環保社會組織參與環保存在的問題與功能優化

摘 要：環保社會組織參與環境保護，體現了組織化程度高、專業能力強、成員素質高以及比較理性等特點，但目前還存在與政府之間沒有建立起相互信賴關系，缺乏信息共享機制，自身能力比較欠缺等問題。為此，對政府而言，應按照依法治國的要求，盡快轉變社會治理理念和方式，與環保社會組織合作共治；對環保社會組織而言，應加強自身能力建設，提升自身影響力。

關 鍵 詞：環保社會組織；政府治理；公眾參與；環境保護；功能優化

中圖分類號：G916.2 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）09-0052-05

收稿日期：2015-05-31

作者簡介：梅獻中（1969—），男，河南周口人，韶關學院政治與公共事務管理學院副教授，法學碩士，律師，研究方向為法治理論、環境法學。

基金項目：本文系廣東省實踐科學發展觀研究基地項目“公眾參與韶關市環境保護存在的問題與對策研究”的階段性成果，項目編號：GJ201402；韶關市哲學社會科學規劃課題項目“公眾參與韶關生態城市建設的現狀、問題及對策研究”的階段性成果，項目編號：Z2014011。

近年來，隨著我國法治國家建設進程的推進，公眾參與已逐漸成為學界探討的一個重要課題，其中，對環保社會組織參與環境保護的研究正在逐漸深化。本文以“曙光環保”組織為例，對環保社會組織參與環境保護的現狀和存在的問題進行了分析，在此基礎上提出了相應的對策。

一、湘江砷超標事件及背后的

“曙光環保”組織

（一）事件回顧

2014年11月15日，環保公益組織“長沙市曙光環保公益發展中心”（以下簡稱“曙光環保”）對外披露了他們對湘江流域重金屬污染所做的調查的結果：在郴州三十六灣礦區甘溪河底泥中，砷含量超標715.73倍；在郴州三十六灣礦區甘溪村稻田中，鎘含量超標206.67倍。中華環保聯合會認為，這樣一份重金屬污染數據凸顯了我國環境的嚴峻現實，同時也應看到，環保公益組織對于推動環保事業做出的努力。[1]

這份重金屬污染的數據出自環保公益組織——“曙光環保”，是該組織歷經500多天深入湘江流域10個地市調查的結果，同時也是湖南省第一份關于湘江流域重點工礦區重金屬污染調查的結果。[2]2014年11月15日，在“重金屬污染防治論壇暨農田水田重金屬污染防控研討會”上，“曙光環保”的調查員公開發布了這一調查結果，同時還有北京大學環境科學與工程學院等重金屬治理領域有重要影響的專家、學者的參與。在參加研討會的成員中，除了媒體記者外，還有湖南省部分縣市的環保局局長、企業人士，但更多的則是來自全國各地的環保專家和志愿者。[3]

然而，這份重金屬污染數據的科學性很快受到了湖南省環保部門的強烈質疑，但原計劃在2014年12月湖南省官方關于重金屬耕地修復治理試點總結的階段性成果卻也一直未公布于眾。為此，《財經》記者分別聯系了湖南省農業廳、環保廳、糧食局等多家單位，均被告知“不便回應”或“時機還不成熟”。[4]2014年12月3日，湖南省環保廳召開媒體溝通會，相關負責人認為，“曙光環保”采樣方法“不科學”。12月8日，湖南省環保廳致函“曙光環保”，稱調查數據“造成我省環境信息紊亂和公眾恐慌”，要求“曙光環保”提供采樣的具體位置、采樣方式及監測機構的資質等。12月18日，“曙光環保”復函稱取樣范圍涵蓋湖南700多個村莊，采樣方法是按照國家《農田土壤環境質量監督技術規范》中的要求進行的，樣品是委托具有資質的第三方機構進行檢測的。“曙光環保”負責人向《財經》記者表示，參與人員都是環境專業畢業，“我也曾提議由環保廳組織專家去相關地點采樣，環保廳不愿意”。[5]

（二）“曙光環保”組織的運作情況及其特點

據相關資料顯示，“曙光環保”成立于2013年，是非盈利性質的環保社會組織，其使命在于致力于環境與健康的調查研究，服務于受污染區人民群眾。其服務內容包括：對環保知識的宣傳和普及；對環境污染地的調查研究及社會救助；探索適宜的綠色生態社區發展模式；建立政府與非政府組織、企業以及公眾等多方共治的協調合作平臺與機制；探索一條社會、經濟、環境可持續發展模式，為生態文明建設貢獻力量。從2013年6月至今，“曙光環保”已開展了湖南博友沙龍、長株潭飲用水調查、湖南重金屬污染調查和湘江流域農田水土污染和糧食安全調查等多項活動，該組織的主要資助者是中國水安全基金會等。[6]此外，“曙光環保”還通過開設微博賬號、舉辦中國水安全論壇等方式與公眾建立了廣泛關系。

作為非盈利性環保社會組織，“曙光環保”在重金屬污染調查、發布以及開展論壇、進行科普教育等方面體現出以下特點：一是組織化程度比較高——能夠組織相關人員開展多項活動特別是長達500天的調查活動足以說明這一點；如果缺乏嚴密的組織工作，這類調查活動很難持續進行；二是在成員結構上主要為環保志愿者，他們一般都接受過良好的教育，文化素質高，環保意識強，具備較好的專業知識；三是占有一定的社會資源，包括網絡和媒體資源、社會熱心人士和相應的技術設備等；四是關注社會公益事業，出于環境保護的目的開展活動，其活動與自身沒有直接的利害關系；五是行為比較理性，靠專業技術、調查數據說話，具有一定的說服力。

二、環保社會組織參與環境

保護之利弊

（一）長處與優勢

前已述及，環保社會組織參與環境保護有其明顯的優勢：組織化程度高，成員文化素質高，占有一定的社會資源，比較理性、中立等，因而容易得到公眾的認可。例如：在湘江砷超標事件中，“曙光環保”的發布行為之所以引起了社會的高度重視，一方面是基于他們的專業知識所做出的認真細致的調查；另一方面也與他們同科研院校、新聞媒體和其他社會組織合作有關，而且一些專家、記者和公務員都是他們的會員。由于環保社會組織的獨立性、專業性和中立性，他們容易得到政府的支持和重視。一方面，他們的工作使相關政府部門減少了不必要的重復勞動，分擔了政府的調查工作；另一方面，也減少了因調查行為不規范、數據不準確而誤導公眾，致使政府的工作陷于被動的可能。有研究認為，環保社會組織有著行政機關無法替代的作用。社會事務多種多樣，社會治理任務繁重，有些社會事務是政府不該做或者不愿做、做不好的，非政府組織正好填補了這個空白。其利用自身的資源優勢，不僅能夠解決社會成員在參與環保時遇到的一些問題，減輕政府的負擔，而且在有些方面可以比政府做得更好。[7]因此，重視、引導、培育環保社會組織并發揮其積極作用，是當前建設生態文明社會的重要內容之一。

（二）短處與缺陷

⒈環保社會組織與政府之間尚沒有建立起信息共享、相互信賴的良性互動機制。“曙光環保”之所以最先只公開三個數據，是因為在“曙光環保”看來，先公布幾個數據，試探一下官方的反應；沒有公布全部的數據，是怕引起公眾恐慌。事實上，這種公開數據的方式很快引起了官方的強烈質疑，甚至還提出要“曙光環保”提供采樣的具體位置、采樣方式及監測機構的資質等要求。[8]由此說明，“曙光環保”與政府之間尚沒有建立起信息共享、相互信賴的良性互動機制，政府對環保社會組織介入傳統上屬于行政管理事務的行為尚沒有完全適應。同時，環保社會組織也沒有找到與政府有效合作的路徑和方法。

⒉政府信息公開不透明，影響了社會組織參與環保的積極性。近年來，雖然國家制定了一系列有利于環境保護的信息公開法律制度，但落實到具體問題上，就會出現當一個環境事件發生后，環保社會組織要想及時獲得詳盡的第一手資料，還要受制于企業和地方政府提供信息的態度和機制的情況，這在一定程度上影響了環保社會組織參與環境保護的程度和效果。學界認為，有效的參與是以信息來源的多樣化、信息交換的公開化以及信息量的對稱和充分為基礎的，參與者在對信息、資訊或證據一無所知或知之甚少的情形下所進行的參與不可能是實質性的、有效的。[9]例如：在湘江砷超標事件中，雖然官方對“曙光環保”的調查結果提出了強烈質疑，但其對重金屬耕地修復治理試點的數據卻一直未予公開，公眾不得其詳；在“曙光環保”公布自身的調查數據后，官方仍然只提出質疑而不發布數據、不靠數據說話，這必然會對政府的權威性和公信力產生不利影響，也挫傷了環保社會組織和公眾參與環保的積極性。

⒊環保社會組織參與環境保護方式不一，欠缺相應的規范。環保社會組織是一個專業化團體，保護環境是組織的目標和使命。一般來說，環保社會組織應與媒體共同將環境污染及其危害公開化，并使其在社會上形成公眾議題，進入政府視野。因為環保社會組織成員一般擁有較為廣泛和豐富的個人關系網絡，能夠通過體制內的渠道表達意見；同時，環保社會組織還具有豐富的社會網絡資源，能夠動員公眾更廣泛地參與環保行動。[10]但由于缺少相關的法律規定，在環境保護實踐中極易出現不規范的情形，也極易出現因其發布信息失真、采取行為不當等誤導公眾的后果。這既不利于環保社會組織參與環保工作，也難以得到充分的法律保障，因而立法機關制定相應的法律法規，對于環保社會組織更好地參與環保工作無疑是十分必要的。

⒋環保社會組織自身能力存在問題。環保社會組織的成員不乏相關領域的專家、學者，但由于存在知識結構不全面、實踐能力欠缺、資金保障不足、應急能力有限等問題，因而在參與環境保護實踐中無法發揮應有的作用。具體而言，環保社會組織缺乏培訓機制和培訓平臺，提升能力的空間和機會有限，很難掌握環境突發事件的內在機理，既無法做到有策略地緩解對立情緒，減少各種非理性行為的發生，也無法發揮其化解社會矛盾的稀釋劑和消除社會沖突緩速帶的作用。[11]因此，要求環保社會組織像政府一樣承擔相應的社會管理職責就缺乏可能性，同時也說明環保社會組織在重大環境突發事件中只能起到輔助作用，而政府的主導作用、管制功能是環保社會組織無法超越和替代的。

三、環保社會組織參與環境

保護功能之優化

當前，我國正在全面建設法治國家，傳統的社會治理方式正面臨著快速轉型，這對于探索環保社會組織參與環境保護存在的問題及其功能優化有著十分重要的意義。

（一）拓寬政府與環保社會組織的合作渠道，創新合作方式

“曙光環保”在披露湘江重金屬污染事件時，如果地方政府事前就與“曙光環保”做好溝通，主動為調查提供便利條件，“曙光環保”的調查工作就會更加順利，其效果也會更加明顯。如果事后地方政府不是一味質疑，而是本著求同存異的態度進行積極溝通、耐心對話，那么“曙光環保”的調查數據就可以最大程度地與政府分享，相關的原始信息也可以幫助政府更好地建立有關重金屬污染的檔案，政府就此可以節約調查成本，減少不必要的重復勞動。可見，建立政府與環保社會組織之間良性互動的合作模式是十分必要的。在建設法治政府的當下，政府應在法律規定的框架內，采取平等的姿態與非政府組織共同承擔社會事務。政府在保障其對非政府組織進行正確監管和引導的前提下，要主動、有意識地收縮自己的權力，將社會微觀管理的權力還給社會，從而為非政府組織的發展提供更為廣闊的空間。[12]

（二）加強有關社會組織的立法，提升社會組織自身的能力

隨著我國環境問題的加劇，環保社會組織的重要作用將愈加凸顯。但是，我國目前的社會組織還不夠規范，難以擔當起合格的公共產品或公共服務提供者的角色。因此，法治國家建設“還意味著以市場和社會組織為主體的秩序建構；在培育社會組織的同時，要加強對社會組織外部行為的規范和內部治理的引導，通過秩序的建設和維護規范市場行為和社會行為”。[13]因此，筆者建議：

⒈制定有關環保社會組織的法律法規。據民政部發布的《2013年社會服務發展統計公報》顯示，截至到2013年底，全國共有社會組織54.7萬個，比上年增長9.6%。其中生態環境類占6636個，比去年增長17.2%。[14]數量眾多的環保社會組織每年都在快速增長，其對環境法治建設的影響必將越來越大。但同時也應看到，我國社會組織發展的瓶頸依然存在，而且目前還沒有實質性的突破。社會組織管理制度必須改革而且非常迫切。[15]對此，筆者認為，可以從降低登記門檻、簡化登記手續、加大扶持力度、規范參與方式和活動范圍、明確權利義務等方面著手，建立健全相應的法律法規，做到既確保環保社會組織的正當權益不受侵犯，也要將其完全納入法治化軌道。

⒉非政府組織要抓好自身建設。當前，包括環保社會組織在內的非政府組織自身還存在許多問題，如合法性不足、誠信度下降、公益性偏離、自主性缺乏等，特別是在組織章程、機構運作、活動范圍、資金來源與使用、權利享有與責任承擔等方面亟待規范。另外，由于組織成員存在知識結構不全面、實踐能力欠缺、應急能力不足等問題，在參與處理環境突發事件時無法起到決策智囊作用、化解社會矛盾的稀釋劑和消除社會沖突緩速帶的作用，這與環保社會組織自身形象意識、開拓意識、管理能力和功能定位不清晰有關。因此，在政府加大對環保社會組織建設力度的同時，環保社會組織也要加強自身建設，優化組織結構，提升內在素質，開拓資金來源，穩定發展方向，與政府、社會公眾、新聞媒體、企事業單位建立良好的合作關系，拓展合作渠道，創新合作方式，在法律框架內獨立自主地開展工作，樹立打造專業、精干、規范、高效的組織形象，在法治社會和生態文明社會建設中充分發揮作用。

【參考文獻】

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[6]百度百科[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link？url=4Cg1aq0-aMVEKM_IkGhWQsIraMHi63GRi5k8gDbI8jYr_Wl7KPB-EgY0QmssssPwyL0Lxg0BqwULvzopDmKq9a，2015-02-26.

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[11]張仲濤，韓歡歡.社會組織參與群體性事件治理的局限及其優化[J].江海學刊，2014，（06）：124-125.

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[13]江必新.法治社會，從何“治”起[N].人民日報，2014-09-16.

[14]民政部發布2013年社會服務發展統計公報[EB/OL].民政部網站，http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml，2015-02-23.

[15]高一村.社會組織管理制度改革必須且急切[J].中國社會組織，2013，（02）：8.

（責任編輯：高 靜）