品安全問題產生原因的解釋具有一定的說服力，但二者均從食品生產經營者（食品企業）的外部來探討食品安全問題的實質，而忽視了食品安全治理中核心主體的行為規律。而針對企業食品安全行為的研究又多從經濟學角度分析食品企業供給安全食品的成本收益，強調聲譽帶來的市場激勵對企業提供安全食品的作用，[5]這種將企業視為“經濟人”的研究視角過于狹窄，考慮的因素較為單一，這可能會導致對企業的食品安全行為的認識不夠全面，從而影響食品安全治理思路的整體構建。

本文基于企業對利益相關者管理的視角，將食品安全界定為食品企業對消費者利益要求的回應和滿足，企業的食品安全行為是權衡各利益相關者利益要求的決策結果，因而食品安全治理就是促使企業對各利益相關者進行利益平衡和利益協調的問題。本文的分析旨在為我國食品安全治理提供清晰的思路，從而構建一個高效的食品安全保障體系。

一、利益相關者管理視角下的食品安全

按照利益相關者理論，一個企業的發展離不開各種利益相關者的投入或參與，股東、普通員工、消費者、供應商、政府、自然環境、社區等利益相關者都對企業的生存和發展注入了一定的專用性投資，他們既分擔了企業的經營風險，也為企業的經營活動付出了代價，因此企業的經營決策必須考慮和關注他們的利益要求。采用社會責任觀的說法，企業不僅應對股東利益負責，而且應對界定清晰的其他利益相關者負責。[6][7]不同利益相關者的利益要求之間不僅存在差異，而且還可能產生沖突，企業實施利益相關者管理實際上就是對各利益主體的利益進行平衡和協調，運用治理制度形成一種利益沖突的協調機制。[8]在利益相關者視角下，企業的生存與發展很大程度上取決于企業是否能有效處理與各種利益相關者的關系，取決于企業管理層如何對利益相關者利益要求給予回應和滿足。為了簡化分析框架以及配合本文關于食品安全的主題，我們主要分析股東和消費者兩大利益主體的利益要求，也即是企業對股東和消費者的社會責任。

在利益相關者的分類中，股東和消費者都是與企業直接發生交易的核心利益相關者。企業對股東的責任是不言而喻的。傳統企業理論認為企業的所有權和控制權屬于股東，他們所投入的各種資本形成了企業的財產，股東承擔了企業的剩余風險，理所當然“應該享有企業的剩余控制權和剩余索取權”。而作為股東受托人，企業及其管理者不得追求股東以外的其它利益相關者的利益。古典經濟學也極力推崇這一觀點：企業歸股東或投資者所有，企業利益就是股東利益，企業追求利潤最大化就是追求股東利益最大化。因而企業應該“努力爭取有競爭力的投資回報率，實現股東利益最大化”。[9]而利益相關者理論認為，源于各利益相關者與企業之間所存在的綜合性社會契約，股東不應該獨享企業的剩余索取權，企業應該考慮和關注所有的利益相關者的利益要求，追求“利益最優化”。消費者購買企業的產品或服務就相當于在該企業中進行了一定程度的專用性投資，企業產品的所有權通過購買行為轉移到了消費者手中，消費者就享有要求企業提供售后服務、在某些不完善情況出現時進行索賠甚至投訴等相關權利。這實際上是企業和消費者之間的一種社會契約，企業對消費者利益要求的滿足就是在履行契約。按照社會責任觀的說法，企業應該承擔對消費者的社會責任：保證產品質量和安全，避免欺詐、虛假廣告等不誠實行為。[9]在Boal和Peery對消費者的社會責任描述中，企業對消費者承擔的社會責任包括：生產顧客所渴望的產品；重視產品的公平訂價；提供高品質的產品及服務；生產安全的產品。[10]顯然產品質量安全是消費者對企業提出的一項利益要求，也是企業應該承擔的一項社會責任。

依據上述分析，本文認為食品企業供給安全食品是消費者對企業提出的一項利益要求，也是食品企業對消費者應盡的一項社會責任，因此食品安全實質就是食品企業滿足消費者的利益要求或者誠實履行對消費者的社會責任的問題。由于消費者利益可能和其他利益相關者的利益尤其是股東的利益產生沖突，食品企業需在消費者利益和股東利益間進行權衡取舍，食品企業供給安全食品的行為就是權衡消費者利益和股東利益的決策結果，各類食品安全事件實際上是食品企業迫于經營壓力忽視消費者利益而采取的一種非社會責任行為。而這一行為決策會受到企業所處環境的外在約束。因而尋求各種促使食品企業滿足消費者的利益要求，即促使企業履行對消費者的社會責任的條件和環境、從而保障消費者利益是治理食品安全的關鍵所在。

二、企業供給安全食品決策的機理

企業供給安全食品決策就是企業對股東利益和消費者利益的權衡，因此企業供給安全食品決策的機理構造取決于股東利益和消費者利益的關系。股東利益與消費者利益的關系可以通過企業社會績效—企業財務績效（CSP-CFP）的關系框架來加以反映。企業滿足消費者的利益要求是企業的社會責任行為表現，代表了企業的社會績效。而企業財務績效的增長反映出企業對股東利益要求的回應。盡管企業的社會績效與企業的財務績效間關系一直處于爭議中，但多數研究傾向于二者呈現出非線性關系。短期來看，履行社會責任會增加企業的運營成本，導致企業的利潤水平隨之下降，損害股東的利益。但長期而言，良好的社會表現可以通過減少成本或提高收益來促進財務績效的提高。[11]積極的社會表現在一定程度上發揮了廣告的效應，借此吸引消費者以更高價格購買具有社會屬性的產品，即在擴大銷量的同時降低了消費者的價格敏感度。Brammer&Millington的研究發現，企業社會與財務績效存在U型曲線關系，社會表現特別好和特別差的企業，往往財務績效較高。因此逃避社會責任短期來看有助于企業削減成本，但企業如果積極地、持續地履行社會責任，就能夠從中獲取長遠利益。[12]

借鑒CSP-CFP的關系框架，本文認為股東利益與消費者利益間存在U型關系。短期來看，食品企業滿足消費者利益要求生產安全食品需要進行成本的投入，除了對上游供應商的原材料進行檢測和控制，還需要在生產過程中加強質量控制，這些需要投入專用資產，會耗費一定的企業資源，成本的增加必然影響到股東的利益。但是長遠來看，食品企業供給安全食品會提升企業的聲譽和社會形象，借此增強消費者對企業產品的信任，從而提高消費者的購買意向，這無疑會帶來企業財務績效的增加，從而滿足了股東的利益要求。

因而企業供給安全食品決策機理構造存在短期和長期的差異。如果企業只注重現期的經營，那么企業供給安全食品決策的就是如何平衡消費者利益和股東利益的問題，但如果企業關注長期的發展，企業供給安全食品就是協調消費者利益和股東利益的行為。

三、企業供給安全食品決策的依賴

1股東和消費者兩大利益主體力量的對比。盡管利益相關者理論認為所有的利益相關者對于企業都很重要，企業應該考慮和關注不同利益相關者的利益要求，但實際上企業很難做到利益相關者之間的平衡。企業實施利益相關者管理會受到不同利益相關者關系的特征，以及來自不同利益相關者群體的壓力的影響。管理者在履行社會責任時會迫于來自利益相關者的壓力而考慮不同利益相關者對于企業利益的重要性。[13]該領域的研究表明企業與利益相關者之間的互動關系，與不同利益相關群體對企業施壓程度有關。在雇員、顧客、股東、供應商、社區和環境等六類利益相關者中，大多數企業最主要關注的依然是股東、顧客等核心利益相關者，其次是社區利益相關者，而對供應商和環境的關注最少。[14]當股東利益與消費者利益發生沖突時，企業是否考慮消費者利益而供給安全食品取決于股東和消費者對企業施加壓力的大小。

股東對企業決策的壓力是非常直接而且巨大的。除了股東至上這一根深蒂固的理念以外，在現實中為了確保經營管理者以“股東利益最大化”為決策導向，股東往往運用解雇、接管以及管理激勵的方式對企業管理者施加壓力。一方面股東可以通過獲取必要的信息對管理者進行監督，如果管理者未能使股東財富達到最大，股東就可通過表決等手段對管理層進行改組將其解雇。隨著近年來股權逐步集中到一些大的機構投資者（如各種基金）等手中，解雇的威脅也越來越成為一種現實的壓力，迫使管理者為股東財富的最大化而努力。另一方面，股東還可以發揮市場機制的作用來促使管理者采取那些可以提高股價的措施。如果管理者決策失誤，股東出售自己所持有的股票，企業的股價就會降低，當低于其預期的合理價值時，敵意收購的情況往往就會發生。為了避免被接管，管理者就必須考慮股東的利益。另外現在越來越多的企業將管理者的報酬與企業的財務業績緊密聯系起來，這會激勵管理者時刻與滿足股東財富最大化目標保持一致。

消費者本來可以通過市場機制利用貨幣選票直接對企業的決策施加壓力，即選擇購買安全食品，但由于食品質量安全信息存在不對稱，消費者不能判斷食品安全與否，這一機制就失去了作用。因此消費者對食品企業施加壓力往往是通過各種消費者的代理組織進行的，其中食品安全的監管機構是消費者的政府代理機構，而各種社會中間組織如消費者協會等是其民間代理機構。政府是公共利益集團的代表，除了消費者的利益，其他群體的利益均屬于其考慮的范圍，同時也對經濟發展負有不可推卸的責任，因而往往會陷入其所代理的各種利益集團的矛盾之中，也面臨著權衡和協調各種群體利益問題，政府對消費者利益的代理不是獨立的。同時政府監管機構本身的完善性會直接影響到其職能的發揮，健全的監管制度、透明的監管程序以及公正的監管執法會對食品企業的決策產生強有力的影響。而社會中間組織如消費者協會應該是消費者的全權代理人，消費者通過社會中間組織對食品企業的安全生產行為進行監督，消費者投訴、新聞媒體的曝光均可成為對食品企業施壓的重要途徑。但同樣其施壓效果與社會中間組織本身的完善程度有極大關系。因而消費者及其代理機構對企業決策的影響是比較間接的，代理機構運行機制的完善有助于消費者施壓效果的增強。我們可以理解為有效的食品安全政府監管和社會監督會增大食品企業供給安全食品的壓力，從而對企業的食品安全行為產生作用，這種作用的短期效應是非常顯著的。

2企業的長期經營戰略。長期而言，股東利益與消費者利益是相容的。企業供給安全食品會因為聲譽和形象的提升給股東帶來豐厚的回報，但這一回報可能需要較長時間。因而承擔消費者的社會責任發生的投入轉變為實質性回報需要企業具有足夠的耐性。缺乏長遠規劃以及單純以股東利益最大化為經營目標的企業更容易因為經營壓力而傾向于采取短期行為。而當企業采取長期戰略目標時，可能會更愿意耐心地等待社會責任的長遠回報。Michael Jensen認為，如果將“長期價值最大化”作為企業的目標函數，就可以解決企業管理者對不同利益相關者的利益要求負責而導致的多目標沖突問題。長遠來看，企業滿足消費者的利益要求供給安全食品可以帶來企業財務績效的增加，從而保障了股東利益。為了實現長期目標，企業自然會關注股東以外的其他利益相關者的利益要求。因而企業是否具有長期經營戰略考量會影響到其是否履行對消費者的社會責任。

而根據組織社會學的觀點，企業的戰略行為取決于企業所處的制度背景。由于強迫性機制、模仿性機制和規范性機制的緣故，同一制度背景條件下的企業會采取同樣的戰略行為，不同制度背景條件下的企業的戰略選擇就會存在明顯差異。[15]一個穩定的制度環境可能會保障企業對長遠未來的預期，也會誘發企業的長期戰略行為。而制度經濟學中交易成本理論認為，不同的制度環境下企業采取何種戰略取決于交易費用的大小。[16]如果政府的商業法規未能保持一致性和連續性，導致政策環境缺乏穩定性和預見性，這無疑增加了市場交易費用和不確定，企業可能采用適當的組織形式和策略來管理這些費用，而注重短期戰略忽視長期戰略也成為企業應對不穩定環境的一項策略。因而穩定的制度環境可能會誘發企業的長期戰略行為，從而協調消費者和股東的利益。當利益主體的要求一致時，企業就會誠實履行對消費者的社會責任，供給安全食品。我們也可以理解為當食品安全監管和監督制度的穩定性給企業供給安全食品行為提供了一個可預見的未來時，食品企業就可能關注長期回報而滿足消費者的利益要求。因而制度的穩定性以企業的經營戰略為中介對企業的食品安全行為產生影響。

四、食品安全治理思路的構建

依據企業供給安全食品決策的分析，食品安全治理可以沿著兩條不同的思路，一是增大消費者對企業決策的壓力，促使企業關注消費者利益而生產安全食品。其中提高食品安全監管和監督制度的效率成為重要的途徑。二是通過創建穩定的制度環境誘導企業關注長期戰略，從而協調消費者利益與股東利益，激勵企業積極履行對消費者的社會責任，供給安全食品。因此食品安全治理的本質是構建一個高質量的制度環境，促使企業對利益相關者進行利益平衡和利益協調。第一條思路關注制度環境的有效性，第二條思路強調制度環境的穩定性。

兩條思路看起來似乎完全不相干，但實際上二者之間往往存在若干矛盾。為了使制度能夠有效地促進食品安全水平，所以需要在制度的執行過程中對其進行變革和創新，而此時制度的穩定性就會受到干擾。如何在制度的變革和穩定之間進行權衡，正是當前制度制定者們面臨的重大問題。因而食品安全治理也就成了在不影響制度的穩定性同時對相關制度進行合理變革的行為。除此以外制度環境的三大支柱中，[17]規范環境和認知環境是比較穩定和連續的，一旦某種行業規范以及社會共享知識被制度化并作為理所當然的組成部分而存在，就能夠對制度維持起著積極的鎖定作用。[18]而管制環境的構建依賴于政府的各種管制機構，這些組織的調整和變換可能會帶來管制環境的不確定。

因此對制度穩定性的維護以及規范環境和認知環境的建設可以誘導食品企業的長期行為。學者們的研究發現，企業應對管制壓力往往采用象征意義的策略，而非實質上的行動。[19]這也造成某些企業借用某種社會責任行為（慈善行動）作秀，而在產品質量和安全上卻發生違法違規行為的現象。而規范和認知環境的壓力不僅對企業表面上采用質量管理實踐產生作用，而且還帶來價值觀和信仰上的真正認同，[20]因此規范和認知環境的完善可以將社會責任意識根植于企業，從而使得企業的社會責任行為表里如一。

五、我國食品安全治理效率低下的緣由

我國社會轉型期間因各種制度處于修復和完善狀態，所以存在很多不確定的因素，極易導致企業的短期行為。而我國的食品安全治理沿用了第一條思路，而且過分依賴通過提高政府監管的效率來保障食品安全，因而強調對監管制度的調整和優化，而忽視監管秩序和較為穩定的行業規范和社會監督的作用。這一思路下的治理模式加劇了制度環境的不穩定，從而導致食品安全治理效率的嚴重損失。

1食品安全監管制度的不確定誘發食品企業短期行為。長期以來，我國食品監管在制度的形成、執行等方面都存在不確定的因素。食品安全監管首先需要通過制定法律法規以及安全標準體系來對食品生產者的行為進行規范。其中食品安全標準提供了食品質量安全評價的標桿信息，有利于促進食品安全及其管理的標準化、規范化。目前我國各類食品安全的標準呈現比較混亂的狀態。如安全標準短缺，標準水平偏低，國家標準、地方標準以及行業標準不統一，標準之間相互交叉甚至矛盾，標準陳舊。2011年我國乳業和速凍食品新國家標準相繼出臺，新標準開倒車現象引起了公眾的指責。學者認為新國標下降不利于我國企業國際競爭力的提升，不利于行業競爭與鼓勵創新。但實際上更嚴重的是，這給食品企業的行為決策提供了一個寬松的環境，給食品企業的質量安全行為形成了一個不穩定的預期。供給安全的高質量食品的企業現期的投入在未來不一定能獲得高于其他企業的回報。這一現象擾亂了食品安全監管秩序，會極大地打擊企業供給安全食品的積極性。

而我國食品安全的監管執行一直遵循有限準入的市場理念，監管者以“發證”作為主要監管工具，而“發證”的依據是對企業進行發證檢驗，即由質檢部門對企業送檢樣品進行檢測，但這種企業主動的檢測不易發現食品安全問題。而抽查是質監部門對當地食品企業的抽樣和檢測，是一種地毯式排查。和發證檢驗相比，食品安全問題更可能通過抽查被發現。但抽查的次數很少，并不構成食品監管部門的主要工作內容。我國食品安全監管機構的工作內容以發證收費而不是以針對性的抽查、查處生產者的違規行為為主。對食品生產過程和環境的監督則依賴各種專項整治運動，但缺乏法律授權支持而依靠自上而下的行政指令的專項整治不能持續化和制度化。如此我國食品安全監管執行嚴重疏漏的常態導致企業產生投機心理從而誘發其短期行為。

2行業規范和社會監督的缺失導致食品企業的非社會責任行為。行業協會是維護行業秩序和整頓行業風氣的重要組織，因而行業協會的健康發展無疑是良好的行業規范形成的重要條件。消費者協會等社會中間組織通過向消費者提供消費信息和咨詢服務、受理消費者的投訴，并對投訴事項進行調查、調解等職能對企業的質量行為直接施加壓力，同時提高社會公眾的認知程度。但我國各類包括行業協會和消費者協會的社會中間組織的運轉呈現不正常的狀態。首先社會中間組織參與食品安全治理的合法性沒有得到明確的界定，《食品安全法》的立法指導是建立強有力的政府監管體系，加大了對食品安全監管力度，強化了食品生產者、經營者的責任。內容涉及的主體主要是政府食品安全監管部門、食品生產者和經營者，對社會中間組織的職能沒有進行界定。這使得社會監督無法可依、無規可循，社會參與的法律依據嚴重缺失。同時社會中間組織缺乏獨立自主的主體資格，自身定位模糊，多數組織淪為政府部門的附屬或職能延伸，甚至被某些利益集團俘獲。[21]社會中間組織獨立性的缺乏抑制了其行業規范和社會監督功能的實現。

缺乏行業協會的指導和調整，整個行業會陷入一種規范缺失、道德敗壞的惡性循環之中，即使較為成功的企業也會受此影響而出現違法違規行為。在三聚氰胺事件中，我國乳品行業普遍存在降低食品質量的行為就是整個行業規范缺失所致。而消費者協會等社會中間組織不完善可能會導致消費者和社會公眾對食品安全認知的誤區，也會出現在食品安全事件發生后投訴無門或者成本太高的狀況，這減弱了監督的力度，而更重要的是形成一種食品安全社會監督無法實現的社會理念，這種認知一旦形成就很難扭轉，這對企業的食品安全行為無疑會產生反向的誘導，而且這一負面作用可能是比較長遠的。

六、結論與政策建議

食品安全實質是食品企業滿足消費者的利益要求即誠實履行對消費者的社會責任的問題，食品企業是否履行社會責任供給安全食品是權衡股東利益和消費者利益的決策結果，有效的食品安全監管和社會監督促使企業關注消費者利益而供給安全食品。而穩定的制度環境可以保障企業對未來的預期，從而誘發企業的食品安全行為。而我國食品安全治理過分強調政府監管效率而導致安全監管制度的不確定以及忽視行業規范和社會監督的作用是誘發食品企業短期行為的重要原因。

因而健全社會中間組織的運行機制，發揮社會對食品安全的監督功能，同時規范政府監管秩序，為企業供給安全食品決策塑造穩定且可預期的制度環境，誘導企業關注長遠回報來協調各利益相關者的利益要求是治理食品安全的長久之計。為此，應該讓行業協會、消費者協會等社會中間組織在法制的框架內獨立成長，借此完善其自主的治理結構，并提高其自身的監督能力。而在食品安全法律法規以及標準體系的形成以及執行上，需要保持其一致性和連續性。食品安全標準應該逐漸統一和完善細化，但這個過程應該是穩定的，其方向應該是可預期的。而在監管執行中，監管的職能調整和優化的方向應該是把稀缺的監管資源放到發現食品安全隱患和食品安全問題中，而不能固守在對市場的門檻建設和把守上，并逐漸加強對食品生產經營過程和環境的監督和監管，形成一個持續和穩定的過程監督機制。

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【責任編輯：張亞茹】