呼之欲出的存款保險(xiǎn)制度

郝帥 曾會(huì)生 李涼

2014年11月30日，國務(wù)院法制辦發(fā)布《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》，向社會(huì)公開征求意見。這意味著醞釀了21年的存款保險(xiǎn)制度呼之欲出。

近年來，關(guān)于建立存款保險(xiǎn)制度的呼聲一直沒有間斷。業(yè)內(nèi)分析，該項(xiàng)制度之所以備受矚目，與當(dāng)前金融領(lǐng)域降低門檻、允許民間實(shí)體企業(yè)開辦銀行的政策，以及利率市場(chǎng)化密切相關(guān)。

雙重因素倒逼存款保險(xiǎn)制度

2013年7月出臺(tái)的金融“國十條”指出，要引導(dǎo)民間資本進(jìn)入金融行業(yè)。此后不久，各地紛紛出現(xiàn)申辦民營銀行的熱潮。2013年10月15日，第一批民營銀行10個(gè)名額下發(fā)各省。

對(duì)民營資本申辦民營銀行的熱潮，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授黃雋認(rèn)為，在我國，雖然房地產(chǎn)和金融行業(yè)利潤都較高，但不同的是，在房地產(chǎn)行業(yè)，只要注冊(cè)資本達(dá)到一定額度，就可以投資房地產(chǎn)，而開辦銀行則需要牌照。換言之，對(duì)于民間資本來說，金融行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于房地產(chǎn)業(yè)，相應(yīng)地，利潤空間就更大。這也是民間資本渴望進(jìn)入銀行業(yè)的最主要原因。

在高回報(bào)率的驅(qū)動(dòng)下，國內(nèi)各大實(shí)體企業(yè)熱衷試水金融行業(yè)也就不足為奇，但由于辦實(shí)體和辦銀行存在各方面的不同，風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)產(chǎn)生。為了防范民營銀行倒閉、破產(chǎn)造成儲(chǔ)戶利益受損，存款保險(xiǎn)制度被分析人士認(rèn)為是“兜底”制度。

“存款保險(xiǎn)制度將為民營銀行建起一堵‘防護(hù)墻’。”黃雋說，在過去，銀行都?xì)w國家所有，但隨著大量城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行股份化改制完成，以及更多民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，政府不可能再為如此多的銀行提供擔(dān)保。

在沒有出臺(tái)存款保險(xiǎn)制度的狀況下，我國也沒有出現(xiàn)過儲(chǔ)戶受損的情況，原因在于之前“一直是國家擔(dān)保”。北京大學(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐指出，即使是20世紀(jì)90年代國內(nèi)通貨膨脹嚴(yán)重的時(shí)候，國家也采取了“保值補(bǔ)貼”的方式來減少儲(chǔ)戶損失。

“今后若完全市場(chǎng)化，國家不能全部都照顧到，所以需要有存款保險(xiǎn)制度來擔(dān)保。”曹鳳岐說。

中國人民銀行原副行長(zhǎng)、中國金融會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)馬德倫在一個(gè)金融論壇上提到，存款保險(xiǎn)制度是放開民營銀行牌照和存款利率市場(chǎng)化的先決條件。

對(duì)于存款保險(xiǎn)制度是專門為民營銀行量身定制的說法，曹鳳岐并不贊同，他認(rèn)為，制訂該項(xiàng)制度不是單純針對(duì)民營銀行的，更宏觀的原因是利率市場(chǎng)化。

“因?yàn)檫^去是固定利率，銀行穩(wěn)賺不賠，在這種情況下沒有把保險(xiǎn)存款制度看得那么重要。”但是最近一兩年來，央行取消了貸款利率下限，并逐步放寬存款利率上限。曹鳳岐分析，存款利率放開，會(huì)造成銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)，存款利率要是不高，存款人就不會(huì)在利率低的銀行存款，在這種情況下，靠利差生存就困難了，一些實(shí)力不強(qiáng)的銀行會(huì)出現(xiàn)倒閉、資不抵債等問題，為了保護(hù)儲(chǔ)戶的利益，需要建立存款保險(xiǎn)制度。

主要是保護(hù)中小儲(chǔ)戶利益

盡管存款保險(xiǎn)制度實(shí)施還有待時(shí)日，但該制度所要承擔(dān)的職能已經(jīng)清晰。“重心是為了保護(hù)中低收入者。”黃雋說。曹鳳岐也強(qiáng)調(diào)，首先必須明白，存款保險(xiǎn)制度主要是保護(hù)中小儲(chǔ)戶的利益，這在各國都一樣。

據(jù)中信證券研究部相關(guān)人士文章撰述，截至2011年3月，世界上共有111個(gè)國家建立了存款保險(xiǎn)制度。1933年美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的設(shè)立確立了現(xiàn)代存款保險(xiǎn)的基本模式，美國也是第一個(gè)建立起存款保險(xiǎn)制度的國家。存款保險(xiǎn)制度得到國際認(rèn)可并大規(guī)模建立，是在20世紀(jì)90年代以后。

文章分析稱，這與世界銀行業(yè)危機(jī)次數(shù)相關(guān)性較強(qiáng)。20世紀(jì)80年代各國銀行所統(tǒng)計(jì)的銀行危機(jī)達(dá)到45次，20世紀(jì)90年代全球爆發(fā)了63次嚴(yán)重的銀行危機(jī)。與此對(duì)應(yīng)，1990年只有34個(gè)國家建立了存款保險(xiǎn)制度，2000年達(dá)到71個(gè)國家。進(jìn)入21世紀(jì)，陸續(xù)又有32個(gè)國家建立了存款保險(xiǎn)制度。

“盡管各國存款保險(xiǎn)體系存在較大差異，但基本目標(biāo)是相同的。”曹鳳岐說，制度的設(shè)計(jì)首先是保護(hù)存款人的利益，尤其是保護(hù)居于多數(shù)的小額存款人的利益。

事實(shí)的確如此，分析人士稱，民營銀行成立后，服務(wù)的對(duì)象將是普通儲(chǔ)戶，而我國的儲(chǔ)戶無論從數(shù)量上還是存款金額上都居世界前列。此前國際貨幣基金組織公布的數(shù)據(jù)顯示，我國的國民儲(chǔ)蓄率從20世紀(jì)70年代至今一直居世界前列，20世紀(jì)90年代初居民儲(chǔ)蓄占國民生產(chǎn)總值的35%以上，到2005年中國儲(chǔ)蓄率更是高達(dá)51%，而全球平均儲(chǔ)蓄率僅為19.7%。2009年我國居民儲(chǔ)蓄余額已經(jīng)突破了18萬億元，儲(chǔ)蓄率在全世界排名第一，人均儲(chǔ)蓄超過1萬元。

“因此，未來越來越多的民營銀行成立后，存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施不僅能保護(hù)眾多的儲(chǔ)戶利益，還能夠提高公眾對(duì)銀行的信心，保證銀行體系的穩(wěn)定。”曹鳳岐說。

核心是保險(xiǎn)額度問題

存款保險(xiǎn)制度的核心是保險(xiǎn)額度問題。

根據(jù)征求意見稿，存款保險(xiǎn)擬實(shí)行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。也就是說，同一存款人在同一家銀行所有存款賬戶的本金和利息加起來在50萬元以內(nèi)的，全額賠付;超過50萬元的部分，從該存款銀行清算財(cái)產(chǎn)中受償。

對(duì)50萬元的最高償付限額，人民銀行根據(jù)2013年底的存款情況進(jìn)行了測(cè)算，可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。這意味著，絕大多數(shù)存款人的存款能夠得到全額保障，不會(huì)受到損失。

而且，這個(gè)限額并不是固定不變的，人民銀行會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、存款結(jié)構(gòu)變化、金融風(fēng)險(xiǎn)狀況等因素調(diào)整最高償付限額，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。

據(jù)業(yè)內(nèi)相關(guān)專家介紹，從國際上看，償付限額一般是人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2-5倍，例如美國為5.3倍、英國為3倍、韓國為2倍、印度為1.3倍。考慮到我國居民儲(chǔ)蓄傾向較高，儲(chǔ)蓄很大程度上承擔(dān)著社會(huì)保障功能，征求意見稿將最高償付限額設(shè)為50萬元，約為2013年我國人均GDP的12倍，高于國際一般水平。

儲(chǔ)戶關(guān)心的另一個(gè)問題是，誰來交保費(fèi)？

根據(jù)意見稿，存款人不用交納費(fèi)用，而是由存款銀行繳納保險(xiǎn)費(fèi)。中國銀行國際金融研究所副所長(zhǎng)宗良表示，由于銀行的規(guī)模比較大，保費(fèi)的量級(jí)還是偏小，一般不會(huì)影響銀行的流動(dòng)性。建立存款保險(xiǎn)制度也不會(huì)對(duì)銀行流動(dòng)性和利潤產(chǎn)生很大的影響。

對(duì)于保險(xiǎn)費(fèi)率如何定價(jià)的問題，意見稿包含兩方面內(nèi)容，一是基礎(chǔ)費(fèi)率，二是風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率。向各類金融機(jī)構(gòu)收取的基礎(chǔ)費(fèi)率都是一樣的，而差別費(fèi)率則根據(jù)不同機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)狀況、存款結(jié)構(gòu)等區(qū)別，存在一定的差異。

宗良強(qiáng)調(diào)，保險(xiǎn)費(fèi)率不會(huì)按銀行大小決定，而是按照風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)決定的。“如果你各方面都經(jīng)營得特別好，可能費(fèi)率就要低一些。某些小型金融機(jī)構(gòu)，如果經(jīng)營比較有特色，風(fēng)險(xiǎn)比較小，客戶黏性各方面比較強(qiáng)，也可能取得相對(duì)偏低的費(fèi)率。”他認(rèn)為，這種機(jī)制可以激勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)做好自己的業(yè)務(wù)，提升自身產(chǎn)品和服務(wù)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，降低風(fēng)險(xiǎn)。

存款保險(xiǎn)制度并非是萬能的

在曹鳳岐看來，存款保險(xiǎn)制度也并非萬能的。誰都不愿意看到銀行倒閉，即使有存款保險(xiǎn)制度也不意味著儲(chǔ)戶就能得到全額賠償。因此，存款保險(xiǎn)是“防火墻”，但不是風(fēng)險(xiǎn)終結(jié)者。“除存款保險(xiǎn)制度外，監(jiān)管層對(duì)資本充足率的規(guī)定、對(duì)表外業(yè)務(wù)的管制等都是防控銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段”。

值得注意的是，對(duì)于存款保險(xiǎn)制度，大小銀行的態(tài)度各不相同。分析人士稱，大銀行由于其巨大的吸儲(chǔ)量，需要繳納的保費(fèi)也更多，但對(duì)他們來說，多繳的保費(fèi)并不能帶來什么收益。由于大銀行倒閉帶來的社會(huì)損失遠(yuǎn)大于財(cái)政救助所需要的資金，因此大銀行面臨倒閉風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府一定會(huì)“兜底”，這是金融監(jiān)管的潛規(guī)則。所以，對(duì)于“中農(nóng)工建”這四大國有商業(yè)銀行來說，對(duì)存款保險(xiǎn)制度的需求并不十分迫切。

光大證券之前發(fā)布的一份投資報(bào)告稱，存款保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期來看有利于銀行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，但短期內(nèi)銀行多繳納的保險(xiǎn)金或?qū)⒔o其帶來一定財(cái)務(wù)壓力，同時(shí)一些小型金融機(jī)構(gòu)也將面臨資本充足率不足的問題。

對(duì)此，曹鳳岐表示認(rèn)同。他認(rèn)為，一方面，由于需要繳納存款保險(xiǎn)的保費(fèi)，將增加銀行運(yùn)營成本。另一方面，由于中小銀行抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱于大型商業(yè)銀行，出于對(duì)償付能力風(fēng)險(xiǎn)的考量，民眾更愿意將錢放在大型銀行，這將對(duì)中小銀行的存款業(yè)務(wù)構(gòu)成壓力。

宗良強(qiáng)調(diào)，存款保險(xiǎn)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的賠付資金問題，而是一套制度設(shè)計(jì)。這套制度設(shè)計(jì)，就是“既能夠有一定的賠付處理，同時(shí)又能夠讓機(jī)構(gòu)受到一定的約束，能夠在事前發(fā)現(xiàn)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，并把整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)降到最小。”

他表示，現(xiàn)在存款保險(xiǎn)制度的建立條件基本成熟，但作為一項(xiàng)新制度，很多方面的工作還要具體做好。“這個(gè)過程不能急于一時(shí)，要做好準(zhǔn)備把制度設(shè)計(jì)好，為未來打下基礎(chǔ)。”宗良說。