論我國法治體系建設的多權平衡進路

摘 要：十八屆四中全會首次提出了建設中國特色社會主義法治體系的目標。該目標的實現(xiàn)需要國家權力、社會權利和公民權利的平衡推進，也需要多權間的互動與平衡。這一進路符合全面深化改革的要求，也與法治體系建設的現(xiàn)狀相適應。

關鍵詞：中國特色社會主義;法治體系;國家權力;社會權利;公民權利;多權平衡

中圖分類號：D92 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1002-7408（2015）01-0010-04

作者簡介：劉建剛（1970-），男，河南確山人，遼寧大學法學院法學理論專業(yè)博士研究生，平頂山學院副教授，主要從事法理學研究。

十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這標志著我國的法治建設進入了整體化階段。整體建設的法治需要來自于國家權力、社會權利和公民權利的平衡推進和平衡互動。這種多權均衡進路是形成良好法治體系、實現(xiàn)法治國家的基本路徑。

一、法治體系建設的整體性需要多權平衡推進

1.法治體系建設的整體性。

法治體系包含豐富的內(nèi)容，從不同角度可以看到不同的構成，既可以指包含法治國家、法治政府和法治社會，也可以指包含立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督;既可以指包含形式法治和實質(zhì)法治，也可以指包含法律觀念、法律原則、法律制度、法律主體、法律行為和法律文化。不同于法律體系，法治體系具有特定的價值內(nèi)涵，其運行和實現(xiàn)意味著良法之治下的一種理想社會秩序。如果從規(guī)范、價值和文化的視角看，我們能夠把法治體系分為三個層次：第一，完善的法律體系。這要求法律體系內(nèi)容完備、結(jié)構協(xié)調(diào)，能夠均衡配置國家權力、社會權利和公民權利，每個領域的重要社會關系都有法可依。第二，法治價值的彰顯。法治要求控權、平等、秩序、自由、人權、正義等價值得以實現(xiàn)，也要求這些價值間的統(tǒng)一，不能因為強調(diào)某一價值而忽視其他價值。第三，法治人文生態(tài)和法治自然生態(tài)。法治人文生態(tài)要求公民具有主人意識、參與意識、責任意識、法治意識等公民美德，社會具有誠信、友愛、互助、寬容、民主的氛圍;法治自然生態(tài)要求人與自然和諧相處，人類能夠有效利用自然資源，保護環(huán)境，在自然和環(huán)境的承載限度內(nèi)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

“全面深化改革的過程就是同步實施法制改革和全面推進法治建設的過程。”[1]改革的全面性需要法治的系統(tǒng)性，改革的深入性要求法治的實質(zhì)性。我國的法治進程已經(jīng)到了整體性的法治體系建設階段，忽視任一方面都與進入“攻堅期和深水區(qū)”的改革事業(yè)不相適應。只有整體性的法治體系建設才能糾正經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展中的偏差，才能解決長期積累下來的牽一發(fā)而動全身的矛盾和問題。從自身來看，法治體系的實現(xiàn)具有內(nèi)部構成的關聯(lián)性、統(tǒng)一性，缺失任一方面，就很難說是真正意義上的法治。例如，如果非法拘禁得不到禁止，人權得不到有效保障，即使法治體系要求的其他方面再完備，也不能稱得上是實現(xiàn)了法治。可以說，深化改革的全面性和法治內(nèi)容的一體性對法治體系建設的整體性提出了客觀要求。其實，法治體系這一概念的提出，本身就體現(xiàn)了整體推進我國法治建設的時代需要。

2.法治體系建設的多權推進。

不管是市場經(jīng)濟、民主政治或理性文化的要求，還是全面建設小康社會，實現(xiàn)現(xiàn)代化的任務，進行法治體系建設都要通過保障國家、社會和公民的權力或權利得以實現(xiàn)。法治體系建設的過程，就是國家機關、社會組織和公民進行規(guī)劃、實踐，行使權力或權利的過程。多權推進，是法治體系建設的直接動力，忽視任何一方，都會出現(xiàn)法治體系的失衡。十八屆四中全會的《決定》指出：“深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。”這充分肯定了社會和公民權利在法治體系建設中的重要作用。

國家權力、社會權利和公民權利在法治建設的不同方面有不同的側(cè)重，只有多權推進，才符合法治體系建設的整體性要求。國家權力重視法治的工具性和形式化，著力于依法治理和法制體系的完善來充分發(fā)揮國家的職能。在價值選擇上會突出秩序價值，而對于法治的控權、平等、民主、自由、人權等價值則會重視不足。同時，在一些方面，國家權力的作用有限或動力不足，需要來自于權利方面的動力保證。例如，法治人文生態(tài)主要取決于社會組織和公民對公共生活的廣泛、深入?yún)⑴c，無法通過國家權力的行使得以形成;法治的自然生態(tài)，也主要取決于利益主體的權利訴求，明顯存在國家權力的動力不足。可以說，在中國這樣一個大國，“發(fā)動民眾與民眾的直接參與，是決定法治建設成敗的關鍵與根本。”[2]社會公共領域是孕育法治人文生態(tài)和自然生態(tài)的溫床，也是法治內(nèi)在價值得以彰顯的場域。我們應充分重視社會和公民權利在法治體系建設中的作用，同時，也要看到兩者的局限。各類社會組織多具有地域性或行業(yè)性，要考慮其成員的特殊利益，他們更強調(diào)文化和價值的多元，重視傳統(tǒng)習俗、民間規(guī)約、道德倫理，而對法治要求的普遍性、形式性、權威性等則會缺乏應有的關注。在一定程度上，社會權利也會因為重視集體價值而對公民的個體權利和多樣性發(fā)展形成阻礙。公民權利對法治價值有著深切的關懷，是推進法治建設最廣泛、最基礎、最深厚的動力之源和根本保證。但由于公民權利主要關注私人利益，容易導致權利的濫用和社會的無序。因此，只有多權推動，才能取長補短、相互促進，以適應整體性法治體系建設的需要。

3.法治體系建設多權動力的平衡。

我國法治實踐中，國家權力一直處于主導和支配地位，“這種法治建設進路雖然能夠在一定時期內(nèi)快速地構建起規(guī)則秩序，但卻很難長久地維持，特別是難以塑造富有活力的社會機制，也難以適應市場經(jīng)濟發(fā)展和縱深改革的要求。”[3]其結(jié)果是抑制了社會和公民權利參與法治建設的積極性。例如，我國有關市場經(jīng)濟和社會管理的法律發(fā)達，而制約權力、保障權利，特別是保障公民政治權利的法律嚴重滯后。造成這種現(xiàn)象的根本原因在于來自社會權利和公民權利的動力不足，多權動力的失衡造成法治體系的失衡。這種情況，也造成了權利實現(xiàn)的法律途徑擁堵，引起社會群體事件多發(fā)，甚至不時發(fā)生一些極端事件。這反過來，又促使了權力維穩(wěn)的強度。改變這種局面，就需要進一步釋放來自于社會和公民的權利動力，實現(xiàn)與國家權力的動力平衡。我國經(jīng)濟建設的巨大成就，不僅來自于國家權力的推動，更來自于社會活力的激發(fā)和公民的廣泛參與。法治體系的建設也是一樣，需要更多來自于社會和公民權利的力量。社會組織通過民主管理和自治規(guī)范來增進社會法治化的程度;公民通過參與社會治理和主張權利促進權利保障體系的完善。從現(xiàn)實情況看，法治體系建設，不僅需要國家法律，也需要大量的民間規(guī)約，而民間規(guī)約的形成主要來自于社會組織和公民的自治。法治的實現(xiàn)也需要守法、護法成為一種社會習慣，而這種習慣的形成更離不開相應的法律文化。只有廣泛深入的權利參與，法治體系才能充分表達人民意愿，否則就難以得到民眾的認同，更難以得到“人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰”。因此，全面的法治體系建設離不開多權的動力平衡。

二、法治體系建設需要多權間的互動和平衡

1.法治體系建設的歷史經(jīng)驗。

英國在法治發(fā)展過程中出現(xiàn)了《大憲章》《權利請愿書》、人身保護令狀、酷刑的廢除、《權利法案》《王位繼承法》等法律文件和事件。這些法律文件和事件，實現(xiàn)了國王、議會、政府和法院相互間的均衡制約，使國家權力、社會權利和公民權利達到相對平衡，并通過相互間的平衡互動保證了社會的活力和公民的自由。美國憲法通過橫向和縱向的分權制衡避免了權力的高度集中，這為社會和公民權利的發(fā)展提供了足夠的發(fā)展空間。以權利法案為基礎的公民權利體系以及較為發(fā)達的公共領域形成了對國家權力平衡和制約。而公共領域的社會權利在保障公民權利的同時也抑制了公民權利的濫用。這種多權間的平衡互動為美國社會有序和經(jīng)濟繁榮提供了保證。法國在19世紀初建立起資本主義的法治框架，其“守夜人”式的政府，造成私人領域的過度自由。由于缺乏來自國家權力和社會權利的制約，造成了形式法治下社會資源分配的極度不公，因而也就產(chǎn)生了進行社會改造的各種思潮和工人運動。二戰(zhàn)后，福利國家政策出現(xiàn)、公共領域擴大，公民權利也就得到相應保障，整個社會也就趨于穩(wěn)定。德國的法治始于19世紀的法治國家模式，這種模式趨于國家權力的支配地位，社會和公民權利不足，這也為后來走向納粹集權統(tǒng)治制造了便利。二戰(zhàn)后，由于民主化改造和福利國家政策，使得國家權力、社會權利和公民權利之間趨于平衡，社會也日益穩(wěn)定。新加坡早期為英國殖民地，較早接受西方的自由市場觀念，再加上公民主要來自于他國移民，缺乏國家認同和民族認同。在這種狀況下，新加坡致力于強化國家權力、打造廉潔政府、嚴格法律實施，通過有為政府實現(xiàn)多權的互動平衡，實現(xiàn)了良好的法治狀態(tài)。

我國法治建設的開端可以追溯到清末變法。新中國建立后，經(jīng)歷了社會主義改造和改革開放兩大社會轉(zhuǎn)型以及抗美援朝、反右運動、十年“文革”等重大事件。整個過程，又始終貫穿著實現(xiàn)國富民強、完成國家現(xiàn)代化的急迫任務。這就使得憑借強有力的國家權力集中資源、統(tǒng)一思想成為完成革命和建設任務的必然選擇。同時，這也造成了社會公共領域的不發(fā)達，公民權利的重視和保障不充分。這種多權間的失衡，使得我國的法治建設出現(xiàn)了許多困境。可以說，當前各種利益分配失衡的根本原因就在于權力和權利分配的失衡。我國經(jīng)濟建設的成就和全面深化改革的要求為實現(xiàn)多權的平衡配置和互動提供了歷史契機，我們應抓住這一機遇，促進法治體系建設的健康發(fā)展。

2.法治體系建設需要多權間的互動和平衡。

法治體系建設需要以多權間的互動和平衡狀態(tài)為基礎，也需要這種狀態(tài)的運行為保障。法治體系本身的運行就需要適度的國家權力給予保障，權力過小，會造成國家能力不足，難以實現(xiàn)法律的實效，過大則會擠壓社會和公民權利的空間，造成多權間的失衡。由于權力本質(zhì)上的擴張性和強制性，法律界定的權力界限離不開權利的制衡。對于社會權利來說，過大，會妨害國家權力的有效行使并易于侵吞公民權利，過小，則不足以制約國家權力，以有效保障公民權利。同樣，公民權利過多過強，社會經(jīng)濟條件就會無法承受，過少過弱則會引起普遍不滿，為社會的不穩(wěn)定埋下隱患。相互的關系來說，一方面，社會權利對國家權力具有輔助作用，“眾多利益群體、社會組織與國家機構并存，并參與國家政治意志的表達，在公共領域?qū)崿F(xiàn)著社會公權力與國家公權力的合作、協(xié)調(diào)與互補;事實上，也只有多元化的社會力量參與其中，才能構成法治的和諧。”[4]另一方面，公民也可以通過社會組織，更好地參與公共生活，實現(xiàn)社會自治。也就是說，社會權利具有管理公共事務和實現(xiàn)公民權利的雙重性質(zhì)。當公民權利泛濫，影響社會秩序時，社會權利可以參與國家權力的社會治理;當國家權力濫用危害到公民權利時，公民可以通過社會組織保障自身權利。只有通過多權間的互動、制約，任何權力或權利都不能逾越自身的界限，法治的至上性、權威性才能得以確立，也才能真正實現(xiàn)任何權力機關、社會組織和公民個人都處在憲法法律之下，任何違憲違法行為都能夠得到及時追究。當然，多權之間的界限不是固定不變的，而是隨著社會發(fā)展，在法律確定的框架下，各自的力量此消彼長，在總的態(tài)勢下處于互動的平衡狀態(tài)。也只有這樣，法治體系的穩(wěn)定根基才能形成。

3.法治體系建設需要各權組成部分間的互動和平衡。

從國家權力來說，法治體系建設需要立法權、行政權和司法權相互之間以及中央權力和地方權力之間的平衡。如果全國人大及其常委會的職能不能充分發(fā)揮，就難以實現(xiàn)依憲治國，也難以實現(xiàn)對其他國家機關的有效監(jiān)督。如果司法獨立不充分，法官保障制度不健全，則法院和法官就會依附于其他國家權力，難以實現(xiàn)公平正義。同樣，中央權力過大，不利于發(fā)揮地方的積極性、主動性，過小則不利于市場和法治的統(tǒng)一。權力間的平衡需要法律界定，也需要各權力間的張力和制約。從對公共事務和公民的管理來看，社會權利具有公權力的性質(zhì)，如果從表達公眾和成員的利益訴求來看，社會權利則是公民參與政治活動和社會生活的一種方式。這兩個方面中，如果前者過強于后者，社會權利就會抑制社會公共領域的發(fā)展和公民自由，社會組織也就變成了“二級政府”;同樣，如果前者過弱于后者，則不利于國家對經(jīng)濟社會生活的有效治理。公民權利可以區(qū)分為政治權利和民事權利。如果公民政治權利發(fā)展嚴重滯后于民事權利的發(fā)展，不但公民的價值不能彰顯，其享有的公民的民事權利也難以充分實現(xiàn)，其民事利益也難以得到有效保障。也就是說，政治權利的貧困最終會造成民事權利的受限和經(jīng)濟利益的貧困。因此，法治體系建設也需要權力或權利的構成部分之間的相對平衡，需要各部分間的相互協(xié)作，彼此制約。

三、我國法治體系建設多權平衡的進路

1.權力分工制約制度的完善。

完善國家權力的分工制約制度，最重要的是充分發(fā)揮全國人大及其常委會在國家權力體制和政治生活中的作用，特別是要發(fā)揮其在依憲治國中的作用。全國人民代表大會及其常委會與政府、社會和公民的關系，應該是一個正三棱體的結(jié)構。全國人大及其常委會處于頂端，后三者處于底面正三角形的三個頂點，從頂點距離底面三個頂點的距離相等。如果因為社會發(fā)展的變化，從頂點到底面三頂點的距離或正三角形三邊距離發(fā)生大的變化，處于頂點的全國人大及其常委會就應該通過法律、政策等進行相應調(diào)整。當前，完善權力分工制約制度還要注重以下方面：一是在全國人大建立司法化的違憲審查機制，國家主權范圍內(nèi)任何主體的行為，任何權力、權利的行使，如果發(fā)生違憲現(xiàn)象，都應接受相等幾率的違憲審查;二是執(zhí)政黨要逐步改變執(zhí)政方式，實現(xiàn)通過全國和地方各級人大來實施對國家的領導，讓執(zhí)政方式和途徑完全法律化。十八屆四中全會的《決定》指出：“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導。”這為黨的領導的法治化指明了方向;三是改變主要依靠權力管理、控制權力，依組織形式管理、監(jiān)督公職人員的方式，而要更多地依靠社會和公民權利的監(jiān)督和制約來實現(xiàn);四是增加地方的自主權。為避免權力一放就亂的現(xiàn)象，要強化來自社會和公民權利的監(jiān)督，而不是通過一味嚴格下對上的責任來實現(xiàn)。只有這樣，才能做到“有權必有責、用權受監(jiān)督、違法必追究”。

2.權力和權利的均衡化。

這要求實現(xiàn)多權的均衡。當前，保障國家權力行使，實現(xiàn)社會治理的法律制度較為完善，而制約權力，特別是以權利制約權力的法律嚴重不足。例如，新聞法和政黨法一直缺失，官員財產(chǎn)公示制度一直沒有實質(zhì)性進展等。同樣，實現(xiàn)和保障公民權利的法律也存在不足，憲法規(guī)定公民享有的言論、出版、集會、結(jié)社、游行示威等自由以及對國家機關及其工作人員批評監(jiān)督的權利缺少具體的下位法給予保障。由于“群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強烈”，公民權利屢遭侵犯，權利實現(xiàn)和保障的法律渠道不通暢，部分公民就通過上訪和群體性事件來表達訴求，這造成一定程度上的權利失范。在國家權力體系中，司法權較弱，這需要推進司法改革，增強司法獨立，強化司法保障。對于社會權利來說，其表達公民訴求的方面遠遠弱于社會管理的方面，以至于許多社會組織自治性不強，實際上成為政府的手足，這需要強化社會組織的自治功能，使其能充分表達公民訴求，維護公民權益。對于公民權利來說，政治權利方面遠遠滯后于民事權利方面，這需要進一步強化公民的政治權利，“推進社會主義民主政治法治化”，以使公民政治權利能夠充分實現(xiàn)。

3.政府權力的限縮及其效能的提升。

只有限縮政府權力才能為社會權利和公民權利的發(fā)展提供空間，為多權的互動平衡創(chuàng)造條件。我國政府通常分為中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)多個層級，對社會管理的程度較深。作為公民自治組織的村民委員會和城市社區(qū)，其辦公經(jīng)費和工作人員工資主要來自政府財政，自治程度嚴重不足。這就擠壓了本應由社會和公民權利自治的領域，也造成政府權力難以制約，官員尋租機會增加，使得“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重”。由于權力分散，政府應該管理好、服務好的事項卻難以做好，造成政府權力龐大，資源耗費嚴重，卻效能低下，不能提供應有的公共服務。這就需要限縮政府權力，特別是政府要從市場中退出來，其收入除來自于稅收和一些事項的成本收費之外，不能參與任何的市場行為。如果政府介入市場，特別是介入土地經(jīng)營等涉及巨額利益的領域，則任何法律和舉措也難以遏制政府通過濫權來謀取巨額利益的沖動，更難以建設法治政府。限縮政府權力，

不屬于政府職權的事項，要通過社會組織和公民自治來完成，屬于政府職權的事項，就要提升效能，必須切實履行好職責。這樣，才能建立起“權威高效的依法行政體制”。

4.公共領域的培育。

法治狀態(tài)下，政府的管理必須依據(jù)普遍性的法律進行。現(xiàn)代社會，由于利益日益多元化和社會日益多樣性，法律的介入如果超過一定限度，不但不適宜調(diào)整社會關系，還會造成法網(wǎng)繁密，執(zhí)行成本倍加。而社會組織的多樣性和個性化與社會生活的實際狀況相一致，既能達到社會管理的效果，也能發(fā)展社會自治，節(jié)約管理成本。但由于我國公共領域不發(fā)達，一方面，社會組織難以通過自我約束、自我管理的方式實現(xiàn)社會的組織化、規(guī)則化;另一方面，社會組織也難以伸張公民權利，制約國家權力。十八屆四中全會決定指出：“完善和發(fā)展基層民主制度，依法推進基層民主和行業(yè)自律，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”。要落實這一要求，就需要“加強社會組織立法”，培育公共領域，充分發(fā)揮社會組織的作用。有了發(fā)達的社會組織，政府可以通過他們進行社會管理，提供社會服務;公民則可以通過他們積極地參與對國家和社會的公共生活，更好地實現(xiàn)各項民主權利。

5.公民權利的切實保障。

公民權利是國家權力和社會權利的最終來源，也是法治體系具有合法性的根基。國家權力、社會權利，歸根到底都可以還原為公民權利。“忽視‘個人’的‘法治’就是無的放矢、背離法治根本目的的虛假法治，甚至淪為以法治之名行人治之實的狀態(tài)。”[5]只有“實現(xiàn)公民權利保障法治化”，法治才能得到普遍的認同，也才能實現(xiàn)在自覺基礎上的全民守法。我國國家主義和集體主義傳統(tǒng)觀念濃厚，強調(diào)公民在思想觀念上和個人利益上依附于國家或集體組織，這在一定程度上不利于公民人格的形成，也難以形成良好的法治人文生態(tài)，因此，“保證人民依法享有廣泛的權利和自由”既是人民當家做主的體現(xiàn)，也是我國法治體系建設的迫切要求。沒有發(fā)達的公民權利體系，國家權力和社會權利的正當性就會缺失。特別是如果公民政治權利不發(fā)達，社會組織就會因自身利益或管理者的私利而依附權力，兩者結(jié)合，就會侵犯公民應有的合法權益，造成法治體系建設成本大大增加，甚至由于既得利益集團的阻撓而使法治成為不能，“黨和國家長治久安”也就沒有保證。

總之，十八屆四中全會的《決定》提出要“更好統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關系、規(guī)范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好”。為實現(xiàn)這一目標，完成法治體系現(xiàn)代化，就需要多權的平衡動力和多權間的互動平衡。當然，這種平衡要建立在權力和權利的配置與我國經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展要求相一致的基礎之上，并隨著我國現(xiàn)代化的進程不斷發(fā)展。

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【責任編輯：張亞茹】