多中心治理趨勢下對政府能力建設的新思考

馬文杰 孫潔

摘 要：在中國社會轉型期，多中心治理的引進對于我國公共行政模式的變革有著重要意義。在我國公共行政模式由管理向治理轉變的過程中，政府能力的提升有了新的內涵。加強政府能力建設既是社會多元化趨勢的必然選擇，也是克服政府自身缺陷的內在要求。在多中心治理趨勢下，應著重加強政府的社會整合能力，完善政府能力建設，實現“權力政府”向“責任政府”的轉變，規約政府行為，重塑政府權威。

關 鍵 詞：多中心治理；政府能力建設；社會整合

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）10-0014-05

收稿日期：2015-05-29

作者簡介：馬文杰（1963—），女，河南南陽人，中共威海市委黨校行政學教研部教授，研究方向為行政倫理；孫潔（1981—），女，山東濰坊人，中共威海市委黨校行政學教研部講師，研究方向為行政倫理。

一、政府能力建設的理論背景：

多中心治理理論的興起

“治理”這一概念在1989年世界銀行的報告中首次出現，它的原意是控制、引導和操縱。隨著治理在政府管理模式變革中的應用，它的內涵不斷得到豐富和完善，理論界也給出了不同的觀點，其中全球治理委員會給出的界定最具有權威性和代表性。該委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，報告認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。[1]

從治理的內涵來看，治理具有以下三個特征：一是主體多元化，即政府、社會和市場都將成為治理的主體；二是突出個體的自主性和自治性；三是國家和社會的關系從零和對立走向合作共治。治理的最終目的在于實現公共利益的最大化。雖然治理的過程離不開政府、社會和市場的合作，但是治理畢竟源于政府管理模式的變革。在三個主體中，政府起著主導作用，因為公共秩序的維護和公共利益的實現離不開政府，政府在既定的范圍內運用權力去引導、規范和控制公民的各種活動，政府權力作用的發揮需要以政府權威作為基礎。可見，政府正確行使權力并樹立權威是政府有效治理的關鍵。因此，可以說，在多中心治理的過程中，政府權力和權威是政府能力建設的根基。

二、政府能力建設的現實依據

（一）社會多元化趨勢是政府能力建設的外在要求

在管理向治理變革的過程中，從表面上看是治理主體由一元向多元的轉變，但推動變革的真正動因卻是社會轉型過程中的利益分化和整合。利益分化超出一定范圍必然會激化社會矛盾，社會發展就會出現斷裂和失衡，威脅社會穩定，公共利益的實現也將無從談起。因此，在社會結構消解和重構的過程中，政府必須要做好利益的整合者和新價值的引導者。如果政府的社會整合能力過于弱化或者滯后，不但會削弱政府的權威，而且多中心治理也將無法實現。筆者認為，當前我國社會分化的主要表現有以下幾方面：

⒈利益結構多元化，階層日益分化。以公有制為主體，多種所有制共同發展的經濟制度，是改革后我國確立的基本經濟制度。多種所有制共同發展為利益主體多元化提供了土壤，導致了整個社會利益格局的調整。這種利益格局的調整必然伴隨著中國社會階層的日益分化和復雜化。利益主體多元化在提高我國社會效率的同時，帶來的另一直接后果就是整個社會貧富差距不斷拉大，兩級分化日益嚴重。當前，我國改革開放已經進入深水區，如果經濟發展的成果不能全民共享，弱勢群體的利益得不到重視和保障，那么這個社會很可能就會產生潛在危機，以至帶來很多不穩定因素，影響社會和諧，這種利益不平衡就需要政府去整合。

⒉文化多元，價值取向多樣化。社會轉型期也是文化大融合和價值大碰撞時期，西方文化大量涌入，尤其是隨著互聯網的發展和自媒體時代的到來，傳統價值文化、西方植入文化和轉型期特有的組裝文化不斷發生碰撞，面對各種文化的“大融合”，不同利益群體在自身文化定位、價值取向和道德認同等方面的判斷標準變得模糊，方向迷失，以至陷入兩難境地，導致了有的群體出現了文化和精神結構的大裂變。在這種情境下，人們所奉行的行為準則和社會所倡導的價值標準難免會發生背離，腐敗現象和信仰危機成為社會健康發展的軟肋。多元化的社會需要統一的公共文化精神去凝聚，這就需要政府承擔起培育公共文化精神的重任。

⒊社會組織多元化。改革開放以前，政府全面占有著社會資源，我國社會的整合是單一的政府系統組織的整合。改革開放之后，政府開始放權，大大減少了對社會資源的占有，在這個過程中，獨立于政府之外的市場和社會力量日漸強大，大量中介組織孕育而生，并在實現經濟調節、調動社會資源、社會協調與治理以及提供公共服務等方面發揮著越來越重要的作用。同時，新的經濟成分、新的利益群體和新的志趣群體也不斷涌現，整個社會組織體系結構也由金字塔式的層級型向扁平的網絡型轉化。在整個社會治理的過程中，這些不同社會組織之間的關系應該如何處理，它們各自應該扮演什么角色，都需要政府發揮“調解員”的作用。

（二）政府自身困境是提高政府能力的內在需要

⒈政府效率危機。利益多元化、社會矛盾突出是多元化社會的典型特征。這就要求政府能夠制定有效的政策來平衡各種社會矛盾，綜合利益差異，推動社會持續穩定健康發展。但是，由于現代市場經濟具有復雜性和多變性，加之網絡技術與現代信息技術的融合，使得政府決策面臨著非常復雜的環境，政府收集、分析、處理信息的難度增加，在每次決策之前不可能完全掌握相關信息，因信息搜集的不完全性所引發的“近視效應”很容易造成公共決策失誤，而決策的失誤必然導致決策推行的困難，這也是政府效率低下的一個重要原因。此外，部分政府部門的官僚作風和政府的壟斷性使得政府在決策過程中缺乏競爭意識和成本意識，極大地浪費了公共資源。再有政策透明度不高、監督機制不健全等因素的存在，也使政府行政成本投入高收益低，使政府自身建設滯后于經濟社會發展。

⒉政府權威危機。政府權威是政策順利實施的基礎。政府能力的有限性與職能擴張之間的矛盾會削弱自身的公信力。政府職能與政府能力之間是一種互動的關系：由于資源的限制，政府的能力是有限的；有限的能力不可能承擔無限的政府職能；政府職能只有適度地界定才能更好地發揮政府的作用。在計劃經濟時期，我國政府職能的無限擴張曾導致了一系列社會矛盾和問題。從建國初期我國就開始了以精簡機構為主要內容的行政體制改革，但一直沒有走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。隨著社會發展和社會事務的增多，我國政府職能擴張到許多不該管的領域，做了許多“不該管也管不好的事情”，比如對微觀經濟的過分干預。近幾年的行政體制改革就是以轉變政府職能為主要內容的，力圖減少對微觀經濟事務和社會事務的干預，但是，由于政府的“經濟人”特性，很多改革都是“按下葫蘆浮起瓢”，削弱了公眾對政府的信任度，如果繼續下去，則可能導致政府權威的喪失。這種“強權力、弱能力”的狀況亟待改變。

三、政府能力建設的路徑選擇

（一）加強政府的社會整合能力

社會整合能力是指政府將社會系統中不同的因素或部分結合成一個協調統一的社會整體，凝聚成一種合力的本領和力量。社會整合的目的是使各種社會組織、社會群體及社會力量以全社會共同的價值目標為基礎，分工合作，和諧共處，形成社會發展和進步的合力。社會整合的實質是資源的優化配置、制度的合理安排、關系的理順和力量的凝聚。[2]在社會轉型過程中，利益訴求的多元化、價值觀念的多元化和社會組織的多元化是保持社會活力的源泉，但是必須把多樣性整合起來，納入一個有序的發展系統，唯有如此，才能保證社會的穩定與和諧，才能保證社會的良性發展，這就需要政府充分發揮社會整合能力。社會整合能力追求的是效率與公平，是一種綜合性的能力，在政府能力建設中起先導性和基礎性作用。筆者認為，加強政府的社會整合能力應從以下三個方面入手：

⒈利益沖突整合。所謂利益沖突整合，就是以全社會的根本和長遠利益為標準，協調解決全社會不同利益群體之間的沖突與矛盾，從而達到構建和諧社會的目的。整合的目的就是防止一個社會群體的利益建立在其他社會群體利益之上，更不能建立在全社會的根本利益之上。政府要做好社會公平正義的維護者，當某些利益群體的利益過高，影響甚至侵害到其他利益群體的利益時，政府要通過各種途徑進行有效調節，對過分膨脹的利益進行限制，對受到擠壓而萎縮的群體利益進行扶持。[3]政府在利益整合過程中，應更加關注社會弱勢群體的利益，要通過一系列有效的制度安排，比如改革分配制度和建立健全社會保障體系、縮小收入差距、降低不同階層貧富分化程度等來實現利益平衡。

⒉文化價值整合。加強文化整合就是建立與多元社會相適應的文化價值體系。一是重構整個社會的價值體系。吸取中華傳統文化的精髓并使之與時代精神相結合，建立起整個社會的價值體系，使人們在面對多元價值沖突時能夠獲得正確而有力的精神支撐，獲得塑造健康人格的內在力量；二是引導人們踐行社會主義核心價值觀，明確國家、社會和個人三個不同層面的價值導向，明確三者之間的關系，做好三個層面的價值整合，以便三個層面相互促進，共同提升；三是引導全社會樹立正確的社會主義市場經濟理念，重視全民心理文化建設，為多中心社會的良性運行奠定正確的心理文化基礎；四是發揮輿論監督的功能作用。隨著自媒體時代的到來，政府應充分運用各種現代大眾傳播媒介尤其是自媒體終端，為公眾監督提供多種有效途徑。

⒊制度差異整合。多中心治理模式的一個特點是社會多元化，但要把多元化的個體連結在一起就應該實現基本制度的高度一體化，這既是保證社會公平正義的基礎，又是多元利益平衡的杠桿和基石。所謂基本制度一體化，指的是基本制度應該是統一的，而不應該因為地域、行業、特別是因群體的不同而不同。在制度差異整合方面，政府應該著重做好以下幾個方面的工作：一是保證不同群體在制度參與上的公平性。制度參與，就是指社會群體在制度確立和變遷過程中采取的某種行動，從而影響甚至改變制度制定走向的行為。要想做到制度參與公平，政府必須整合博弈的體系，以便不同利益群體在政策制定和執行過程中做到公平博弈。二是在制度設計上實施“國民待遇”。政府應盡最大努力使不同地域、不同行業和不同群體甚至是不同個體在基本制度設計上具有同等的權利和義務，保證制度調整對象的平等性，這是進行制度差異整合的基礎和前提。有了這個前提做保障，就會大大減少利益沖突整合和價值沖突整合的障礙。

（二）加強政府自身能力的建設

社會整合能力是多中心治理趨勢下政府外顯能力的綜合表現，它必須依賴于政府自身能力的加強。政府外顯能力的提高歸根結底是政府內部能力要素綜合作用的結果。權力多元取向和社會整合意向是多中心治理的內在要求，但就我國現階段而言，多中心治理的發展只是處于初步發展階段，政府還要擔負著社會關系指導和協調的重要任務，所以加強政府自身能力建設是政府社會整合能力的基礎。政府自身能力的建設必須首先解決行政效率危機和權威危機，這兩個問題的解決依賴于政府職能的合理界定和權力的有效行使，這是加強政府自身能力建設的突破口。

⒈走出政府“去權力化”誤區，實現“權力政府”向“責任政府”的轉變。行政活動的開展實質上就是政府權力的行使，權力是政府能力區別于其他主體能力的根本所在。在政府內部能力要素中，權力是政府能力的本質特征，是一種具有強制或命令性質的“特殊的公共權力”。[4]首先，我們要走出“去權力化”的誤區。從公共選擇理論到公共管理運動再到如今的治理理論，這一系列公共行政模式的轉變過程無不體現了政府與社會關系的一種漸進的平等過程，其中必然伴隨著政府權力的分散化。但是，政府權力的分散化并不意味著對政府權力的削弱和消解，而是權力的分布狀態有了改變，由政府手中分散到市場手中，又進一步分散到公民社會手中。即使在多中心治理的趨勢下，該屬于政府的那一部分權力絕對不能丟，因為有些事情只有靠政府的強制力才能做好。比如社會規范能力、維持社會秩序的能力、維護社會公正的能力等。權力的分散不代表權力的消失，在某些特定領域還需要加強。

在有些領域，權力的適當加強是必須的，但是權力不能濫用，不受限制的權力必然會導致權力尋租和腐敗。要想有效地運用權力，必須要建立權力控制機制，通過道德手段、政治手段、法律手段來限制權力的隨意擴張。權力和責任是一對孿生兄弟，有權必有責，要想充分實現對權力的有效控制，必須從責任控制入手，只有抓住這一關鍵環節，才能實現“權力政府”向“責任政府”的轉變。從行政價值理念上來講，“責任政府”要求政府對民眾的需求要及時作出回應并及時采取措施加以滿足。“責任政府”的實現離不開一系列的制度安排做保障。比如建立健全公開明晰的行政執法責任制、完備的行政責任法律體系、與時俱進的行政文化建設機制以及程度廣泛的公眾參與和監督機制等。

⒉建立有限政府，規約政府行為，重塑政府權威。按照社會契約論關于國家起源的觀點，權威（公信力）源自于政府的合法性，建立在對政府的敬意和認同的基礎之上。如果說權力是一種物質性的能量，那么權威就是一種精神性的力量。[5]多元社會需要政府的號召力和凝聚力，政府的凝聚力和號召力要以政府的權威為基礎。公眾對政府的認同取決于行政效率的有效提高和行政效能的有效發揮。這些都要以政府明確自己的權力界限、找準職能定位為前提。因此，面對政府的權威危機，政府應找準角色定位，建立一個有限政府是重塑政府權威的關鍵。

有限政府最關鍵的是合理界定政府、市場和社會的權力界限，把那些政府管不了也管不好的事情交還給市場和社會，減少政府對微觀經濟領域的行政干預，同時，政府應該強化必要的行政權力，做好基本公共服務的提供者和社會公平正義的維護者。建立有限政府要從政府職能轉變入手，以行政審批制度改革為突破口，向市場和社會合理分權；以財稅制度改革為抓手，適當向基層政府放權。有限政府并非指政府的權力、職能和規模越小越好，相反，有限政府對政府的效率和能力提出了更高的要求，這就需要完善決策的體制、機制和程序，豐富決策的科學方法，實現決策的科學性和民主性，從而為決策的順利執行打好基礎，減少決策執行成本，提高政府的行政效率，獲得民眾支持，重塑政府權威。在決策執行過程中，構建科學的約束機制，如法律約束、金融約束、市場約束、財政約束和社會約束等，以此來規約政府行為，防止權力異化。只有這樣，才能提高政府的執行力，強化政府權威。

【參考文獻】

[1]全球治理委員會.我們的全球化伙伴關系[M].牛津大學出版社，1995.2.

[2]彭向剛，張世杰.論構建和諧社會中的政府能力建設[J].吉林大學社會科學學報，2005，（03）：46.

[3]謝迪斌.控制與整合：構建和諧社會的政府路徑[J].求索，2005，（08）：88.

[4][5]汪永成.政府能力的結構分析[J].政治學研究，2004，（02）：104-106.

（責任編輯：馬海龍）