論廉價政府、社會治理及其相互關系

摘 要：本文在概述廉價政府的由來、內涵以及社會治理內涵的基礎上，從廉價政府為實現社會治理現代化和科學化提供基本條件，社會治理的基本價值追求有助于建設廉價政府兩個方面探討了廉價政府與社會治理的相互關系。

關 鍵 詞：國家治理；社會治理；廉價政府

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）11-0007-06

收稿日期：2015-07-30

作者簡介：魯洋（1982—），女，陜西渭南人，西北政法大學馬克思主義教育研究院副教授，碩士研究生導師，法學博士，研究方向為廉政理論與制度建設。

基金項目：本文系2012年度陜西省社科基金項目“馬克思廉價政府理論及其時代價值研究的階段性成果，項目編號：12A014。

黨的十八屆三中全會在提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”總目標的同時明確指出，社會治理是國家治理的重要組成部分。一個多世紀以前，馬克思在《法蘭西內戰》一文中依據巴黎公社的政權建設實踐提出的廉價政府理論蘊含著大量關于社會自治的觀點。依據馬克思廉價政府理論，研究并厘清廉價政府與社會治理二者之間的關系，對于創新社會治理體系，實現社會治理現代化，進而推進國家治理體系和治理能力現代化具有一定的理論和現實意義。

一、廉價政府概念的由來及內涵

早期西方資產階級學者由于對政府瘋狂斂財、黑暗腐敗、機構臃腫、效率低下等的不滿，在倡導政府改革的過程中曾經提出過廉價政府的口號，但并未對廉價政府的概念進行過清晰、明確的界定。17世紀英國政治學家洛克在研究國家與財產的關系時提出了關于廉價政府的口號，馬丁·路德因對政府的瘋狂斂財行為不滿而提出了建立廉價教會、廉價政府的主張。

依據巴黎公社的政權建設實踐，馬克思提出的廉價政府理論為世界無產階級政權建設指明了方向。馬克思廉價政府理論是馬克思主義政府理論的重要組成部分，它的誕生不僅給19世紀的人類社會帶來了巨大的震撼，也為馬克思主義政黨的政權建設提供了強大的理論支撐。一個多世紀以來，馬克思的廉價政府理論不斷地指引著馬克思主義者的前進方向。時至今日，馬克思的廉價政府理論依然閃耀著真理的光芒。依據馬克思的論述，可以推定廉價政府的內涵至少應當包括以下幾方面內容：

（一）廉價政府是行政開支最低、人民稅賦最輕的政府

馬克思在《法蘭西內戰》一文中提出：“公社實現了所有資產階級革命都提出的廉價政府這一口號。因為它取消了兩個最大的開支項目，即常備軍和國家官吏。”[1]在馬克思看來，以往的舊政權在占據和操縱了政府之后，第一件事就是建立規模龐大的國家機器，通過制造龐大的常備軍和大批的國家官吏來達到其維護集權和官僚統治的目的。維持龐大臃腫的國家機器運轉往往需要耗費高額的行政成本，而這些開支都被強加在人民身上。因此，舊政權的政府及其官吏是“國家寄生蟲”，是吸附人民血稅的“寄生贅瘤”，龐大的國家機器都是用人民的血稅來供養的。而與舊政權將血稅牢縛于農民之身，死死抓住農民，向他們索取寄生的、糜費的國家機器的費用相比，巴黎公社不僅廢除了征兵制，還要給人民一個廉價政府。馬克思指出：公社通過取消常備軍和官吏，大大地降低了行政開支，同時也使被國家所奪去的一切阻礙社會自由發展的權力重新歸還給社會。因此，以馬克思的相關論述來推斷，廉價政府的內涵之一就是將政府機構及人數應該減少到其執行職能所需要的最低限度，從而成為行政開支最低，人民稅賦最輕的政府。

（二）廉價政府是廉潔奉公、服務大眾的政府

馬克思認為，以往舊政權“擁有令人傾心的官職、金錢和權勢”，在當時社會，它成了培植官僚資產階級的溫床，成了少數官僚階層無恥掠奪國家資源的最佳場所。因此，這樣的政府顯然不可能是廉價政府。馬克思認為，一個廉價的政府必須是廉潔奉公，消除了以前國家官吏們所享有的一切特權和津貼的政府。而巴黎公社曾經規定：“從公社委員起，自上至下一切公職人員，都只能領取相當于工人工資的報酬”。[2]除此之外，馬克思認為，廉價政府應當是服務大眾的政府。馬克思強調廉價政府的公職人員應當是“社會本身負責的勤務員”，也就是為社會服務的公仆。廉價政府用對社會服務和負責的勤務員代替了高高在上的國家官吏，真正實現了將“舊政權的合理職能則從僭越和凌駕于社會之上的當局那里奪取過來”，[3]而將其歸還給對社會負責的勤務員。

（三）廉價政府是還權于社會的政府

馬克思從巴黎公社的實踐中總結出一條經驗，那就是廉價政府應該是一個還權于社會的政府。馬克思認為，一方面，公社通過廢除常備軍、警察和官吏，鏟除了舊政權的純屬壓迫性質的機關，把靠社會供養而又阻礙社會自由發展的國家這個寄生贅瘤迄今所奪去的一切力量歸還給社會機體；另一方面，公社的存在本身自然而然會帶來地方自治。在馬克思看來，公社的本質是帝國的真正對立物，是集權化行政權力的對立物。一旦公社制度確立起來，集權政府則不得不向自治政府讓位。[4]

（四）廉價政府是人民掌權的政府

在馬克思看來，巴黎公社作為廉價政府的雛形，尤為重要的一點就在于“它實質是工人階級的政府”。[5]公社是“法國社會一切健全成分的真正代表”。馬克思分析了公社所采取的各種措施，認為公社的確表現出人民做主、掌權的趨勢。比如公社免除了農民的血稅，并通過普選徹底清除了國家等級制，使由人民自己選舉和對人民負責任的社會勤務員來代替那些曾經靠吸農民血稅生活的法警、律師、公證人等“吸血鬼”。因此，馬克思所指的廉價政府正是代表和維護廣大人民利益，由全體人民掌權的無產階級政權形式。

我國學界目前對廉價政府的界定大多遵循了馬克思當年的觀點。如有學者認為，廉價政府就是為減輕國民負擔而要求政府及其官吏在履行社會管理的過程中盡量地壓縮開支以減輕國民負擔的政府。[6]有學者認為，廉價政府就是以最小的政府投入獲得最大的政府產出的政府，即能夠使人民大眾作為供養政府的納稅人，以較少的稅負，廉價購買政府高質量服務的政府。[7][8]還有學者認為，廉價政府的內涵應該既包括成本、規模等硬性指標，也包括透明公正、廉潔奉公、精簡協調、服務、效能等軟性指標。[9][10]

二、社會治理的內涵

1995年，聯合國全球治理委員會對“治理”這一基本概念進行了詮釋，并在其發表的一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告中指出：“治理是個任何公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總合，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續的過程。”[11]治理理論的主要創始人羅西瑙曾對治理的內涵進行了闡述。他認為：與統治相比，治理是一種內涵更為豐富的現象。因為治理不僅包括政府機制，還包括非正式、非政府的機制。并且“隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要并實現各自的愿望。”[12]著名學者格里·斯托克在《作為理論的治理：五個論點》一文中提出，治理是統治方式的一種新的發展，其本質在于它所側重的統治機制并不是依靠政府的權威或制裁。他還認為，治理這一概念是它所要創造的結構或秩序不能由外部強加；它之發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動。弗朗索瓦-格扎維爾·梅里安認為，治理意味著“不再是監督，而是合同包工；不再是中央集權，而是權力分散；不再是由國家進行再分配，而是國家只負責管理；不再是行政部門的管理，而是根據市場原則的管理；不再是由國家‘指導’，而是由國家和私營部門合作”。[13]

我國著名學者俞可平認為，治理就是為了滿足公眾的需要而在既定范圍內通過權威來維持秩序。治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。他還概括了治理與統治之間的基本區別：一是行使權威或權力的主體不同。統治的主體是社會的公共機構，其權威權力來自于政府。治理的主體相對于統治的主體則更加寬泛，無論是公共機構還是私人機構都可以。二是權力運行的方向不同。政府在進行統治時，權力是自上而下的，通過發號施令，制定、實施政策等方式對社會公共事務實行單一向度的管理。而治理則是上下互動，在進行公共事務管理時主要采取協商、合作以及建立伙伴關系等方式。[14]李景鵬認為，治理理論能夠補充市場調節與政府管理方面存在的一些不足，倡導多主體的管理，尤其是強調了政府的服務性。[15]高小平認為，要實現治理的現代化和科學化，必須要建立一些基本原則，如法治、民主、監督等。[16]總之，治理作為一種新的公共治理理論，突破了傳統的二元對立思維，提倡通過在不同的組織間及公民間架起合作的橋梁，達到共同擔當社會責任，共同管理好社會公共事務的目的。

關于社會治理的內涵，有學者認為，社會治理是指政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等諸多行為者，通過平等的合作型伙伴關系，依法對社會事務和社會生活進行規范管理，最終實現公共利益最大化的過程。[17]黨的十八大強調指出：社會治理應在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”[18]的總體格局下運行。黨的十八屆三中也指出：“發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”[19]因此，對我國而言，社會治理是指在中國共產黨的領導下，由政府負責組織，以法治為保障，積極發揮多元治理主體的作用，對社會公共事務進行治理的活動。

三、廉價政府與社會治理的相互關系

（一）廉價政府能夠為實現社會治理現代化和科學化提供基本條件

⒈廉價政府通過還權于社會能夠充分發揮社會的自治功能。社會是一切權利與權力的原始的和最終的根源。[20]正如馬克思所指出的那樣，國家最初起源于社會，是為了滿足社會公共利益的需要而自發產生的。政府的權力當然也源自于社會，源自于廣大人民。馬克思強調，國家的消亡是人類社會發展到一定歷史階段必然的產物。隨著階級矛盾的調和，公私矛盾的化解，階級差別的消失，人們結合為自由人聯合體，到了那時，公共權力的政治性將消失，國家對社會的干預將自行停止下來，社會將重新收回國家政權，從而國家也將不復存在。因此，實現社會自治將是人類社會發展的大勢所趨和必然規律。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調指出：激發社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。廉價政府能夠限制政府權力擴張，實現還權于社會，充分發揮社會的自治功能。廉價政府將那些社會能夠解決的問題交給社會處理，通過加強社會權能來限制政府權能的日益擴大，防止政府由于權力擴張而導致的腐敗。一般情況下，政府插手大量的社會事務，往往會使其工作效率下降，還會導致政府職能機構擴張，人員迅速增長以及行政成本的浪費。因此，只有將一些具體的事權還給社會，政府才能騰出更多的時間和精力來提高公共服務的質量和工作效率。

⒉廉價政府能夠引領風清氣正的社會風氣。廉價政府能夠杜絕國家公職人員利用職務之便謀取個人私利的行為，能夠有效地消除公職人員尤其是領導干部與普通群眾之間的等級差別和貧富差距，使公職人員不再是凌駕于公眾之上的特權階層。因此，一個廉價的政府能夠引領風清氣正的社會風氣，為社會組織提供良好的社會環境和氛圍，有助于多元主體充分發揮社會治理的作用，增強社會公信力和社會責任感。此外，廉價政府的公職人員所具備的廉潔奉公的公仆形象，能夠成為廣大社會組織的表率，促使其健康發展。具體而言，從思想上，使社會組織成員能夠自覺地提高道德修養，樹立廉潔公正、誠實公道的價值觀念，增強拒腐防變意識和社會服務意識；從行動上，使社會組織成員自覺地約束和規范自己的行為，提高社會服務能力和服務水平。

⒊廉價政府能夠提供物美價廉的社會公共服務。廉價政府必須是精簡節約的政府，是盡可能以最小的成本為群眾提供最理想服務的政府。社會治理本身強調以人為本、服務為先。推進社會治理不僅需要擴大公眾參與公共事務和政治生活的范圍，提高公眾的政治參與和社會參與度，還需要增強公眾對政府行為的認同感以及政府的公信力。近些年來，世界上一些國家的政府公信力逐漸弱化，其中一個很重要的原因就是政府公職人員脫離公眾，由社會公仆變成了騎在公眾頭上的老爺，招致了公眾的強烈不滿。克羅齊耶認為，官僚制“無法喚起人們潛在的良好意愿，因此，它對于環境的適應始終極為緩慢，而且總是代價高昂。它幾乎完全沒有能力利用在社會之中涌現的諸種創新成果，即使這些成果是其成員通過實驗而獲得的”。[21]俞可平認為：“置身于治理環境中的政府必須學習一種適宜的、和往昔那種等級制度思想模式相反的運作規范。”[22]而一個廉價的政府能夠打破以往政府獨自承擔社會治理職能時所表現出來的那種無所不在的控制，摒棄“官本位”的作法，真正實現廉潔奉公，由管理向服務轉變，尊重社會多元治理主體的地位，并為其提供優質的服務。

⒋廉價政府能夠為社會營造民主和諧的氛圍。民主是社會文明進步的重要標志，也是全人類共同追求的理想目標。多年來，馬克思主義政黨一直將發揚民主作為其執政理念予以反復強調。馬克思強調：“任何解放都是使人的世界和人的關系回歸于人自身”。[23]列寧也指出：“民主意味著在形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利”。[24]在和平與發展成為時代主題的當今世界，民主更是衡量一個國家、一個民族文明進步程度的標尺。人民群眾是歷史的創造者，是社會治理的主體力量，社會治理必須依靠人民群眾。當前，推進社會治理，離不開廣大人民群眾的衷心擁護和積極參與，離不開與之相適應的民主氛圍。廉價政府能夠更好地貫徹黨的群眾路線，從群眾的利益出發規劃和制定社會治理的方針、政策，充分聽取人民群眾的意見和建議，從而廣泛地調動廣大人民群眾推進社會治理體系和治理能力現代化的積極性、主動性和創造性。

（二）社會治理的基本價值追求有助于建設廉價政府

⒈社會治理的基本價值追求有助于節約行政成本。長期以來，政府行政支出偏高一直是一個世界性的難題。美國學者薩瓦斯曾在一項研究成果中指出：公共部門提供服務所需的成本費用，比承包商提供的服務成本費用要平均高35%-95%。[25]隨著政府職能的擴張，權力的擴大，政府的部門和管理的事務將會增多，隨之而來的則是機構和工作人員數量的膨脹。布坎南在其公共選擇理論中曾提出，政府失靈表現為政府行為的低效率和政府部門的擴張。政府部門的擴張通常表現為政府部門組成人員和政府財政支出的增加。這不僅會造成大量的人力、物力和財力的浪費，還會影響整個行政管理的運行機制，導致官僚主義、辦事效率低下等。社會治理能夠有效地解決上述問題。通過社會治理，能夠使治理的主體范圍擴大，有效地解決以往政府在管理社會過程中“大包大攬”的問題。R·A·W羅茨提出，在作為最小國家的管理活動時，治理意味著要使耗費的成本最小，而獲取的效益最大。[26]在社會治理模式下，政府不再是“獨自唱戲”，而是通過正確處理與社會的關系，給予社會組織較大的空間來充分調動社會力量，并將社會組織能夠辦理的社會事務和提供的社會服務等交由社會組織承擔。因此，實現社會治理能夠有效促使政府機構精簡，促使行政人員分流，使人力資源獲得充分的利用，使經費及財物得到最有效的分配，即以最小的代價獲得最大的工作績效，最終實現降低行政管理費用支出，有效控制行政成本的目標。

⒉社會治理的基本價值追求有助于抑制官僚腐敗。公共權力腐敗的原因之一就是權力過度集中在掌握著大量公共資源的政府及其官員手中。斯密認為，政府本身存在著利己的私欲，一到政府利用行政權力來獲取私利時，公共利益就必然遭到破壞。約翰·密爾認為：“政府一到不去發揮個人和團體的活動與力量卻以它自己的活動去代替他們的活動的時候；一到不是對他們進行指教、勸導并有時指摘而是叫他們在束縛之下工作，或是叫他們退立一旁而自己去代替他們工作的時候，害處就開始發生了。”[27]吉瑞米·波普認為：“政府、資本與公民社會之間存在著一種三角關系，腐敗能夠在這一關系的所有三部分中孳生。因此，不管是從理論上還是實踐上來看，三方中只有一方憑借其自身力量來處理腐敗問題而沒有另外兩方的參與是不可能的； 沒有所有三方的參與，要想卓有成效地處理腐敗問題也是幾乎不可能的。”[28]所以，要防止政府由于權力擴張而導致的腐敗，就必須還權于社會，充分發揮社會的自治功能。社會治理能夠有效解決權力過分集中的問題，從而限制腐敗發生的規模，減少腐敗發生的數量。何增科認為：“只有積極推進治理結構的變革，建立起多中心的、自主的治理結構，實現各治理主體之間的分工合作，才能消除誘致轉型期腐敗的宏觀制度結構缺陷，并最終建立起反腐敗的制度平臺。”[29]因此，政府應當把那些社會能夠解決的問題交給社會處理，通過加強社會權能來限制政府權能的日益擴大，防止政府由于權力擴張而導致的腐敗。

⒊社會治理的基本價值追求有助于擴大人民民主。社會主義民主政治的本質就是人民當家作主。人民群眾是歷史的創造者和推動者，更是推進社會治理的根本力量。黨的十八屆三中全會指出，“堅持以人為本，尊重人民主體地位，發揮群眾的首創精神，緊緊依靠人民推進改革，促進人的全面發展”“發展更加廣泛、更加充分、更加健全的民主”。[30]社會治理打破了政府對社會管理的壟斷，由單一的政府管制模式向多元主體參與模式轉變，通過多元主體共同管理社會公共事務，分工合作，使廣大人民群眾能夠廣泛而多層次地參與社會生活，積極主動地表達自己的訴求，實現社會和諧發展。習近平總書記反復強調：推進國家治理體系和治理能力現代化應高度重視民主、法治問題。必須提高黨的科學執政、民主執政、依法執政水平，必須提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力。推進社會治理現代化，就是將以人為本，維護廣大群眾根本利益，增強社會活力作為基本價值追求。

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（責任編輯：牟春野）

Abstract：The paper， on the basis of summarizing the origin and connotation of low-cost government as well as the connotation of social governance，discusses the mutual relationship between low-cost government and social governance from two aspects of low-cost government offering basic conditions to realize modernization and scientific nature of social governance and the pursuit of the basic value of social governance contributing to construct low-cost government.

Key words：national governance；social governance；low-cost government