土地流轉過程中農民權益保障的新思維新舉措*

苗 　潔

土地流轉過程中農民權益保障的新思維新舉措*

苗 潔

摘要：30多年來，我國制定出臺了一系列關于農村土地流轉的政策措施，對于保護農民權益起到了一定效果。但由于制度缺陷、保障不力、服務缺位、意識不強等原因，土地流轉過程中侵害農民權益的現象仍時有發生。今后，需要增強新常態思維、底線思維、法治思維、辯證思維和創新思維，并通過完善現有土地流轉政策、加快土地承包經營權確權登記頒證、大力扶持新型經營主體、建立健全農村社會保障體系、加快土地流出農民轉移轉業、加強土地流轉監督管理等，切實保障農民土地流轉權益、促進農村土地健康有序流轉。

關鍵詞：土地流轉；農民權益；新思維；新舉措

隨著農村勞動力轉移就業規模的不斷擴大以及城鎮化進程的快速推進，加快農村土地承包經營權流轉已經成為經濟社會發展的必然趨勢和現實要求。由于土地及其收益是農民最重要、最根本的權益，因此，在土地流轉過程中確保農民權益不受侵害是對農民最直接、最具體、最實在的保護，同時也是推進土地流轉工作的核心和維護社會和諧穩定的保證。當前，由于多種因素的影響和制約，土地流轉過程中侵害農民權益的現象仍時有發生，迫切需要運用新思維、新舉措來加強農民土地流轉權益保障、促進農村土地健康有序流轉。

一、我國農地流轉過程中保障農民權益的一些做法

引導農村土地經營權合理有序流轉、切實保障農民在土地上的合法權益，離不開相關政策的配套和支持。30多年來，我國制定了一系列關于農村土地流轉的政策法規，并多次強調要重視和保護農民權益。

1984年，中央一號文件將土地承包期延長至15年以上，鼓勵土地向種田能手集中，并提出對農民向土地的投資應予合理補償。2001年，針對土地流轉中存在的違背農民意愿、損害農民利益的問題，我國發布了《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》。2002年，《農村土地承包法》出臺，意味著土地流轉政策正式上升為國家法律，由此土地流轉的實踐及農民權益的保障有了法律依據。2005年，我國制定了第一部專門針對土地流轉的規章——《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對流轉當事人、流轉方式、流轉合同、流轉管理進行了說明。2007年，《物權法》頒布，農村土地承包經營權被明確為用益物權。2014年，我國出臺《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，指出“土地經營權流轉不得違背承包農戶意愿、不得損害農民權益、不得改變土地用途、不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境”。①由此可以看出，國家對土地流轉過程中農民合法權益的保障是一貫的、明確的，一系列政策的出臺體現了中央切實保障農民合法權益的宗旨，對農村經濟社會穩定發展起到了堅實的支撐作用。

為了貫徹落實中央政策，確保土地承包經營權流轉順利開展，地方政府也制定了相應的《意見》《暫行辦法》等政策措施，對本區域內農村土地流轉工作加以規范引導，并從指導思想、政策構建、政策執行等方面來保障農民在土地流轉過程中的權益，產生了良好的效果。在農民權益保障配套政策的實施上，主要有以下幾個方面。

一是土地流轉后農民繼續享受惠農政策。盡管土地流轉后的農民不再從事糧食或農業生產，但其享受的糧食直補、農資補貼、種子補貼等各項惠農政策仍然保持不變。

二是對流轉出土地的農戶給予財政獎補。如河南省焦作市修武縣對一次性將所有土地進行流轉的農戶，每畝每年補貼100元，期限為3年。通過財政獎勵引導村民將分散承包地流轉到合作社，使入社農民獲得穩定的補償收益，既增加了農民在土地流轉過程中的收益，也激勵了土地供給的增加。

三是為流轉出土地的農民提供社會保障。自新型農村合作醫療開展以來，中央和地方政府不斷加大補助力度，穩步提高新農合保障能力，在一定程度上緩解了農民“看病貴、看病難”的壓力。在就業方面，主要是對土地流轉后的農民提供技能培訓、推薦就業以及自主創業所需的信貸資金扶持。為減輕農民的后顧之憂，一些地方還規定流轉出土地承包經營權的農民，可享受城鎮居民最低生活保障政策和就業政策。

四是積極開展土地承包權確權頒證。2009年，中央一號文件要求“開展土地承包經營權登記試點”之后，國土資源部和農業部于2011年分別下達了開展試點與確權頒證工作的指導性文件，這項工作在全國正式啟動。到目前為止，已經有1988個縣、1.3萬個鄉鎮、60萬個村開展了這項工作，分別占全國縣、鄉鎮、村的2/3、2/5和1/3，而且沒有一個村、一個縣因為開展土地確權登記頒證的試點工作引發社會沖突。②

二、農地流轉過程中農民權益受損現象依然突出

中央和地方一系列的政策措施在保障農民土地權益方面發揮了積極作用，但由于制度缺陷、保障不力、服務缺位、意識不強等多種因素的影響和制約，在流轉過程中侵害農民權益的現象仍時有發生。

1.農民權益受損的主要表現

一是違背農民意愿強迫進行流轉。由于流轉土地必須達到一定數量才能產生規模效應，才能吸引企業投資，一些地方把土地流轉作為增收手段或者政績工程，往往會在所謂統一規劃、規模化經營的幌子下，想盡各種辦法促成土地流轉。由于地方政府和當地干部的介入，有些農戶選擇流轉土地也是無奈之舉、勉強為之。甚至有個別基層鄉村干部，仗著土地所有者代表的身份，直接充當土地流轉的主體，強行和低價流轉農民的土地。例如，山東青島臨港開發區為了流轉勝利村的土地，由村干部挨家挨戶收土地使用證和土地承包合同，并動員了轄區內“很有工作能力”的各村書記給“釘子戶”們做工作，使得該村幾乎全部土地都違規流轉，成為“沒有土地的村莊”。③此外，近年來我國每年發生的土地糾紛上訪案件中，不少都是強制流轉造成的。

二是土地流轉收益分配不公平。由于我國土地市場不完善，在土地流轉過程中，農村的土地價值往往只能通過產出的東西(一般是價格比較低的糧食)來評價。因此，與流入方經營所得尤其是從事非糧生產所得相比，農民從土地流轉中獲得的轉包費和租金是比較少的，而且流轉期間的租金一旦確定基本不再調整，農民的流轉收益無法隨土地的增值和利潤的增加而得到相應的增長，就造成了農民權益大量隱性流失。

三是土地流轉租金不能及時到位。一些投資者對農業的基本屬性以及農業投資的復雜性、長期性和風險性缺乏深入認識，就盲目跟風投資農業開發項目，當出現經營困難、資金緊張時，連農民最基本的土地租金都難以支付，有的甚至甩地跑路、一走了之，讓農民成為風險的兜底者。如江蘇南京高淳區的三千畝農田流轉僅一年多就因項目擱淺直接導致600多戶農民租金被拖欠；④河北多地也出現了毀約棄耕的現象，涉及流轉土地上千畝。土地流轉者單方解除合同，強行退回土地，不僅地租難以兌現，也造成了耕地撂荒。⑤

四是隨意改變土地用途及過度使用土地。由于農業生產尤其是種糧比較效益低，一些流入方傾向于開發收益更高的非糧、非農項目，甚至在耕地上建造房屋或開辦工廠，從根本上改變了土地的農業用途，破壞了耕地的固有屬性。如山東青島勝利村就是將1100畝農地全部流轉給了一家房地產企業。有的種糧大戶和農業經營公司為了能在短期內獲得更高利潤，難免在承包期內過度使用土地，或為了提高糧食和經濟作物產量，大量使用農藥和化肥，導致土地肥力下降，即使到期收回土地，農民也難以再進行耕種。這些隨意改變土地用途，變相開發建設以及用地的短期行為，不僅損害了農民長遠的土地權益，也將影響農業的可持續發展。

五是土地流轉后農民得不到妥善安置。一般情況下，我們在給流轉了土地的農民計算收入時，會將其在承包流轉土地的企業打工或外出打工的收入算在內。但實際上，經營土地的企業是否雇用流轉土地的農民、雇用多少、雇用多長時間，都沒有強制約束。而外出務工又多是自發式互相幫帶，存在很大的盲目性，穩定性也較小，很容易造成農民既失地又失業的現象。此外，土地流轉后，一些農村老人沒有土地作后盾、沒有子女作依靠，加上社會保障跟不上，老無所養、老無所依，生活處境變得更為糟糕。

2.造成農民權益受損的原因

一是政策法規不完善。現有政策在涉及土地流轉及農民權益保護的條款上相對比較籠統，沒有對流轉收益分配、受讓人資格、當事人責任等問題做出明確而詳實的規定，而且這些政策多是綱領性的文件，雖然提供了操作準則，但缺乏必要的、有力的法律約束和保證。尤其是農村土地所有權法律主體虛置，使一些基層政府和村委會的干部打政策上的擦邊球、鉆法規上的空子，借土地流轉名義，侵害農民利益，不少地方還制定了有損農民權益的土地流轉政策，濫用權力對土地流轉進行不當干預，侵害農民在土地流轉中的自主權。

二是社會保障不健全。當前，農民的基本生活、養老、醫療、社會救助等保障水平低、覆蓋面窄、參保門檻高，很多農民無法獲得救濟，農村低保制度受條件限制，也未真正全面實現應保盡保。而城鎮社會保障的高標準、高費率更讓農民難以承受。尤其社會養老保險的現實與廣大農民的意愿還存在相當大的距離。2013年中國人民大學老年學研究所發布的調研報告顯示，農村能夠依靠養老金作為主要收入來源的老年人僅占4.6%，還不到城鄉老人平均值的1/5，仍有40%左右的農村老人需要依靠勞動收入養活自己。⑥

三是土地流轉服務缺位。目前還有一些地方沒有設立鄉或村級土地流轉服務組織，即使設立了也有不少是“有名無實”，即無經費、無人員、無服務。在一些地方，本該獨立運行的土地流轉中介組織，成為了政府機關的附屬機構，有的還存在以權力代替服務、違規經營以及不當競爭等問題。政府及相關部門的公共服務職能范圍沒有很好地界定和厘清，導致其在土地流轉過程中沒有發揮正確的引導功能和提供應有的服務，如對不規范的流轉行為睜一只眼閉一只眼以及在處理流轉糾紛時調處不力等。

四是農民自我保護意識淡薄。許多農民尚未真正認識到土地承包經營權是一種物權、財產權，不受權力和他人的干預，有的甚至不了解國家和地方究竟出臺了哪些保障農民權益的政策法規。農民依法維權意識不強，面對政府或村干部在農地流轉中的不正當干預大多采取消極、忍讓態度；不簽流轉合同的現象仍大量存在，即使簽訂了合同，內容也過于簡單，更缺乏審查和公證，一旦發生糾紛很難解決。

三、農地流轉過程中加強農民權益保障需要新思維

思維方式決定工作方式、行為方式。在土地流轉過程中，只有確立科學的思維方式，才能保證決策科學、方法正確，才能更有效地保障農民合法權益。

1.要有新常態思維

當前，從發展的速度、結構和動力來看，我國經濟正在進入新常態，經濟增速放緩、下行壓力較大，農村勞動力轉移速度趨緩、空間有限，農民工資性收入增長受到制約、轉移性收入增加也面臨挑戰，農民持續增收難度進一步加大。在這樣的背景下，加強農民土地流轉權益保障、切實提高農民財產性收入的問題就顯得尤為突出和重要。新常態思維，要求我們在推進土地流轉時必須以高度重視農民權益保護為根本，以放活土地經營權為核心，從依靠速度和規模雙輪驅動轉向重視流轉結構的升級調整以及流轉質量、效益的提高，讓農民成為土地流轉的積極參與者和真正受益者。

2.要有底線思維

底線是不可逾越的警戒線，底線思維注重的是“以人為本”，是對風險、危機等負面因素的防范和管控。在土地流轉的過程中，只有具備了保障農民權益的底線思維，才能防微杜漸、有備無患，才能“有所為有所不為”，才能更好地為農民謀福利。這就需要更加重視農民在土地流轉中的主體地位，要讓利于農民、還利于農民，堅持“以工促農、以城帶鄉”的方針，并盡快列出土地流轉的負面清單，對可能發生的損害農民土地、經濟、政治等權益的風險和危機做好充分的預見和準備，避免讓土地流轉和適度規模經營演變成其他利益主體對農民土地權益的剝奪過程，如對工商大戶大規模下鄉包地保持謹慎，防止其短期投機或跑馬圈地而損害農民權益。

3.要有法治思維

法治思維要求我們在土地流轉過程中要運用法治觀念、法律手段來分析、解決問題。對政府部門和領導干部而言，要敬畏制度、崇尚法治、尊重法律，嚴格依法、依程序辦事，杜絕拍腦袋決策、拍胸脯辦事，禁止從自身利益出發制定和推行有損于農民權益、違反法治原則和法律規定的政策和辦法。對土地流轉雙方而言，當務之急是加大宣傳力度，使其充分了解自身的權利和義務，并依法履行義務、依法保護自身合法權益，做到遇事找法、解決問題用法，最大限度地減少矛盾、化解沖突、防止糾紛。

4.要有辯證思維

辯證思維要求我們透過現象看本質，要一分為二看問題，要在紛繁復雜中抓關鍵。保障農民權益是土地流轉的關鍵。當前，在農村土地快速流轉的同時，我們必須看到農民的合法權益受到了不同程度的侵害，如果放任不管，農村土地流轉也難以持續下去。抓住了土地流轉的關鍵，還要找到保障農民權益的重點，這就要堅持一切從實際出發，深入調查研究，摸清農民權益受損的情況，了解農民的迫切需要和真實訴求，因地制宜、因人而異制定解決的思路和舉措。

5.要有創新思維

沒有創新的思維方式，就沒有創新的行動和實踐。當前，面對土地流轉過程中出現的新問題、新矛盾，靠“老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”，迫切需要以創新的思維開拓新路、以創新的舉措破解難題，探索出保障農民土地流轉權益的新方法和新途徑。如可以加強組織創新，培育和完善包含政府、社會和農民在內的多層面、多元化的農民權益保護組織；可以加強技術創新，運用互聯網、大數據等建立土地流轉農民權益保護平臺；可以激發群眾在保障農民權益方面的創新熱情和能量，并為這些新的思路、新的方案提供實踐的土壤和空間等。

四、農地流轉過程中加強農民權益保障的新舉措

針對當前農地流轉過程中農民權益受損的現象、存在的問題，結合新思維的要求，可以從以下幾方面加強農民土地流轉權益保障。

1.盡快完善現有土地流轉政策

政策不完善往往會造成土地流轉的實際操作發生“變味”和扭曲，從而出現一些損害農民權益的行為和現象，政策上的不恰當甚至還為損害農民權益提供了借口和理由。因此，堵住政策上的漏洞，增強政策的可操作性是當務之急。針對現有政策比較籠統、模糊，未對土地產權內容、界限、各主體之間的利益調節以及懲罰機制等相關細節問題進行詳細闡述的狀況，盡快出臺細化的可供操作的法律法規條款。對于相互矛盾、存在沖突的政策和制度要盡快予以糾正、統一。允許各地在法律規定的范圍內根據本地的具體情況，制定不同的地方性法規。通過組織理論宣講、印發文字材料、編排地方戲曲等形式加強政策宣傳，讓農民清楚、全面地了解相關政策法規。

2.加快土地承包經營權確權登記頒證

農村土地所有權法律主體虛置、土地承包經營權被弱化，是造成農民土地流轉權益易受損害的原因之一，通過土地確權登記頒證可以增強農民土地承包經營權的權能保護，是法治思維的具體體現和實踐。加快農村土地承包經營權確權登記頒證，要以現有承包臺賬、合同、證書等為依據確認承包地歸屬，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清、位置不明等問題，要因地制宜、分類推進，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍。在傳統農區進行確權確地的同時還可以鼓勵農民采取互利互換方式減少土地細碎化程度，在經濟發達的城市郊區可以試點確權確股不確地，引導農民在確權辦證的基礎上，將土地經營權作價折股，成立土地股份合作組織，增加農地經營和開發收益，切實提高農民收入水平。

3.積極扶持新型農業經營主體

流入土地的農業經營主體發展得好，本身就是對土地流出農民利益較好的保障。一是優先發展、重點培育專業大戶和家庭農場。專業大戶和家庭農場通常以家庭成員為主要勞動力，其內部利益聯結更為緊密、穩定。對于符合條件的規模以上種糧大戶和家庭農場，要從財政、金融、稅收、保險、技術、信息等方面給予傾斜。完善對家庭農場的認定標準和注冊登記，保護職業農民的合法權益。二是完善和強化對規模經營主體的補貼政策。建立規模經營、種植、養殖經常性直接補貼為主，臨時刺激性補貼為輔的耕作人補貼制度，經常性補貼的標準與財政增收、農產品或農資價格上漲等相關指標掛鉤。三是設立土地信托流轉風險基金或保證金。當承租方經營失敗而喪失支付能力時，風險基金或保證金優先用于賠付農民收益的損失和土地復耕等。四是建立并完善政策性農業保險制度，積極引導商業保險公司參與農業規模化經營和產業化項目的保險運作。

4.建立健全農村社會保障體系

一是擴大和規范農村社會保障的范圍和對象。將符合條件的農村貧困家庭全部納入低保范圍，逐步提高保障標準和補助水平。擴大新農合報銷比例、擴大報銷范圍。為流出土地的貧困、高齡老人減免新農合的參合費用。為流轉農戶提供大病醫療救助和保險，避免農村家庭因病致貧。二是建立多層次的農村養老保險體系。隨著土地流轉的快速推進，農村土地養老模式不斷受到沖擊，空巢率上升又使家庭養老功能嚴重弱化，農村養老問題日益嚴峻。作為農民養老的第一責任主體，政府應盡快提高每月55元的基礎養老金，對于土地流轉后的低收入農村家庭，建議取消“60周歲以上老人不繳費參保以子女參保為前提條件”的規定。鼓勵土地長期流轉后有條件的農民參加商業保險或職工養老保險；支持專業合作社、農業企業等土地經營主體為吸納的農村勞動力繳納養老保險。對于土地大規模流轉的地區，可嘗試“日間統一照料、夜間分散居住”的農村居家養老或農村互助養老模式。

5.加快土地流出農民轉移轉業

一是加強農村勞動力轉移就業培訓。不斷探索培訓新模式，通過調查摸清農民的培訓意向，建立培訓信息數據庫，對土地流轉后農民進行分類培訓，在內容上因需施教、在課程上因時施教、在方式上因人施教。重點支持土地信托流轉試點地區農民的技能培訓。二是設立土地流出農民自主創業基金。對土地流轉后有意向從事農副產品深加工、農機具銷售維修、服裝餐飲、建筑裝修、鄉村網店等行業的農民，給予一定的政策優惠和支持。通過扶持農民自主創業，實現農民由打工仔向創業者的跨進，并鼓勵其吸納和帶動周圍群眾走上富裕之路，避免被動就業給社會帶來過多壓力。三是對享受財政優惠扶持政策的規模經營企業，可以規定其承擔一定的吸納就業的義務。如規定相關土地流轉規模經營的企業，所雇用的當地農民不得低于總雇用人數的1/3，或者被占用土地的每個農戶在該企業中至少能得到一個就業機會，進一步實現農民就近就地轉移就業。四是健全農民工權益保障機制。創新農民進城落戶的戶籍管理、社會保障、住房保障、子女就學等制度安排，促進農民工積極融入城市社區，探索建立農村人口向城鎮就地就近有序轉移機制。

6.加強土地流轉監督管理

一是提高農民的組織程度。在遵守國家法律的前提下允許農民參與成立經濟組織、社會組織等來表達自己的訴求、保護自己的權益。如可以嘗試由一批具有社會正義感和責任心、對農民農村有深厚感情的人，包括退休公務員、法律工作者、企業家、大學生志愿者等，與土地流轉的農民代表一起聯合組成農民維權協會，引導農民增強學法守法用法意識。二是加快完善村務公開制度，提高農民自治意識。村務公開制度可以有效遏制基層政府利用權力過度占用農村資源，盡力避免決策失誤和防止干部腐敗。一切涉及村民利益尤其是關于土地流轉權益的村務，均要事先征求村民意見，然后由村民代表召開村務會議或村民代表會議決定，并及時將會議結果進行公示，使農民對自己的土地權益看得見、摸得著、能放心。三是規范土地流轉程序，確保農民的知情權、參與權、申訴權和監督權。嚴格實施土地流轉的扶持和獎補條件，避免套取國家補貼的投機行為。四是成立土地流轉巡視小組，深入農村開展土地流轉工作的監督檢查，對侵害農民權益的行為和現象要及時發現、妥善解決。

注釋

①中共中央辦公廳、國務院辦公廳:《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，《人民日報》2014年11月21日。②《農業部就土地承包經營權確權登記頒證試點等情況舉行發布會》，中央政府門戶網站，http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/27/content_2822508.htm，2015年2月27日。③鄭驚鴻等：《沒有土地的村莊》，《農民日報》2013年4月17日。④朱亮：《高淳三千畝農田土地流轉后拿不到租金》，中國江蘇網，http://zfrx.jschina.com.cn/system/2014/01/29/020134077.shtml，2014年1月29日。⑤樊江濤、李月鋒:《資本下鄉：有實力爭地，沒能力種地》，《中國青年報》2015年4月22日。⑥王夢婕、楊雪：《農村養老，路在何方》，《中國青年報》2013年11月13日。

責任編輯：澍文

作者簡介：苗潔，女，河南省社會科學院農村發展研究所助理研究員(鄭州450002)。

*基金項目：河南省哲學社會科學規劃項目“河南省都市農業發展模式創新及功能優化研究”(2015BJJ071)。

收稿日期：2015-05-30

中圖分類號：F328

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)08-0045-05

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