論我國反腐敗國際追逃追贓體制機制的構建與形成

摘 要：我國腐敗官員境外潛逃和腐敗資產跨境轉移問題較為嚴重，從有利于當前反腐敗斗爭的形勢、消除過往腐敗存量、實現腐敗“治本”的目的來看，實行國際追逃追贓十分必要。但我國當前反腐敗國際追逃追贓并沒有形成常態化的體制機制，因此，需要完善國內法及國際法律體系，建立健全國內及國際機制，構建常態化、長期性體制機制。

關 鍵 詞：反腐敗；資產跨境轉移；國際追逃追贓體制機制

中圖分類號：D997.9 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）09-0119-11

收稿日期：2015-05-11

作者簡介：余賀偉（1980—），男，河南上蔡人，河南司法警官職業學院講師，廈門大學法學院國際法學博士研究生，研究方向為國際法基本理論、人權法。

基金項目：本文系廈門大學校長基金·專項項目“‘助推’構建自貿區綜合監管執法體制機制研究”的階段性成果，項目編號：20720151079。

腐敗是當今社會的毒瘤，腐敗問題對發展的不良影響已為世界各國所重視。腐敗問題的國際化，特別是貪官跨境潛逃以及腐敗資產的跨境轉移已經成為反腐敗的嚴重障礙。在中央“刮骨療毒”式強力反腐的大背景下，國際反腐敗追逃追贓作為反腐工作的重要組成部分被提上日程。通過一段時期的探索，我國反腐敗國際追逃追贓已經取得明顯的成效，但是，穩定的、長期化的國際追逃追贓體制機制還沒有建立。本文就該問題做一些分析。

一、反腐敗國際追逃追贓問題

（一）我國腐敗官員外逃及腐敗資產跨境轉移的特點

通常情況下，腐敗官員在犯罪之時或者被發現之后往往在世界范圍內尋求“安全”之地，通過各種方式潛逃并將腐敗資產轉移國外，以逃避法律制裁。不可否認，我國是世界上受腐敗嚴重困擾的國家之一，我國外逃的腐敗官員及腐敗資產轉移問題比較嚴重。具體表現在：一是外逃腐敗官員數量較多且轉移腐敗資產數額巨大。到目前為止，我國有多少外逃腐敗官員和境外腐敗資產仍沒有權威性的準確數字。據有關資料顯示，從上世紀90年代以來，我國外逃腐敗官員人數為16000-18000人，轉移腐敗資產達8000億元人民幣。[1]據媒體報道，2014年中國僅僅向美國開出的“貪官外逃名單”已經千余人。[2]這些數據足以說明我國外逃腐敗官員人數之多和轉移的腐敗資產數目之巨大。二是外逃腐敗官員級別較高，影響極壞。能夠在貪腐之后逃亡國外，或者把貪腐資產轉移到國外的往往是處于一定級別的官員才可為之。因為只有處于一定級別的腐敗官員才可聚斂巨額資產并攜之潛逃。他們貪腐且躲避了法律的制裁，既損害了法治的權威又在群眾中造成了惡劣的影響。三是外逃腐敗官員及資產轉移手段多樣且極其隱蔽。有些外逃腐敗官員在潛逃時往往具有一個或者多個“真的假身份”，并通過各種手段變成目標國的“合法居民”。在腐敗資產轉移時，或是通過跨國復雜的經貿往來程序，或是通過復雜的國際金融系統，亦或通過代理人來完成。因此，許多腐敗資產是通過合法的手段轉移到國外或者通過看似與腐敗官員無關的人完成的，導致腐敗資產難以認定或者證據難以收集。

（二）反腐敗國際追逃追贓的必要性

從我國的實際情況來看，開展反腐敗國際追逃追贓的必要性主要集中在以下幾點：一是當前反腐敗斗爭形勢的需要。黨的十八以來，我國持續保持反腐敗高壓態勢，采取了“蒼蠅老虎”一起打的全面清理方式，取得了矚目的成就，使國內腐敗的勢頭在一定程度上得到了遏制。然而，隨著形勢的發展，一些腐敗分子心存僥幸，認為逃亡國外或者把腐敗資產轉移國外是逃避法律制裁的可行之路，因而采取各種方式準備潛逃或者正在轉移資產。為防止上述情況的發生，擴大反腐敗成果，開展國際追逃追贓成為必然。二是消除腐敗存量及過往不良影響的需要。由于我國法制的不健全及國際反腐敗合作的不順暢，我國過往的腐敗官員特別是一些級別較高的腐敗官員逃亡國外之后絕大多數并沒有受到法律的制裁，他們攜走的腐敗資產也幾乎沒有被追回，他們造成的不良社會影響和財產損失還存在于當前。但反腐敗不僅要遏制當前腐敗，也應清理過往，因此，應消除“躲得了一時，就躲得了一世”的腐敗心理，為最終消除腐敗做必要的準備。從這個意義上說，開展反腐敗國際追逃追贓在某種程度上是消除過往腐敗存量，遏制不良影響繼續發酵的必要措施。三是反腐敗“治本”的需要。在反腐敗國際追逃追贓過程中我國必然會開展全方位的國際合作，包括國際機制、區域機制以及雙邊機制等方面的合作。通過各種機制的建立，扎緊腐敗官員外逃的“制度籬笆”，為國內反腐敗最終達到“治本”的目的掃除外部障礙。從這個意義上來說，反腐敗國際追逃追贓就是反腐敗“治本”的需要。

二、當前我國反腐敗國際追逃

追贓采取的相關措施

自我國出現腐敗官員外逃及腐敗資產轉移情況以來，我國就開始采取措施開展反腐敗國際追逃追贓。如早在2005年和2007年，中央反腐敗協調小組就曾建立過有關國際追逃追贓的聯絡協調機制，只是之前的做法效果甚微。[3]十八大以來特別是2013年以來，中央高度重視反腐敗國際追逃追贓工作。習近平總書記曾在國內國際不同場合多次提及反腐敗國際追逃追贓工作，中紀委也把該項工作作為了當前工作的重點之一。總結黨中央當前的反腐敗國際追逃追贓工作，主要采取了以下幾個方面的措施：

一是初步建立了中央一級的反腐敗國際追逃追贓協調機構。為全面協調反腐敗國際追逃追贓工作，中央反腐敗協調小組于2014年成立了由八部委負責同志組成的、以中紀委國際合作局為辦事機構的國際追逃追贓辦公室，全面協調反腐敗國際追逃追贓工作。①二是開展了國際合作。在國際層面，主要是加入了《聯合國反腐敗公約》（以下簡稱《反腐敗公約》）《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》等，通過履約行為開展國際合作。在區域多邊合作層面，主要是利用一些多邊機制加強合作。如積極參與APEC會議決定的各種反腐敗合作機制。2014年APEC會議在中國的倡導下發表了《北京反腐敗宣言》，并成立了亞太經合組織反腐敗執法合作網絡（ACT-NET）。在雙邊層面，主要是與有關國家簽訂引渡條約、司法協助條約或者開展單獨的反腐敗事項合作等。截止目前，我國已經與39個國家簽署了雙邊引渡條約，與52個國家簽訂了有關刑事司法協助方面的條約。[4]就單獨事項而言，我國也與一些國家開展了合作。如最近我國通過中美聯合執法聯絡小組定期交流及開展反腐敗方面的合作，[5]與歐盟開展了反腐敗國際追逃追贓事務性合作。[6]三是組織開展專項行動。如2014年公安部組織了“獵狐行動”，其主要目的就是配合反腐敗國際追逃追贓工作。2015年3月，黨中央又強勢開展了反腐敗國際追逃追贓的“天網”行動。四是在反腐敗追逃追贓方面采取了多樣化的方法和手段。如在跨國追逃方面的引渡、非法移民遣返、異地追訴、勸返等。在跨國追贓方面的通過民事訴訟追贓、刑事和行政沒收追贓及運用刑事政策促使其退贓等。

可以看出，我國在反腐敗國際追逃追贓方面已經有了許多成功的做法，但從長遠來看，這些做法并沒有形成體制機制，還存在許多缺陷：一是國內機構不健全且缺乏明確的法律保障。雖然中紀委建立了國際合作局，中央建立了反腐敗國際追逃追贓聯絡辦公室，但這些機構要么自身職責不明，要么具有臨時協調機構的性質。反腐敗國際追逃追贓涉及多個部門，從縱向來看，既包括中央部門，也包括地方部門；從橫向來看則需要多個部門的通力合作和協調才能完成。然而，除了在中央一級的部門建立了相應的臨時性工作室之外，并沒有建立與之相互配合的機構，特別是地方國際追逃追贓方面的機構或者工作部門并沒有建立。二是跨國追逃追贓國際合作機制還沒有建立。雖然我國也簽訂了一些條約或者開展了一些合作，但并不全面，也沒有穩定的機制。而跨國追逃追贓目標的實現需要國家間的合作，特別是一些主要國家的合作，但我國在這些機制建設方面還面臨著諸多障礙。如我國與外逃腐敗官員及腐敗資產轉移主要目的地歐美、澳大利亞等國家之間的合作機制并沒有完全建立。所以，從國內法完善以及國際合作機制的建立方面看，建立長期、穩定的體制機制已成為當務之急。

三、我國建立反腐敗國際追逃追贓

體制機制的可行性

由于近年來反腐敗力度之空前，中央特別重視國際追逃追贓方面的工作，而各個部門也已經開始協調和配合，因此在國內建立體制機制的時機已經成熟，條件已經具備。就最為關鍵的跨國合作機制而言，當前的國際形勢也是可行的。

首先，反腐敗是本屆中央政府的工作重點而且是優先考慮的工作重點，不僅要治標而且要治本；反腐敗不僅時刻處于高壓狀態，而且要制度化、長期化。時至今日，反腐敗已經深入到各個領域，而且已影響到我國對外交往的合作與安排。我國政府反腐敗的力度和成效以及決心和誠意，也使各國愿意與我國開展合作。

其次，國家間深度合作的必要性使得反腐敗跨國追逃追贓合作機制的建立條件日益成熟。隨著全球化的發展，國際合作成為任何一個國家持續發展所不可或缺的條件之一，特別是中國作為一個正在崛起的具有重要影響力的大國，其自身的發展離不開世界，而世界的發展也離不開中國。中國和世界其他國家的合作特別是和歐美澳等地區國家的合作已經深入到各個方面，包括全球和平與安全、國內和平與發展以及經濟、文化、環境等等。這些國家的發展同樣需要中國的合作，特別是自08年全球爆發金融危機以來，這種合作變得實際而迫切。從長遠來看，國家間的不斷合作也為跨國追逃追贓創造了條件。

再次，反腐敗會使各國受益。腐敗官員依法得到懲罰，腐敗資產追回到來源國，會在來源國匡扶正義，實現法治。而法律普遍建立、平等實施、程序正當的環境往往是跨國投資、貿易所需求的。同時，打擊腐敗（無論是商業賄賂或者其他形式的腐敗），有利于消除各種“潛規則”和“扭曲競爭”行為，更有利于形成公開、透明、充分競爭的市場環境，也符合國際投資貿易自由化和便利化的趨勢。作為歐美國家來說，中國市場已成為全球的重要市場，無論是投資還是貿易，不可能離開中國。中國如果能形成法治環境，實現規則透明、充分競爭的市場機制，也有利于其他國家獲得最大利益。因此，給予中國在反腐敗以及在跨國追逃追贓方面的合作是符合各國國家利益的。

四、建立國際追逃追贓體制

機制的具體內容

（一）跨國追逃機制

國際上可以采取的跨國追逃方式一般包括引渡、非法移民遣返、異地追訴、勸返等。而我國的體制機制在這方面仍存在許多問題：⑴引渡機制沒有完全建立。雖然我國現已簽訂了大量的引渡條約，但這些引渡條約主要是和發展中國家簽訂的，而與腐敗官員主要逃亡地的美國、加拿大、澳大利亞等還沒有簽訂雙邊引渡條約，這給我國追捕外逃腐敗官員造成了嚴重障礙。如中加之間的賴昌星案耗時12年才通過遣返的方式使之歸案。引渡條約沒有簽訂的主要障礙在于：一是法律文化存在差異。外逃腐敗官員目的國多屬于海商法系和大陸法系國家，而這些國家的法律傳統和制度與我國差異較大。比如對腐敗認定的標準不同，對正當程序的要求亦不同等，致使在引渡中法律協調難度很大。二是對人權觀念的認知不同。這些國家對被羈押人員或被判犯罪人員應受到的待遇往往按照自身所謂的標準來看待，因對我國司法體系不信任而拒絕與我國簽訂引渡協議。三是對具體引渡條件分歧較大。如“政治犯不引渡”，但何謂“政治犯”在全世界范圍內并沒有給出確切的定義。而有些國家往往任意夸大“政治犯”的范圍，給引渡造成障礙。再如“死刑犯不引渡”。但我國《刑法》中規定了許多死刑犯罪，這也給雙邊引渡協議的簽訂造成了一些困難。⑵遣返機制不順暢。如果不能通過引渡追捕，則可以通過遣返的方式使外逃貪官回國。但是，這種方式需要經過所在國的民事或刑事程序，這往往耗時很久。如賴昌星案中，賴昌星是否為難民身份的認定就達5年之久。同時，遣返同樣會碰到人權保護問題。⑶通過所在國刑事追訴方式并不完善。主要是我國并不熟悉罪犯所在國的法律制度和程序。⑷勸返方式的國內具體法律法規不明確。綜合以上分析，我國應從以下幾個方面建立并完善相關體制機制。

⒈廢除非暴力犯罪死刑罪名，破除反腐敗國際追逃的制度障礙。廢除死刑是人權保護領域積極倡導并呼吁各國逐步實現的一個目標。如《公民權利與政治權利公約》第6條把限制死刑的適用作為生命權保護的重要組成部分。而《公民權利與政治權利國際公約第二任擇議定書》專門規定了廢除死刑制度。從《公民權利與政治權利國際公約第二任擇議定書》的批準來看，世界上許多國家已經廢除了死刑。而許多保留了死刑的國家并沒有執行死刑，實踐證明，廢除死刑并不必然導致犯罪率的增加。[7]雖然我國對死刑的適用奉行嚴格慎行的標準，但我國現行《刑法》中仍有多達55個死刑罪名，而這些罪名中就包含腐敗犯罪。就我國而言，當前完全廢除死刑是無法實現的。對此，我國應當加快死刑制度改革，盡早廢除非暴力犯罪特別是經濟犯罪、腐敗犯罪的死刑。具體而言，我國應當在《刑法修正案八）》取消了13種經濟型非暴力犯罪死刑的基礎上進一步廢除死刑。當然，我國立法機關已經將進一步廢除死刑納入了刑法修訂的議程。這不僅對我國司法人權保障具有進步意義，而且對于我國開展海外追逃也具有重要意義，從而為我國進一步開展引渡、非法移民遣返和勸返體制建設掃除一些障礙。

⒉進一步完善司法人權保障制度，促進追逃國際合作。如上文所述，在引渡、遣返過程中往往會遇到外逃腐敗官員所在國以我國司法過程中的人權保護程度不夠，對我國的司法程序是否公正，是否存在酷刑等存在疑慮而拒絕引渡或者遣返的情況。如賴昌星遣返案，案件的中心從最初的行賄犯罪事實、難民身份的認定轉移到我國的法律制度特別是刑事司法制度是否具有公正程序、是否保護犯罪嫌疑人的公正審判權、是否可能遭受到酷刑或者其他非人道或者有辱人格的待遇問題。[8]賴昌星本人也以尋求難民資格和以可能被判死刑的理由來對抗遣返，無效之后，又以遣返回國后可能受到酷刑或者其他不人道待遇來對抗遣返。雖然我國的司法人權保障已經取得了巨大的進步，賴昌星回國受審過程中其應有的權利得到了保障，審理過程亦公開透明，并沒有出現人權保障不到的地方，但不可否認，我國司法過程中還存在人權保障不足的地方，我國仍需加強司法過程的人權保障。可喜的是我國司法人權保障法治化已經被提到重要日程，特別是黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》已把促進司法人權保障作為司法改革的重要組成部分。我國應當在該《決定》的總體規劃下完善司法人權保障制度，給予被羈押人員、受刑事指控人員以公正的審判和應有的人權待遇，以利于其它國家對我國人權保護和司法體系的正確認識，促進跨國追逃工作的順利開展。

⒊完善引渡制度，建立穩定性的跨國追逃機制。“引渡是指一個被控訴或被判罪的人由他當時所在國家交給對他控告犯了罪或判了罪的國家。”[9]就跨國追逃的穩定性和持久性而言，最好的方式是建立引渡機制，但引渡必須在國家間完成。一般而言，引渡合作分為兩種形式，一種是請求引渡與被請求引渡的國家必須存在引渡條約，稱之為“條約前置主義”；另一種是引渡不以引渡條約為必要條件。條約前置主義的優勢在于如果國家間有了引渡條約則可以明確規定相互的權利義務，并能夠明確保障被請求引渡者的基本人權標準，從而消除其它方面的不當干擾。自1840年美國通過判例確定無條約不引渡原則以來，許多國家確立了引渡應根據引渡條約實施的規則。[10]雖然我國已經與世界上其他國家簽訂了39項引渡條約，但并沒有包括美國、加拿大等我國腐敗分子主要潛逃的目的國。[11]因此，為了建立長效的追逃機制，我國應當通過積極談判爭取與這些國家簽訂引渡條約。這其中需要解決幾個問題：一是明確“政治犯”的含義。“政治犯不引渡”是實施引渡的原則之一。因此，我國應當在與它國簽訂的引渡協議中明確“政治犯”的定義和范圍，杜絕腐敗官員通過“政治犯”身份躲避引渡。二是在腐敗犯罪官員引渡時降低雙重歸罪原則的適用直至取消。在司法協助中，雙重歸罪原則是指被指控的行為必須是根據請求國和被請求國的法律均構成犯罪的行為。當前，引渡一般堅持“雙重歸罪”原則，我國的《引渡法》也同樣堅持這一原則，但這一原則在跨國追逃過程中常常起到某種程度的阻礙作用。因為各國的法律制度不同，所以對腐敗的定義也多少會有所不同，這樣很可能在一個國家認定為犯罪而在另一個國家則不構成犯罪。事實上，《反腐敗公約》傾向于在腐敗犯罪引渡中降低雙重歸罪的適用。如根據《反腐敗公約》第43條的規定，只要腐敗分子根據請求國和被請求國法律是犯罪行為即符合雙重歸罪的標準。同時該《公約》第44條規定了雙重歸罪原則的例外，只要締約國法律允許，可以同意就《公約》認為是犯罪而締約國法律不認為應當受到處罰的任何犯罪的罪犯給予引渡。因而，我國應當修改國內的《引渡法》，在腐敗犯罪引渡上取消“雙重歸罪”原則。同時在與他國簽訂引渡協議時也明確這一點，以更有利于條約的簽訂和實施。三是正確處理“本國人不引渡原則”。我國《引渡法》堅持“本國人不引渡原則”，但并沒有規定在不引渡的情況下如何處理，而美國等國家在引渡條約的簽訂中往往堅持本國人可以引渡。筆者認為，解決這樣的問題，可以根據聯合國《反腐敗公約》的規定來完成。根據該《公約》第44條的規定，如果本國人不予引渡，則需要在本國起訴或者執行請求國的判決。我國應當在該《公約》的規定下，靈活處理“本國人不引渡原則”，爭取與美國、加拿大等國家簽訂引渡協議。事實上，如果我國廢除非暴力犯罪的死刑，加強司法過程中的人權保障，軟化“雙重歸罪”原則和“本國人不引渡原則”，那么，與美、加等國簽訂引渡協議就不存在太大的障礙了。

⒋完善遣返與勸返制度，建立引渡替代補充機制。“所謂遣返，是指主權國家將違反本國法律的外國人遣返出境的行為”。[12]遣返也叫做非法移民遣返，主要是在沒有引渡條約或者無法引渡的情況下采用，也被稱為“事實上的引渡”。而勸返則不通過引渡，是通過犯罪分子自愿回國接受審判來完成的，是我國當前發展起來的一種獨特的方式。這兩種機制被認為是“引渡替代方式”，在目前我國跨國追逃過程中起著不可或缺的獨特作用。我國當前的追逃往往是綜合運用引渡和“引渡替代方式”來完成的，但這兩種方式都沒有形成機制。

⑴完善遣返機制。遣返一般包括禁止入境、限期離境、驅逐出境三種形式。就其性質而言，遣返是一國內部的行政行為而非司法行為，所以，遣返無法承載司法協助的功能，因而不能通過司法協助的方式完成。遣返主要是通過了解遣返行為做出國的遣返法律程序，交流信息，實施遣返合作來完成，因而我國可以通過以下方式建立遣返穩定機制：一是建立腐敗犯罪信息交流合作機制。犯罪信息的交流是進行遣返的第一步，當前的國家間引渡條約或司法協助都沒有有關犯罪信息的交流機制。因而，我國應當與其他國家根據《公約》的規定，建立罪犯信息交流機制。這些措施應包括：通過各種方式建立反腐敗執法合作的聯系渠道；互通情報；建立人員交流以及互派聯絡員制度。在建立官方聯系渠道的同時，也應當建立民間的信息溝通渠道，主要是在相應的民間團體、協會、商會與其他國家相應的民間機構之間建立穩定的交流機制。二是建立參與罪犯所在國遣返程序的機制。既然遣返是一國主權范圍內的行政行為，我國請求遣返則需要參與所在國的遣返程序，而這種參與主要是通過提交證據來完成的。我國可以通過特殊事項的合作，由我國特定的機關與對方特定的機關進行證據提交，合作完成。三是積極簽訂或締結雙邊和多邊遣返條約。就其本質而言，遣返行為的做出不需要他國的合作或配合，但遣返作為一種追逃方式被許多國家所重視。因為彼此之間都有遣返或者追逃的對象，所以相互間的合作就成為現實所需。有些國家為了便利遣返活動的開展，相互間簽訂雙邊遣返協定。但截止目前，我國簽訂的遣返協議只有《金門協議》。雖然在其它協議中如2001年中俄之間的《關于成立移民問題聯合工作組的議定書》、中英之間的《關于便利人員合法往來和打擊非法移民活動諒解備忘錄》等協議中有遣返的條款，但是為數極少。[13]因此，為了更好地利用遣返的方式進行跨國追逃，應將遣返作為一種長期、穩定的追逃方式，并在合適的時候積極與他國簽訂遣返協議，以便建立跨國追逃穩定遣返機制。

⑵完善勸返機制。勸返有別于引渡和遣返，主要是通過我國司法機關作為勸返者與被勸返者進行直接對話或者與其家屬進行對話，通過政策宣講、說服教育并做出一定承諾等促使被勸返者主動放棄潛逃，回國接受刑事追訴的一種方式。勸返具有許多優勢：一是勸返一般不需要潛逃人員所在國司法程序的配合，對罪犯潛逃國家而言同樣可以避免對本國司法造成影響；二是勸返具有高度的靈活性和便利性，可以經濟便捷地實現追逃目的；三是對于潛逃人員來說，為其提供了自首的機會。近年來，我國通過勸返的方式追逃回國的人員所占比例不斷上升。如在2014年公安部開展的獵狐專項追逃行動過程中，通過勸返方式追逃成功的案例占到整個追逃行動的42%。[14]

勸返雖然便捷，但同樣存在法律困境。勸返機制的重點不是國際合作，而是國內法律的完善。雖然在一些文件中有對勸返的相關規定，但是我國的法律法規沒有對勸返做出詳細明確的規定。為此，我國應當通過法律或者法規或者司法解釋就勸返中的法律問題進行明確的規定。首先，明確勸返的適用范圍和條件。勸返作為追逃的一種方式不僅適用于貪污腐敗案件、經濟犯罪案件，也應適用于其它案件。而勸返的條件應規定為符合以下情況：①勸返前提是雙方國家不存在引渡或者司法協助協議，同時引渡或者遣返都存在困難。②潛逃人員有確定的犯罪事實。這里的犯罪事實并不必然達到清楚明確的程度，而是只要達到立案標準即可。③潛逃人員的下落明確，情況清楚，并能夠與其取得直接或間接聯系。④能夠向勸返者做出一定的承諾。其次，明確勸返的主體。勸返一般是通過司法人員或者黨政機關的人員來完成。但筆者認為應當通過法律法規明確規定為司法人員。因為黨政機關人員勸返的依據一般是黨紀黨章，其目的也不是為了使被勸返人員接受司法追訴，且其一般也不參與司法程序，因而應當將其排除在勸返主體之外。第三，明確規定勸返回國屬于自首行為。對于潛逃國外的腐敗官員之所以聽從規勸回國接受追訴，一個重要的原因是回國受審會受到減輕或從輕處罰的處理。所以，認定為自首便成為減輕或者從輕處罰的法定依據。我國《刑法》明確規定，無論是一般自首或者是特殊自首都強調主動性和自愿性。因此有些人認為，經過勸返回國的人員其是否出于主動和自愿是存在爭議的。筆者認為，聽從勸返回國接受追訴的屬于主動和自愿。因為這些人無論是出于何種動機，只要其愿意聽從規勸而回國并自愿將自己置于國內司法機關的控制之下，就表明了自首性質的主動性和自愿性。事實上，我國當前的一些文件也對此進行了詮釋，如由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、外交部四部門于2014年10月10日聯合發布的《關于敦促在逃境外經濟犯罪人員投案自首的通告》明確將通過勸返而回國接受追訴的認定為自首。只是該文件將認定為自首的期限限定在2014年12月1日之前，具有很大的不穩定性。因而，為實現通過勸返進行國際追逃機制的穩定性，需要通過法律或者司法解釋將以上法律問題進行詳細、明確的規定。

（二）跨國追贓機制

跨國追贓與跨國追逃相輔相成，缺一不可。國際社會為聯合打擊腐敗相互合作，逐漸形成了跨國資產追回機制，《反腐敗公約》專門規定了腐敗資產追回機制。該《公約》認為，所謂腐敗資產追回機制，是指一締約國在其資產因腐敗犯罪被轉移至另一締約國時，通過一定的途徑直接主張對該資產的合法所有權，或者由另一締約國對被轉移至本國境內的腐敗犯罪資產實施沒收后，再將其返還前者的機制。資產追回分為直接追回與間接追回，因此，我國應在《反腐敗公約》規定的機制下完善直接追回機制和間接追回機制。

⒈完善民事訴訟的直接追回機制。所謂直接追回是指通過境外民事訴訟追回腐敗資產。指一締約國根據腐敗資產所在國的法律，采取必要措施，在資產所在國提起民事確權或者侵權訴訟，從而確定對腐敗資產的所有權或者獲得侵害賠償。直接追回機制具有明顯的優勢：一是證明標準較低。一般而言，各國在刑事訴訟中都會采取嚴格的證明標準，并且嚴格適用“疑罪從無”和“有利于被告人”原則。二是程序運行不受被告人缺席的影響。世界上多數國家為了保護人權一般不在刑事訴訟中實行缺席判決，即便是沒收財產和罰金也多以被告人判決有罪為前提，而民事訴訟則允許缺席判決。所以，如果采用直接追回的民事訴訟方式則不會受缺席判決的影響。三是便于采取財產保全措施。四是判決易得到承認與執行。國家一般會通過多邊或雙邊條約對其他國家的民事判決給予承認與執行，而刑事判決的承認或執行會受到嚴格的限制。

就我國而言，直接參與民事訴訟存在的最大障礙是參與訴訟的主體法律地位難以確定。首先，國家作為國際法的主體享有國家及財產豁免權，如果堅持絕對的國家及財產豁免原則，我國就無法作為原告參與腐敗資產所在地的民事訴訟程序。其次，按照我國《憲法》和《物權法》的規定，我國的國有資產屬于國家所有，而國家所有權的主體并不明確。依照法律規定，國務院代表國家享有國有資產的所有權，但是國務院并沒有擁有所有權證，而且也不直接占有和使用這些財產。在分級管理體制下，其他行政單位或者事業單位直接占有和使用這些財產，但是它們并不是所有權的主體。筆者認為，我國可以通過以下方式解決這一問題：一是通過立法確定國家及財產豁免的例外。國家與財產豁免原則是國際法的一項基本原則，最初，絕大多數國家堅持絕對的豁免主義，即國家的所有行為和財產都應享有豁免。隨著時代的發展，許多國家放棄了絕對豁免主義而采取相對豁免主義，即國家及其工作人員的公務行為或公共財產可享有豁免，在其他的情況下則允許例外。我國應當通過法律規定在一定條件下放棄國家與財產豁免，和其他國家簽訂協議，允許他國參與我國訴訟的同時也允許我國參與他國的訴訟程序。二是通過設立“法人手段”解決直接參與訴訟的主體問題。為避免國家無法直接參與民事訴訟追回程序的問題，誠如國內法一樣，可以創設一個獨立的“法人”參與訴訟以承擔原告的權利和義務。這種方式稱之為“創設法人手段”。因此，我國可以通過兩種方式來實現，第一種方式是通過國有資產管理委員會來實現。國有資產管理委員會管理我國的國有財產，可以作為參與訴訟的主體。一般而言，如果是國家級追贓需要參與，可以由國務院國資委來承擔，若是以地方為原告主體，則可以由地市級以上的國資委來承擔。第二種方式是通過創設獨立的追回資產基金會直接參與民事訴訟。[15]筆者認為，設立獨立的追回資產基金會是相對較優的辦法。因為國資委雖然管理國有資產，但國資委的重要功能是資產的管理和升值，其業務重心不應在追贓上面。建立獨立的追回資產管理基金會專項于犯罪資產的追回和管理事務，不僅有利于對腐敗資產的追回，也可以使追回的資產實施專項專用，如用于反腐敗。

⒉完善資產間接追回機制。資產間接追回機制是指請求國請求另一締約國通過沒收等手段取得腐敗資產控制權后，通過《反腐敗公約》規定的沒收事宜國際合作機制追回腐敗資產。間接追回機制包括兩個步驟：首先，腐敗資產的跨國沒收。《反腐敗公約》第55條詳細規定了沒收事宜的國際合作問題。其中規定了兩種形式：一是被請求國在對腐敗犯罪擁有管轄權的另一締約國發出的關于沒收位于被請求國領域內的犯罪所得、財產、設備或者其他工具的請求后，其有權做出沒收令的機關應當及時做出沒收令，并依照該沒收令執行沒收。二是被請求國根據有管轄權的另一締約國的適當機關針對位于被請求國境內的腐敗資產已經做出的沒收令或者生效判決做出對腐敗資產的沒收行為。二者的區別在于，前者是被請求國依據請求國的請求自己做出沒收令對腐敗資產進行沒收，后者是被請求國依據請求國已經做出的沒收令或生效判決對腐敗資產進行沒收。其次，被沒收的腐敗資產的返還與處置。依據《反腐敗公約》第57條的規定，沒收資產的處置權歸沒收締約國所有，但沒收資產處置應當按照以下規定處置：⑴如果沒收資產屬于善意第三人，則歸還于該善意第三人；⑵如果系貪污公共資金或者是對所貪污公共資金的洗錢行為，則將沒收的財產返還請求國；⑶如果該沒收財產屬于請求國受到損害的情況下的犯罪所得，也應當歸還于請求國；⑷在任何情況下沒收的財產應當優先考慮返還請求國、原合法所有人或者賠償犯罪被害人；⑸當事國可以就資產返還達成可以共同接受的協議。

關于腐敗資產間接追回機制，我國仍存在以下問題：一是國內的沒收制度不完善。沒收一般分為刑事沒收和民事沒收。所謂刑事沒收是指“司法機關基于沒收針對的行為人已涉嫌刑事犯罪并經一定的司法程序被予以認定而做出的沒收判決或者決定”。[16]但我國的刑事沒收制度在沒收范圍和第三人權利保護方面仍存在不足。如根據我國《刑法》第59條和第64條的規定，我國沒收的對象是違禁品或者供犯罪所得、所用的本人財物，而沒有將相當于犯罪所得的收益等規定為沒收對象。所謂民事沒收是指未定罪沒收，即民事沒收程序的提起不要求對任何人進行刑事定罪，只要能夠證明有關財物構成或者來自犯罪所得收益即可對該財產實施扣押、凍結或沒收。2012年我國新修訂的《刑事訴訟法》規定了犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序。該程序即為此意義上的民事沒收制度。但是這種制度從實施兩年來的效果來看，并不是很好，至今只有一個案例采用了該程序。[17]究其原因主要是刑事訴訟法對該程序的規定過于抽象和模糊。二是雖然《反腐敗公約》規定沒收的腐敗資產原則上應當優先考慮返還給資產來源國，但處置權仍屬于腐敗資產所在國。事實上，歐美等國家對打擊腐敗合作非常積極，但對腐敗資產的返還則表現得非常不積極。因為，這些腐敗資產的很大一部分正在該國經濟中發揮著作用，如果返還會在一定程度上影響其經濟發展。但是，有些國家則樂意在雙方能夠分享腐敗資產的情況下進行合作，特別是我國腐敗官員潛逃的主要目的地如美、加等國家。我國除了與加拿大草簽了一份包括資產分享內容的資產返還協議之外，并沒有更好地推進該制度。因此，我國在建立間接追回機制時應解決以下問題：一是完善沒收制度。在刑事沒收制度中，擴大沒收的范圍，將其規定為與《反腐敗公約》規定的沒收范圍基本相同，即應包括犯罪所得、價值相當于犯罪所得的財產、用于或擬用于犯罪所得的工具以及利益收益。同時應加強對善意第三人的保護，明確善意第三人的判斷標準、規定善意第三人的異議權等。在民事沒收制度中，應及時總結實踐經驗，盡快出臺實施細則或相應的司法解釋，使沒收制度在跨國追贓的沒收合作中發揮作用。二是積極與其他國家簽訂資產分享協議。通過資產分享的利益刺激，能夠明確國家間反腐敗合作的義務，特別是在資產返還方面能夠取得有關國家的真誠、有效、及時的合作，對于反腐敗具有重大意義。我國應當摒棄“腐敗資產完全屬于國有，資產分享會造成國有資產流失”的錯誤觀念。在與加拿大草簽協議的基礎上，應與其他一些腐敗官員潛逃目的地國簽訂資產分享協議。當然在資產分享協議中必須明確：腐敗資產原則上返還給來源國；只有沒收的腐敗資產才可以分享，并且沒收的腐敗資產如來源于貪污公共資產的不能分享；分享的比例應當按照在反腐敗合作中的貢獻決定。

（三）完善跨國追逃追贓的國內機制

完善跨國追逃追贓的國內機制必須完善機構建設和隊伍建設。一是健全反腐敗國際追逃追贓相應機構和明確職責權限。首先，從我國當前從事反腐敗國際追逃追贓工作的相關機構而言并沒有常設的機構，因此，為把反腐敗追逃追贓工作常態化、長期化，必須建立相應的機構。在中央層面，應在中紀委、公安部、最高檢、最高法建立相應的工作機構專門處理國際追逃追贓事務，同時也應建立相對應的地方級別的專門機構。其次，應根據工作需要明確部門間的職責與權限，既要明確上下級不同部門間的職責與權限，也要明確同級不同部門間的職責與權限。第三，要建立相應的工作機制。如建立統一的跨國潛逃以及腐敗資產跨國轉移的信息收集及信息交流工作機制，建立潛逃人員信息動態管理機制及相應的預防機制等。二是強化國內追逃追贓人才隊伍建設。當前，我國從事國際追逃追贓方面的人才非常缺乏，因為追逃追贓既需要懂得國內刑法、國際法，還需要懂得其他國家法律甚至經濟、政治、文化等。因此，我國應通過加大財力投入，并采用多參與國際追逃追贓實踐的方式培養鍛煉一批人才，形成穩定的、勝任的追逃追贓人才隊伍。[18]

總之，反腐敗國際追逃追贓機制的建立不僅需要從國內國際兩個方面完善相關立法、建立相應機構、明確相關職責，還應在國際追逃追贓過程中綜合運用各種手段和方法，以期達到常態化及長期解決該問題的目的。

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（責任編輯：王秀艷）