呼之欲出的存款保險制度

郝帥 曾會生 李涼

2014年11月30日，國務院法制辦發布《存款保險條例（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。這意味著醞釀了21年的存款保險制度呼之欲出。

近年來，關于建立存款保險制度的呼聲一直沒有間斷。業內分析，該項制度之所以備受矚目，與當前金融領域降低門檻、允許民間實體企業開辦銀行的政策，以及利率市場化密切相關。

雙重因素倒逼存款保險制度

2013年7月出臺的金融“國十條”指出，要引導民間資本進入金融行業。此后不久，各地紛紛出現申辦民營銀行的熱潮。2013年10月15日，第一批民營銀行10個名額下發各省。

對民營資本申辦民營銀行的熱潮，中國人民大學經濟學院教授黃雋認為，在我國，雖然房地產和金融行業利潤都較高，但不同的是，在房地產行業，只要注冊資本達到一定額度，就可以投資房地產，而開辦銀行則需要牌照。換言之，對于民間資本來說，金融行業的競爭程度遠遠小于房地產業，相應地，利潤空間就更大。這也是民間資本渴望進入銀行業的最主要原因。

在高回報率的驅動下，國內各大實體企業熱衷試水金融行業也就不足為奇，但由于辦實體和辦銀行存在各方面的不同，風險也相應產生。為了防范民營銀行倒閉、破產造成儲戶利益受損，存款保險制度被分析人士認為是“兜底”制度。

“存款保險制度將為民營銀行建起一堵‘防護墻’。”黃雋說，在過去，銀行都歸國家所有，但隨著大量城市商業銀行、農村商業銀行股份化改制完成，以及更多民間資本進入銀行業，政府不可能再為如此多的銀行提供擔保。

在沒有出臺存款保險制度的狀況下，我國也沒有出現過儲戶受損的情況，原因在于之前“一直是國家擔保”。北京大學金融與證券研究中心主任曹鳳岐指出，即使是20世紀90年代國內通貨膨脹嚴重的時候，國家也采取了“保值補貼”的方式來減少儲戶損失。

“今后若完全市場化，國家不能全部都照顧到，所以需要有存款保險制度來擔保。”曹鳳岐說。

中國人民銀行原副行長、中國金融會計學會會長馬德倫在一個金融論壇上提到，存款保險制度是放開民營銀行牌照和存款利率市場化的先決條件。

對于存款保險制度是專門為民營銀行量身定制的說法，曹鳳岐并不贊同，他認為，制訂該項制度不是單純針對民營銀行的，更宏觀的原因是利率市場化。

“因為過去是固定利率，銀行穩賺不賠，在這種情況下沒有把保險存款制度看得那么重要。”但是最近一兩年來，央行取消了貸款利率下限，并逐步放寬存款利率上限。曹鳳岐分析，存款利率放開，會造成銀行之間的競爭，存款利率要是不高，存款人就不會在利率低的銀行存款，在這種情況下，靠利差生存就困難了，一些實力不強的銀行會出現倒閉、資不抵債等問題，為了保護儲戶的利益，需要建立存款保險制度。

主要是保護中小儲戶利益

盡管存款保險制度實施還有待時日，但該制度所要承擔的職能已經清晰。“重心是為了保護中低收入者。”黃雋說。曹鳳岐也強調，首先必須明白，存款保險制度主要是保護中小儲戶的利益，這在各國都一樣。

據中信證券研究部相關人士文章撰述，截至2011年3月，世界上共有111個國家建立了存款保險制度。1933年美國聯邦存款保險公司的設立確立了現代存款保險的基本模式，美國也是第一個建立起存款保險制度的國家。存款保險制度得到國際認可并大規模建立，是在20世紀90年代以后。

文章分析稱，這與世界銀行業危機次數相關性較強。20世紀80年代各國銀行所統計的銀行危機達到45次，20世紀90年代全球爆發了63次嚴重的銀行危機。與此對應，1990年只有34個國家建立了存款保險制度，2000年達到71個國家。進入21世紀，陸續又有32個國家建立了存款保險制度。

“盡管各國存款保險體系存在較大差異，但基本目標是相同的。”曹鳳岐說，制度的設計首先是保護存款人的利益，尤其是保護居于多數的小額存款人的利益。

事實的確如此，分析人士稱，民營銀行成立后，服務的對象將是普通儲戶，而我國的儲戶無論從數量上還是存款金額上都居世界前列。此前國際貨幣基金組織公布的數據顯示，我國的國民儲蓄率從20世紀70年代至今一直居世界前列，20世紀90年代初居民儲蓄占國民生產總值的35%以上，到2005年中國儲蓄率更是高達51%，而全球平均儲蓄率僅為19.7%。2009年我國居民儲蓄余額已經突破了18萬億元，儲蓄率在全世界排名第一，人均儲蓄超過1萬元。

“因此，未來越來越多的民營銀行成立后，存款保險制度的實施不僅能保護眾多的儲戶利益，還能夠提高公眾對銀行的信心，保證銀行體系的穩定。”曹鳳岐說。

核心是保險額度問題

存款保險制度的核心是保險額度問題。

根據征求意見稿，存款保險擬實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。也就是說，同一存款人在同一家銀行所有存款賬戶的本金和利息加起來在50萬元以內的，全額賠付;超過50萬元的部分，從該存款銀行清算財產中受償。

對50萬元的最高償付限額，人民銀行根據2013年底的存款情況進行了測算，可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。這意味著，絕大多數存款人的存款能夠得到全額保障，不會受到損失。

而且，這個限額并不是固定不變的，人民銀行會同國務院有關部門可以根據經濟發展、存款結構變化、金融風險狀況等因素調整最高償付限額，報國務院批準后公布執行。

據業內相關專家介紹，從國際上看，償付限額一般是人均國內生產總值（GDP）的2-5倍，例如美國為5.3倍、英國為3倍、韓國為2倍、印度為1.3倍。考慮到我國居民儲蓄傾向較高，儲蓄很大程度上承擔著社會保障功能，征求意見稿將最高償付限額設為50萬元，約為2013年我國人均GDP的12倍，高于國際一般水平。

儲戶關心的另一個問題是，誰來交保費？

根據意見稿，存款人不用交納費用，而是由存款銀行繳納保險費。中國銀行國際金融研究所副所長宗良表示，由于銀行的規模比較大，保費的量級還是偏小，一般不會影響銀行的流動性。建立存款保險制度也不會對銀行流動性和利潤產生很大的影響。

對于保險費率如何定價的問題，意見稿包含兩方面內容，一是基礎費率，二是風險差別費率。向各類金融機構收取的基礎費率都是一樣的，而差別費率則根據不同機構面臨的風險狀況、存款結構等區別，存在一定的差異。

宗良強調，保險費率不會按銀行大小決定，而是按照風險特點決定的。“如果你各方面都經營得特別好，可能費率就要低一些。某些小型金融機構，如果經營比較有特色，風險比較小，客戶黏性各方面比較強，也可能取得相對偏低的費率。”他認為，這種機制可以激勵各類金融機構做好自己的業務，提升自身產品和服務，增強市場競爭力，降低風險。

存款保險制度并非是萬能的

在曹鳳岐看來，存款保險制度也并非萬能的。誰都不愿意看到銀行倒閉，即使有存款保險制度也不意味著儲戶就能得到全額賠償。因此，存款保險是“防火墻”，但不是風險終結者。“除存款保險制度外，監管層對資本充足率的規定、對表外業務的管制等都是防控銀行業風險的重要手段”。

值得注意的是，對于存款保險制度，大小銀行的態度各不相同。分析人士稱，大銀行由于其巨大的吸儲量，需要繳納的保費也更多，但對他們來說，多繳的保費并不能帶來什么收益。由于大銀行倒閉帶來的社會損失遠大于財政救助所需要的資金，因此大銀行面臨倒閉風險時，政府一定會“兜底”，這是金融監管的潛規則。所以，對于“中農工建”這四大國有商業銀行來說，對存款保險制度的需求并不十分迫切。

光大證券之前發布的一份投資報告稱，存款保險制度長期來看有利于銀行業的規范發展，但短期內銀行多繳納的保險金或將給其帶來一定財務壓力，同時一些小型金融機構也將面臨資本充足率不足的問題。

對此，曹鳳岐表示認同。他認為，一方面，由于需要繳納存款保險的保費，將增加銀行運營成本。另一方面，由于中小銀行抗風險能力弱于大型商業銀行，出于對償付能力風險的考量，民眾更愿意將錢放在大型銀行，這將對中小銀行的存款業務構成壓力。

宗良強調，存款保險不是一個簡單的賠付資金問題，而是一套制度設計。這套制度設計，就是“既能夠有一定的賠付處理，同時又能夠讓機構受到一定的約束，能夠在事前發現相關風險，并把整個風險降到最小。”

他表示，現在存款保險制度的建立條件基本成熟，但作為一項新制度，很多方面的工作還要具體做好。“這個過程不能急于一時，要做好準備把制度設計好，為未來打下基礎。”宗良說。