破解我國地方債務問題的法治思考*

譚 波

地方債務問題已經成為我國經濟社會發展的制約因素，有些地方的債務問題非常嚴重。目前，經過審計的顯性地方債務只是“冰山一角”，尚有數量龐大的隱性債務未浮出水面。本文剖析我國地方債務問題的成因，從法治角度探討相應的化解對策。

一、地方債務及其成因

1.地方債務的要素

如果將地方債務看作一種典型的法律關系，則其主體、內容和客體如下。

第一，主體。就債的一般原理而言，地方債務的主體包括債務人和債權人。與民事債務不同，地方債務的發起人首先是地方政府，各級地方政府都可能成為實際的債務主體。根據我國《預算法》的相關規定，目前合法的地方債券發行主體僅限于“省、自治區、直轄市人民政府”。人們常說的“江蘇債”“新疆債”等，都是地方政府債券。計劃單列市政府不屬于預算法上的地方債券發行主體，但從實際情況來看，它們也是典型的地方債務發起者。市級以下地方政府也往往采用非債券的形式產生地方債務關系，從而成為隱性的地方債務發起者。從債權人的角度看，如果地方債券是已經市場化的債務，其購買者就應是廣泛的市場交易主體（如民營企業或者個人），但從實際情況來看，目前地方債務的主要埋單者是銀行，其中，國有銀行在地方的分支機構是地方債務的關鍵持單人。

第二，內容。地方債務的內容是指圍繞地方債務所產生的權利和義務。地方債務的債權人有權得到安全有效的債務償還保證，有權知曉債務人的財政狀況和債券項目的實際運行情況。地方債務的債務人應當保證債權人的上述權益得到順利實現。當財政狀況發生變化甚至惡化時，地方政府應及時采取有效措施，防止債權人的利益無法或難以實現。

第三，客體。地方債務的客體，是指地方債務的內容所指向的對象，即以債券為代表的各類標的物。債券已經被我國《預算法》所認可，但其他形式的債務（如政府借款等）還沒有成為我國地方債務的法定形式。實踐中一些地方政府往往采取非法定形式發起債務，地方債務的規模也就難以估算。

2.地方債務的范圍

按照上述分析，我國地方債務的范圍應該是清晰的，但實際的債務范圍比理論上的要大得多。因為在一些地方，存在沒有債券發行權的政府如市級政府發行的債券；在某些情況下，地方政府可能成為企業債等債務的擔保者；在某些場合，地方政府將原本具有特定用途的公用資金予以挪用而導致一些資金缺口，由此形成實際的地方債務。中國審計署2010年以來的審計結果表明，地方債務包括地方承擔償還責任的債務、承擔擔保責任的債務、承擔救助責任的債務等類型。如此，就不難理解地方債務問題何以成為我國經濟持續健康發展的制約因素。

3.地方債務的成因

地方政府發起地方債務的權力可以看作一種負向財政權。良性的地方債務是地方經濟社會發展的助推器和催化劑，不當的地方債務則會成為地方經濟社會發展的障礙，造成尾大不掉、資不抵債的局面。地方政府發起地方債務的行為屬于國家財政行為，因而地方債務需要以稅收等國家收入來償還。從財政稅收角度透視，可以發現地方債務問題的三層制度誘因。

第一，中央與地方的財權、事權不相匹配。稅收與稅權是國家財力與財權的重要內容。我國自實行分稅制以來，中央政府是主要的財權和財力掌控者。2013年，中央財政支出占國家整體財政支出的比重不足三成，剩下的支出都由各級地方政府承擔。①在國家財力的直接配給方面，地方只掌握了不足一半。地方政府龐大的事權支出導致其在實際公共產品供給中往往捉襟見肘，而地方又缺少稅收立法這類財權（地方稅種的設定和變革主要由中央政府決定）。財政轉移支付作為中央分配財力的另一個通道，也不能完全滿足所有地方的財政需求。于是，一些地方便另辟生財之道，發起地方債務就成為一些地方補充事權支出的主要渠道。

第二，地方預算監督不到位。預算體制不完善是導致地方債務失控的一個主要原因。我國2014年修訂的《預算法》明確限定了擁有債券發行權的地方政府的級別，并對省、自治區和直轄市人民政府發行地方公債設置了諸多限制，主要包括：事先審批限制（經國務院批準），債資種類限制（建設投資的部分資金），數額與規模限制（國務院確定限額后報全國人大或其常委會批準），方式限制（只能發行地方政府債券），程序限制（列入本級預算調整方案并報本級人大常委會批準），償債限制（應有償還計劃和穩定的償還資金來源）和目的限制（用于公益性資本支出而不得用于經常性支出）。但是，相對于地方合法債務受到的嚴格監督，其他種類的地方債務則游蕩于人大及其常委會的監督程序之外，未被納入地方人大的預算監督范圍。這種監督缺位是造成地方隱性債務膨脹的一個主要原因。

第三，地方財政責任機制不完善。如果說財稅權力配置和預算監督分別對應于地方債務問題的事前控制和事中監管，那么財政責任機制就對應于地方債務問題的事后追責。“債”在民法框架內往往被理解為一種“責”。隨著改革的推進，中央政府將大量事權下放給地方，地方雖然也在事權方面“做減法”，但中央事權下放的節奏往往更快，在這種情況下，一些地方將舉債作為解決事權支出難題的“利器”，但缺乏穩定的償債資源又使得地方償債壓力大增。另外，一些地方政府在主觀上“不想還”或“不愿早還”，這也影響著地方債務的實際償還效果。責任機制缺位在某種程度上助長了地方政府擴充債務尤其是隱性債務的心理。由于缺乏責任約束，地方債務還多少、怎么還、何時還，都由作為債務人的地方政府掌控。實踐中有的地方政府被起訴并被法院判定承擔償還債務的法律責任，但判決的實際執行情況并不盡如人意。

二、控制地方債務的幾種典型法治模式

地方債務問題在許多國家或地區都存在。從世界范圍來看，控制地方債務可以采取經濟、法律、行政等方面的對策。這里，筆者僅從法治視角對一些國家或地區控制地方債務的實踐進行分析。②

1.債務法治體系化：美國為代表

美國關于公共債務尤其是地方債務的法治規控歷史悠久、經驗豐富。美國《憲法》第6條規定，“本憲法生效前所負的一切債務和所簽訂的一切契約在本憲法生效后對合眾國仍然有效”，這種確認債務責任、保證政府信用的憲法性規定對美國債務責任體制產生了重要影響。美國《第二次自由債券法案》《公共債務法案》中的債務上限制度明確了國會行使干預權的界限，這一制度深刻影響了美國地方債務制度的內容及其實際運行?！懊绹輵椃▽σ砸话阖斦杖霝閾５囊话阖熑喂珎耙怨珎椖孔陨硎杖霝閮攤鶃碓吹氖杖牍珎加幸欢刂啤雹郏绹暗胤絺膬敻稒C制本身有很強的法律保障，一旦政府不能償付，將會被起訴強制執行，并可被扣押財產”④。此外，美國有適度的政府破產制度，這種破產屬于財政上的破產，不會影響最基本的公共服務供給。在美國，“破產法第九章就通過允許無力還債的州之下屬各級政府申請重整，來保護其破產資產，制訂調整計劃，避免進一步陷入惡性循環”⑤。美國城市破產重整的案例屢見不鮮。

2.債務接管法治化：澳大利亞為代表

澳大利亞《憲法》針對地方債務失控，建立了比較完善的聯邦接管制度。根據這一制度，聯邦可以對州的債務進行接管并根據州人口數量進行處置，州則對聯邦進行相應的償付，代償利息從聯邦支付給州的收入盈余中扣除或留存（如果不足，則由州進行相應的支付）；聯邦可以與州簽訂有關債務的協議，內容包括聯邦對州債務的接管和管理、債務利息的支付、償債基金的提供與管理以及債務的轉換、償付、展期與合并；州對聯邦接管的債務的補償以及州或聯邦舉債、聯邦為州而舉債等問題，也可以在協議中一并確定，每項協議及其變體都對聯邦和州具有約束力；聯邦議會可以制定專門法律，規范當事各方履行協議。

3.統一基金保底與借款法定化：肯尼亞為代表

肯尼亞《憲法》中有“公共財政”的專章規定，其中“征稅權和公債”被作為重要問題單獨列為一節，規定地方政府（主要是次國家政府，在級別上相當于我國的省級政府）只能在中央政府給予借款擔保以及本級議會批準的情況下才能借款；國會法律應當規定中央政府擔保借款的期限和條件，中央政府應當在每一財政年度結束后的兩個月內發布當年擔保情況的報告?？夏醽啿⒔ㄓ邢鄳墓藏斦贫龋渲忻鞔_以統一基金和其他公共基金（如平衡基金或應急基金）作為償付公共債務的基礎?？夏醽喌闹醒牖虻胤焦珎瓌t上由統一基金負擔，國會法律可以規定由其他公共基金負擔全部或部分公債。目前世界上建立統一基金制度的發展中國家還有加納、印度、巴基斯坦、馬來西亞等近30個國家，巴基斯坦的省還有省統一基金制度。

4.債務指標法定化：我國臺灣地區為代表

債務法治化的一個突出表現是債務指標量化，這種量化既是一種實體性規定，也是對債務發行程序的限定。我國臺灣地區在這方面有比較豐富的經驗。2002年臺灣地區《公共債務法》中列明了公債的種類（包括政府債券、政府借款和保證性債務），并對借款作了界定。該法的很多內容表現為數字化的指標和適用條件，其中明確規定縣（市）及鄉（鎮、市）政府所借一年以上的公債未償余額的預算支出占該級政府總預算及特別預算支出總額的比率，分別不得超過45％、25％。

上述分析只是簡單展示了目前關于地方債務風險防范與處置的幾種典型法治模式。其中，美國和澳大利亞都是聯邦制國家，其憲法中對聯邦與州之間的債務轉移、聯邦對州債務的接管以及州對聯邦的補償等規定，清楚地表明了債務變現的受保障程度。美國一些州的憲法也對控制地方債務作了相應的匹配性規定，甚至要求必要時州以下各級政府申請破產重整，這對于我國中央對地方債務的兜底承擔具有一定的借鑒意義。從同是發展中國家的角度來看，我國更應該關注肯尼亞的立法例。肯尼亞《憲法》對債務的界定比較寬泛，這有利于將各類債務統一化、顯性化，防止漏項而造成難以規制的死角?？夏醽喌慕y一基金制度規定地方政府經過地方議會批準才能借款，這使得地方借款更具合憲性，同時增大了未批準借款的違憲風險，對地方隨意借款構成震懾。我國臺灣地區將具體的借債指標法定化，使地方債務公開化成為常態，也使地方政府在不符合法定要求和債務發起程序的情況下無法借債。

三、我國地方債務法治化的思路和措施

1.在《憲法》中進行頂層布控

地方債務償付依托于公共財政，因此，我國應在《憲法》中明確公共財政的地位，規定地方的土地出讓金等收入應作為土地儲備基金納入公共財政統一基金，作為償還地方債務的重要來源。在地方債務的運行上，由于地方債務涉及代際公平，所以《憲法》要通過細化的代議制程序，對債務規模進行合理控制。⑥另外，我國《憲法》應當規定地方債務的中央控制機制和區域公平機制，為貧困省份發行的債券“增信”；應當明確中央控制債務、挽救地方債務危機所遵循的原則（如減輕區域公眾負擔的均衡原則等），并進一步明確最高國家權力機關及其常設機構、中央人民政府、地方國家權力機關及其常設機構在控制地方債務的方式和程度上的側重點與區別。在《憲法》中作頂層設計，實際上是為系統、具體的財政立法打基礎。我國應在《憲法》中強化地方政府的主體地位，必要時將地方債務的種類、用途、總量、期限等問題通過《憲法》予以規制。

2.完善財政轉移支付與稅權制度

破解地方債務問題不僅要合理配置中央與地方的財力，更重要的是合理配置中央與地方的“財權”和“事權”。我國應通過立法明確“地方財權”的概念，進而明確其子概念“地方財政權”“地方財產權”，以及“地方財政權”的支概念“地方財政主導權”“地方財政參與權”等。財政轉移支付、稅收和舉債其實是中央與地方進行財政分權的三種可以并行的措施，第一種的主動權在中央，可以賦予地方相應的財政參與權，在財政轉移支付中強化地方參與的權重及其對整體分配格局的影響。后兩種的主動權在中央和地方等主體，應在《憲法》和具體法律中認可其屬于“地方財政主導權”的范圍。財政轉移支付法、稅法、國家與地方債務法中應當切實貫徹《憲法》的財政分權精神。我國目前正在制定房地產稅法，該法可以將稅率確定為一個大區間，而將具體的稅率確定權賦予地方。⑦財政轉移支付與稅收法制的完善程度決定地方債務發起權行使的規范程度，這些法制本身也是中央對地方公債進行控制的重要依據。合憲的財政轉移支付與獨立的地方稅權一樣，都是建立完整的地方財權制度時不可忽視的要素，旨在實現“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”⑧。

3.出臺地方債務法，強化地方預算監督

制定專門法有利于規范對象的內涵和外延。我國可以借鑒美國和我國臺灣地區的立法例，制定專門的地方債務法，其中對市級政府發起的債務和一些企業債進行定性。地方債務法如果由全國人大通過，則其作為基本法律將與《預算法》構成特別法與一般法的關系，其相關內容若與《預算法》產生沖突，需要按照《立法法》的規定由全國人大常委會予以裁決。地方債務法如果由全國人大常委會通過，則其作為非基本法律，在適用時要優先考慮《預算法》的立法精神和相關規定。我國可以通過立法來清理地方債務存量，變隱性債務為顯性債務，通過債務入預算、預算公開，倒逼債務公開。從市場經濟的角度講，公司財務要公開，作為融資手段的公司債務同樣要公開。如果將人大類比為公司的股東大會，那么人大的常設機構就如同公司的董事會，政府則相當于以經理為首的公司管理層。按照公司法原理，股東大會和董事會的決策權是保證公司正常運作的重要條件，管理層對決策層負責，重大財務決定由決策層作出，其執行過程公開、為決策層所知曉。進一步類比，人大對政府債務的預算監督應成為一種趨勢。未來地方債務法中應構建系統的預算監督制度，該制度至少應包括以下內容。

第一，地方債務主體法定化。地方債務法中應確定地方債務的種類（如債券、借款等），明確各類債務的主體，尤其是要明確特殊類型的地方債務的主體。以地方債券為例，我國2014年《預算法》規定的發行主體并不包括計劃單列市人民政府，而2015年《財政部有關負責人就發行地方政府債券置換存量債務有關問題答記者問》中指出，可以置換存量債務的地方政府債券包括計劃單列市發行的債券?！坝媱潌瘟惺小辈⒎欠筛拍?，不應出現在未來地方債務法中，即其不能成為法定的債券發行主體。不僅如此，隨著我國財政法治化的推進，這種城市財政單列的制度應被徹底摒棄。對于融資平臺，我國既要依據《公司法》對其進行規控，也要在地方債務法中對其行為模式作出要求。從保護債權人利益的角度看，地方債務法應明確商業銀行的投資者主體地位，規定地方政府的“為”與“不為”，不允許地方政府將國有銀行在地方的分支機構卷入地方債務，防止地方政府為了保護本地商業銀行而故意不使其承擔地方債務或債券交易風險。

第二，地方債務發起權限明確化。各級政府需要做多少“事”，就需要配給其多少“錢”。我國應構建“以事權定債務發起權”制度。以政府債券為例，可以采取委托發行或連帶發行的方式，即中央通過安排轉移支付而將部分事權支出委托給地方承擔，對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，由中央通過轉移支付，承擔一部分地方事權支出責任。此外，應當按照中央事權與地方事權分流的原則，在地方債務法中對債務發起權進行明確。可以借鑒我國臺灣地區規制公債發行的立法例，對地方債逐漸實現數字指標上的具體化。2015年江蘇省針對政府債券發行，要求“政府性基金結轉兩年以上及結轉規模超過當年收入30％的，補充預算穩定調節基金”，“預算穩定調節基金編制年度預算調入后規模不超過當年本級一般公共預算支出的5％”。⑨這些規定可以作為地方性法規中相應法條的藍本。從完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的角度來看，無論是發布法規性文件如2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》），在其中規定地方政府不得為某些行為，還是采取省際立法多樣化模式，都不適合我國作為單一制國家的財政體制，容易產生“違憲”風險。

第三，地方債務種類劃分細致化。未來地方債務法應當規定，地方政府承擔償還責任、擔保責任和救助責任的借款，視為地方債務，由地方承擔相應的法律責任。在這方面，地方債務法應與《擔保法》等有關法律的規定相契合。地方債務法可以借鑒我國臺灣地區《公共債務法》的規定，將借款界定為通過契約形式向國內外借貸的長期、短期、透支或展期的款項。我國對于債券發行的種類還沒有實質性的劃分（只在形式上分為一般債券和專項債券），而地方債務種類劃分是對其進行區分式控制的前提。鑒于此，可以考慮在地方債務法中建立第三方信用評級和信息公開制度，對債券按照信用級別進行細分，將有些地方債務“證券化”。當然，這要與《證券法》關于證券種類的規定相銜接。

第四，地方債務發起程序嚴格化。凡是涉及地方公共利益的債務項目，應由地方人大或其常委會通過嚴格程序決定，這是強化地方國家權力機關的作用、規范地方政府權力的策略。以建設公路發行公債為例，目前，我國“政府還貸公路”的收費期限等事項是由政府及其職能部門決定的，收費標準雖配有相應的價格聽證程序，但實際聽證中往往帶有濃厚的行政化色彩，一旦法律規定將“政府還貸公路”改為“政府債務性公路”，則目前的決策模式應逐漸納入預算監督的范圍，收費標準等事項須由地方人大或其常委會決定。

4.完善地方政府財政責任機制

第一，強化地方債務運行過程管控。債務的發起需要把關，債務的運行過程也需要管控，這事關國家經濟安全。在地方債務管控中，不僅地方人大要發揮作用，國務院及其職能部門、中介評級機構以及投資者都要發揮相應的作用。我國應通過立法統一地方債務管控的標準和方式，確定相關主體的權利、義務和責任，保證管控的長效性。在管控手段上，可以依法采用各種已經定型化的行為方式如民事契約、行政處分等，若采用新型的、非正式的、未定型化的行為方式，則應依基本的法律原則進行。

第二，厘清地方債務責任。對于地方債務，《意見》明確提出“自發自還”，中央“不救助”。筆者認為，這種態度并未考量地方債務得不到償還或償還不足、不及時所可能造成的經濟社會影響，因而值得商榷。對于跨越省域的事權支出所導致的債務，可以采取連帶責任的方式予以償還。因提供地方性公共產品而產生的債務，由發起債務的地方政府承擔主要償還責任，中央政府承擔補充性連帶責任或接管責任。我國可以借鑒澳大利亞的債務接管制度，規定中央償還相應款項后，仍保留對地方的追償權。同時，應將目前的地方債務置換債券制度進一步程序化，明確置換方案須經地方人大審議通過，而不只是對全國人大相關機構進行溝通或報備。

第三，嘗試構建地方政府破產機制。我國可以借鑒美國針對州以下各級政府償債不能情況下的破產重整制度，制定地方政府破產法，將政府破產納入破產清算重整制度的范圍，允許無力還債的地方政府申請重整來保護其破產資產，通過制訂和實施調整計劃，避免進一步陷入困境。⑩需要注意的是，要明晰地方政府破產法與《企業破產法》之間的關系及各自的適用范圍。政府破產并非職能上的破產。建構地方政府破產法律制度，不僅是為了保護地方債務的債權人的利益，還是對區域公共利益和地方政府信用負責。對于沒有及時申請破產的地方債務主體，立法要強制其對進一步擴張的損失向債權人承擔相應的賠償責任。

注釋

①參見牛建宏：《重新分配中央和地方的財稅“蛋糕”》，《人民政協報》2014年7月8日。②單一制國家與聯邦制國家的地方行政單位有不同的具體稱呼，為了方便理解，下文用“地方”予以統稱。③冉富強：《美國州憲法公債控制的方式、實效及啟示》，《政治與法律》2011年第9期。④譚波：《我國中央與地方權限爭議法律解決機制研究》，法律出版社，2014年，第157頁。⑤⑩參見曾智華：《中國地方政府如何破產？》，《鳳凰周刊》2015年第16期。⑥參見冉富強：《憲法控制公債之必要性探析》，《河南社會科學》2010年第2期。⑦參見何書瑤：《房地產稅改革主體框架確定》，《經濟參考報》2015年7月14日。⑧參見崔文苑、鐘華林、陳果靜：《財稅體制改革攻堅前行》，《經濟日報》2014年3月7日。⑨楊靜：《江蘇今年發行地方債1800億元以上》，《南京晨報》2015年6月22日。