地方人大立法人才培養機制研究*

胡 弘 弘　　　白 永 峰

【法學研究】

地方人大立法人才培養機制研究*

胡 弘 弘白 永 峰

摘要：立法人才是我國法治工作隊伍的重要組成部分。培養地方立法人才是提升地方立法質量的重要保障，對我國法治事業的整體推進也具有重要意義。當前我國地方人大立法面臨新的任務和要求，迫切需要完善立法人才培養機制。針對地方人大立法參與主體存在的立法理念有待充實、專業化程度仍需提高、人員結構不夠合理、第三方參與立法的實效不佳等問題，應當結合不同類型立法人員的功能和特點進行立法人才專業化培養，通過完善人才培訓、人才交流和人才儲備機制，建立健全配套保障機制和監督制約機制，從整體上壯大地方人大立法隊伍。

關鍵詞：立法人才；地方人大；人才結構；培養機制

立法質量的提高離不開一支高素質的立法人才隊伍。立法人才問題已經成為完善我國立法體制、建設社會主義法治國家的重要命題之一，但這一問題在學界并未引起應有的重視。現有研究多是在探討人大工作機制時兼涉人才培養問題，相關論述呈現出分散性、附帶性的特點，鮮有對立法人才培養機制進行系統性、針對性研究的成果。2015年3月修訂的新《立法法》將一些地方立法權賦予了設區的市。新形勢下，地方人大對高素質、專業化立法人才的需求非常迫切。地方人大立法人才應當多元化，各自的分工和角色應有區別。本文擬對各類型的立法人才進行剖析，進而有針對性地提出創新地方人大立法人才培養機制的思路和措施。

一、地方人大立法人才隊伍的結構解析

解析地方人大立法人才隊伍的結構，是完善和創新地方人大立法人才培養機制的邏輯起點。地方人大立法人才隊伍具體由哪些人員構成并沒有明確的標準。人們常用“立法人員”“立法工作者”“立法者”等代指立法活動參與者，但事實上，這些指稱并不科學，存在交叉、混用的現象。實踐中，參與地方人大立法活動的主體主要有以下三類人員，他們共同構成了我國地方人大立法人才隊伍，為地方人大立法提供了必要的人力資源保障。

1.立法者

在我國，立法者是指依照憲法和法律規定，國家權力機關中直接參與行使立法權的人員。地方立法者包括地方人大常委會委員、地方人大專門委員會委員以及地方人大代表等地方國家權力機關的組成人員。為了全面推進依法治國，必須健全人大主導立法工作的體制機制，重視地方立法者的法定職責，尤其是要發揮地方人大代表參與立法的作用。

2.立法工作人員

立法工作人員是指不具有立法性職權，但參與立法活動、輔助立法過程的國家公職人員。地方立法工作人員主要包括地方人大常委會辦事機構的工作人員、地方人大專門委員會辦事機構的工作人員，以及地方政府法制機構及其工作人員等。①這些立法工作人員對于地方立法活動具有十分重要的影響，尤其是在當前地方立法數量不斷增加、立法的專業性和技術性不斷增強的背景下，地方立法工作人員的價值和作用更加突出。

白永峰，男，中南財經政法大學法學院博士生(武漢430073)。

3.第三方參與主體

第三方參與主體可以稱為地方立法工作的智囊庫，主要是一些專業人士、科研機構等，它們能夠相對中立、專業性地協調立法活動中的諸多利益關系。第三方參與主體可以分為兩類，一類是常態的第三方參與主體，即人大的立法顧問，他們在實踐中已經積累了豐富的立法經驗。目前，我國各地人大都普遍設置了立法顧問制度。另一類是動態的第三方參與主體。近年來，各地人大不斷推行第三方參與立法的模式，邀請律師事務所、科研機構、專業咨詢機構等組織的成員或高校的專家學者參與立法調研、立法前評估、法規起草、立法后評估等工作。②第三方參與立法拓展了公民參與立法的途徑，增強了地方立法的民主性和科學性。探索委托第三方起草法律法規草案，已經成為完善我國立法機制的方向之一，第三方參與主體在今后的立法活動中必將扮演更為重要的角色。

二、地方人大立法人才隊伍存在的問題透視

自1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》頒布以來，我國有立法權的地方人大及其常委會認真履行憲法和法律賦予的職權，重點開展國家法律配套立法，不斷探索地方特色立法，為地方改革和發展提供了必要的法律保障。③但隨著轉型期全面深化改革的推進和依法治國戰略決策的提出，地方立法工作中的諸多問題逐漸顯露。例如，地方立法存在立法技術不高的問題，大量地方立法片面強調體例的完整性，導致出現立法抄襲、重復立法等現象。又如，地方立法中存在部門利益法制化和地方保護主義傾向，一些地方立法不能將本地經濟社會發展同全國政治、經濟、文化等方面的發展有機結合起來；一些地方立法未能與本地的地域性優勢結合起來，不但沒有凸顯、利用和引導這一優勢，反而限制了這一優勢的發揮。地方立法事業發展與地方人大立法人才隊伍建設息息相關。現階段我國地方立法質量整體不高的主要原因是，地方人大立法參與主體的綜合素質和能力還不能滿足現實需要，具體表現在以下四個方面。

1.立法者的立法理念有待改進

立法理念對立法活動產生決定性影響。現階段一些地方人大立法者在立法理念上存在偏差，極大地制約了地方人大立法的成效。立法的真正價值在于實現人權保障和社會公平正義、保障經濟社會穩定發展等，而一些地方人大立法者在立法工作中仍然堅守計劃經濟體制下的“管理式立法”“命令式立法”等理念，很少征求利害關系人和社會公眾的意見。如有的片面強調和突出本部門利益，在法規條文中極力強調執法機關的權力；有的忽視對公民合法權益的保護，虛化政府部門的責任和義務；有的只關注眼前的利益關系，無視立法對經濟社會發展的引領作用；等等。不科學的立法理念禁錮著地方人大立法者的思想，必須予以摒除。

2.立法者的專業化程度有待提升

地方人大立法者的專業化程度直接影響地方立法的質量。實踐中地方人大常委會委員、地方人大專門委員會委員以及地方人大代表的產生并不以專業能力為必要條件，而更多地強調人員的代表性和廣泛性。這些人員來自不同行業和界別，他們在自己的行業領域雖然具有一定的模范代表意義，但就知識背景而言，確實存在部分人員沒有接受過系統的法學及相關專業知識教育，對制定地方性法規所依據的法律、行政法規等缺乏必要的了解等問題，這些問題無疑影響其正確、高效地行使立法職權。

3.立法人員的結構不盡合理

我國地方立法人才隊伍存在結構性問題，突出表現是地方人大專門委員會的人員結構不盡合理。如兼職委員所占比例過大，擔任人大常委會委員的比例過小，不利于專門委員會協助人大及其常委會開展經常性工作；中青年委員比例過小，新老委員比例失調，許多委員一屆一換，影響了專門委員會工作的連續性。④地方人大立法人員的結構性問題使一些立法者很難將主要精力和時間放在對立法事項的調查研究上，他們在審議地方性法規草案時較少發言，或者即使發言，也難以做到專業性發言。

4.第三方參與立法的實效不佳

第三方參與立法的效果不理想是制約地方人大立法技術提升的因素之一。無論是法律文本用語的規范性問題，還是立法內容的結構合理性問題，其解決都需要第三方專業人士或機構予以技術支持。我國地方立法實踐中很早就開始嘗試第三方參與立法的形式，但在參與的規模、效果以及規范性方面還不盡如人意。探索第三方參與立法，就是希望借助第三方參與主體的中立性地位和專業性優勢，來應對立法實踐中“公權私用”“部門利益法制化”等問題，回應相關批評和詰問。⑤目前第三方參與主體的資質、選任程序、監督制約等問題已經影響了其參與立法的實效，相關活動亟須進一步規范化。

從立法人才培養的角度看，產生以上問題的一個重要原因是，地方人大立法人才隊伍建設的平臺比較單一。目前，我國地方人大主要依靠其常委會推動立法人才培養工作，而忽略了其他人才輸出平臺。地方人大常委會的主導性作用不僅體現在地方性法規的立項、起草、審議等過程中，還體現在處理立法爭議、協調立法主體之間的關系等方面。地方立法人才培養過分依賴地方人大常委會，已經產生了一些負面影響：一是加重了地方人大常委會的非核心職責；二是固化了地方人大常委會的立法經驗和模式；三是可能產生地方人大常委會的權重高于地方人大的風險。立法是一項系統工程，在堅持人大主導立法工作的同時，還需要政府部門配合、社會公眾有序參與等。只有調動各方面資源，才能為地方人大立法打造全方位的人才培養平臺。

三、地方人大立法人才培養的專業化指向

地方人大立法人才培養專業化，是完善和創新地方人大立法人才培養機制的基礎和方向。隨著我國社會主義法制體系的基本形成，地方立法工作的重心應從經濟立法轉向民生立法，從數量型立法轉向指向型立法，從管理型立法轉向服務型立法，從粗獷型立法轉向精細化立法。此外，我國地方立法工作還應重視配套立法的完善，強調“立”“改”“廢”“釋”并舉。科學民主立法、加強法規備案審查工作、抓緊法規清理工作、加強法規解釋等，將成為未來地方立法工作的重中之重。培養高水準、專業化的地方立法人才隊伍，是應對地方立法事業發展新形勢、新任務的務實之舉。

1.立法者的功能定位

不同類型的立法者因職權的差異，其立法角色也是不同的，需要結合各自的功能特點進行立法人才專業化培養。⑥

第一，地方人大專門委員會要發揮專門領域的功能和作用。地方人大專門委員會是地方立法的主要參與者，其組成人員在地方立法中扮演著重要角色，是保證地方立法專業性、技術性的關鍵力量。如前所述，地方人大專門委員會的人員結構不盡合理，存在人員年齡偏高、專職人員較少等問題。為了提高地方人大專門委員會討論、審議和表決立法事項的質量，應當將改善人員構成作為促進其人員專業化的切入點。首先，應當優化年齡結構，形成人員年齡上的合理梯次結構，這是保持地方人大專門委員會工作的連續性的關鍵。其次，應當優化素質結構，擴大專家學者的比重，增大具有法學及相關專業知識的委員的比例。最后，應當提高專職委員的比例，強化專職委員的作用。⑦

第二，地方人大代表要積極行使法定的立法職權。省級人大代表和市級人大代表都要積極、充分地行使憲法和法律賦予的立法職責，通過在人大會議期間的工作和閉會期間的活動，集體參與行使立法職權。一方面，在人大會議期間，人大代表應積極做好行使立法權的準備工作，在立法過程中要認真聽取、審議相關議案和報告，遵守大會議事規則，圍繞法規議案積極發表意見和建議。這些是作為一名立法者的基本職責要求。如前所述，專業性并不是當選地方人大代表的必要條件，因此，地方人大代表在履職過程中的準備、審議、發表意見和建議等工作就顯得格外重要。代表們在會議期間的表現應當成為衡量其履職能力的標準之一。另一方面，在人大閉會期間，人大代表要通過多種方式如視察、專題調研、列席人大常委會會議等，聽取和反映選民的意見和要求，以便將選民的利益和意志真實地反映到地方立法中。為了保障人大代表在閉會期間的活動順利進行，各地應按照《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第39條的規定，將法律知識的掌握情況和立法能力的提高情況，作為衡量人大代表履職能力的標準之一。地方人大代表在履行職務的過程中，不僅要具有廣泛的代表性，還要具備代表意識、專業知識、履職能力等綜合素質，這些也是考量人大代表履職能力的重要標準。

2.立法工作人員的角色要求

地方立法工作人員是地方立法的重要力量，在立法活動中產生極其微妙的影響力。正視立法工作人員參與立法的實際效果，提升其專業化水平，是培養地方人大立法人才的重要內容。合格的立法工作人員應當具備三方面條件：一是學識條件。立法工作人員雖不像立法者那樣對立法活動產生直接、決定性影響，但其通過整理立法資源、傳遞立法意見、解釋立法意圖等，對立法活動起輔助性、中介性作用。高素質的地方立法工作人員應當具備較高的學歷，有系統的法律知識背景和法學思維方式，并且不間斷地學習和更新立法知識。二是業務能力條件。地方立法工作人員是地方立法的效率和專業性的保證，應當由從事相關工作滿一定年限、實踐經驗比較豐富的人員擔任。地方立法工作人員要在實踐中不斷增強與立法者和第三方進行溝通、交流的能力，增強立法信息的披露和論證說明能力，具備一定的組織能力和綜合判斷能力。三是品行條件。地方立法工作人員要有良好的品德修養，能夠客觀、公正地履行職務。⑧需要注意的是，培養專業化的地方立法工作人員應緊密結合我國地方立法人才隊伍的結構，在發揮立法工作人員主觀能動性的同時，堅持地方立法以立法者為主導，保證立法工作不失本位。

3.第三方參與立法的規范化

第三方參與立法有利于提升地方立法的科學性和民主性。第三方參與主體地位中立、專業性強等優勢，增強了地方人大立法隊伍的整體實力。新形勢下，第三方參與主體在地方立法活動中會大有作為，將成為地方國家權力機關與社會公眾進行溝通、協商的重要橋梁。實踐中第三方參與地方人大立法在具體操作上還面臨許多難題，如受委托單位是否有能力和責任心完成委托任務，出現問題后如何避免立法資源浪費，應采取直接委托、公開招標抑或其他方式選任第三方，如何確保第三方不偏不倚地起草法規草案，避免其起草的法規草案流于形式，等等。⑨鑒于此，必須重視第三方參與立法的規范化。筆者認為，可以統一采用公開招標的方式確定委托對象，讓委托立法從一開始就接受公眾監督；或者對受托方的資質作出明確要求，如規定只有符合一定專業標準的學校、機構或個人，才能接受委托立法。要加強對第三方參與立法的監督，對違法委托、受托方怠于立法等情況進行嚴格追責。

四、創新和完善地方人大立法人才培養機制

完善和創新地方人大立法人才培養機制的核心目的，是提高各類立法參與主體的素質和能力，以應對新形勢下地方人大的各項立法任務。筆者認為，各地可以通過建立健全人才培訓、人才引進、人才交流、人才儲備機制以及相應的保障和監督機制，培養高素質的地方人大立法人才。

1.建立健全人才培訓機制

制定系統的專項培養計劃，是激活現有地方立法人力資源，提升地方立法人員專業素質和能力的有效路徑。首先，要激發地方立法人員的學習熱情。要探索建立有利于調動地方人大立法工作人員積極性、創造性的有效機制，如在保留職務待遇的前提下，鼓勵現職立法工作人員到高校或科研機構進行系統的理論學習，并鼓勵其結合自身工作實踐提升綜合素質。其次，要制訂系統、周密的常規培訓計劃。要從整體上促進地方立法人員對立法知識和技能的掌握，尤其是提升地方人大立法者的專業化水平。再次，不定期組織專項培訓。臨時性的專項培訓便于地方立法人員及時把握與立法工作相關的前沿理論和立法動態，使其在立法理念上與時俱進，在立法活動中摒棄簡單化思維方式。最后，建立地方立法培訓機構。可以考慮由地方人大常委會與高校、科研機構等，特別是有立法學專長的學術機構，聯合建立地方立法培訓機構，專門從事地方立法知識、能力、方法、素養等方面的培訓，為培養結構合理、素質過硬的立法人才提供常態化的機構保障。⑩

2.完善人才引進機制

人才引進是迅速提升地方人大立法人員素質，擴充地方人大立法人才隊伍的便捷路徑。具體可以嘗試以下方式：一是適當增加地方人大立法工作人員的專項編制，依托立法規劃和立法項目，面向社會公開招聘急需的地方人大立法工作人員。二是堅持用事業吸引人才，通過接納有志于從事立法工作的法學及相關專業的大學畢業生加入地方立法事業，為培養高端、實務型地方人大立法人才作鋪墊。

3.創新人才交流機制

構建人才交流機制是節省人才培養成本、提升人才培養實效的有效路徑。立法人才交流可以在立法機關、行政機關、司法機關、律師事務所等法律共同體之間跨界進行，通過部門互換、經驗溝通等方式，激發地方法治工作隊伍的活力，帶動地方人大立法質量提升。法律實踐領域與學術領域也可以進行人才雙向交流與互聘互動。地方人大與高等院校、科研機構等單位的人才交流，可以提供更多崗位和機會，培養和鍛煉現職地方人大立法人員，同時吸納懂業務、有潛力的人員進入立法隊伍。立法人才交流還可以在地方人大內部進行。地方人大可以嘗試建立專職立法人員制度，明確規定專職立法人員在學識、工作經歷等方面的任職條件，制定專職立法人員職業行為規范，以專門經費保障專職立法人員履行職務。近年來，一些地方人大注重將具有較強業務能力和豐富法律工作經驗的立法工作人員選任為人大常委會委員、法制工作委員會專職委員等，這不失為一種有益的嘗試。這種舉措既可以激發現職地方立法工作人員的積極性，又可以節省立法人才培養成本，避免了對單一人才培養模式的依賴。

4.完善后備人才培養機制

人才儲備能夠為地方立法提供充足的人力資源。高等院校是培養立法后備人才的搖籃，結合我國現階段對地方立法人才的需要，應當將地方立法人才培養列入高校的培養計劃。高校的法學專業教學理念應與時俱進，應積極探索高層次地方立法人才培養模式，從僅強調培養法官式、律師式思維的訴訟型人才培養模式，轉向培養具有公共政策考量才能的立法決策型人才培養模式，使法學畢業生不僅能勝任法官、檢察官、訴訟律師等職業，還能勝任地方人大立法、行政政策制定等事務。地方立法后備人才計劃應結合各地人才資源情況而制訂。面對地方人大立法工作的新形勢和新要求，各省要促使高等院校加快建設高水平的立法學和相關學科點，支持有條件的高校設立立法學碩士、博士學位授予點，培養各級各類立法學專業人才，為地方人大立法提供充足的高端專業人才儲備。

5.構建配套保障機制和監督制約機制

保障機制和監督機制是立法人才培養機制的有效補充，旨在促使地方立法工作人員合法、高效地行使職能。一方面，各地要進一步為地方立法人員履行職務提供一系列配套保障，如提高地方人大立法人員的基本物質待遇，改善其工作條件等，確保地方立法機關能吸引和留住優秀立法人才；為地方人大立法人才培養投入專項資金，支持高層次、專業化的立法人才隊伍建設項目。另一方面，各地要加強對地方人大立法人才培養過程的監督，條件成熟時可以制定地方人大立法人員職業行為規范，約束從業人員的行為。具體可以嘗試建立以下制度：一是回避制度，要求立法工作人員不得與所助理的委員或代表有近親屬關系或其他利害關系；二是工作公開制度，要求立法工作增強透明度，特別是立法參與者所掌握的相關信息資料、參考意見等要定期向公眾發布；三是立法責任制度，規定立法工作人員違反職責要求的，應承擔相應的責任；四是收入審查制度，規定立法工作人員的工資外收入不得超過其工資的一定比例等。

五、結語

在建設法治中國的背景下，著力培養高素質的立法人才，既是現實的緊迫需要，也是長遠的戰略任務。我國亟須將地方立法人才隊伍建設納入國家中長期人才發展規劃，下大力氣培養一批講黨性、講奉獻、懂規則、熟悉不同領域業務知識的地方立法工作干部。地方人大立法人才培養應當放在社會主義民主法治建設的基礎地位來抓。加強人力和物力投入，通過多種機制提升地方人大立法人才的專業化水平，是助力我國地方立法事業發展的有效路徑。

注釋

①地方政府法制機構是地方規章的主要起草者和審議者，也是地方性法規草案的提案者，在地方立法中發揮著重要作用。但本文主要以地方人大為例展開論述，故對于地方政府法制機構，僅將其視為影響地方立法的立法單位。②參見魏桃清：《人大委托“第三方”參與立法工作的實踐與思考》，《人民之聲》2013年第7期。③參見汪鐵民：《地方立法續寫輝煌》，《中國人大》2012年第19期。④⑦參見喬余堂主編：《湖北省人大常委會理論研究課題集》，中國民主法制出版社，2013年，第39、43頁。⑤參見王仰文：《地方人大委托“第三方”參與立法的理論詮釋與實踐思考》，《河北法學》2014年第10期。⑥根據我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，地方人大常委會的組成人員有法定的產生途徑，其在地方立法過程中的角色和功能與地方人大代表相似，故本文不再贅述，而主要討論地方人大專門委員會委員和地方人大代表的功能定位。⑧參見秦前紅、李元：《關于建立我國立法助理制度的探討》，《法學論壇》2004年第6期。⑨參見秦前紅：《地方立法權主體擴容利弊》，財新網，http://opinion.caixin.com/2014-12-29/100768890.html，2014年12月29日。⑩在這方面，一些地方已經進行了有益的探索。如2015年5月，廣東省人大常委會舉辦了本省第一期地方立法培訓班，培訓人員包括省人大及其常委會、省政府法制辦以及21個地級以上市人大常委會的部分立法工作者。參見《廣東省人大常委會舉辦第一期地方立法培訓班》，南方網，http://newscenter.southcn.com/n/2015-05/12/content_124128584.htm，2015年5月12日。參見傅穹：《加強法治工作隊伍建設》，《吉林日報》2014年11月12日。參見李適時：《關于全國人大常委會的立法工作——十二屆全國人大常委會組成人員履職學習第三講》，中國人大網，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-06/25/content_1798343.htm，2013年6月25日。

責任編輯：鄧林2015年8月

作者簡介：胡弘弘，女，中南財經政法大學法學院教授，博士生導師(武漢430073)。

*基金項目：中國法學會2013年度重點課題“人大代表詢問質詢機制研究”[CLS(2013)B13]；中南財經政法大學2014年度研究生實踐與科研創新課題“權力的祛魅：監督人大代表機制比較研究”(2014B0505)。

收稿日期：2015-06-21

中圖分類號：D921.11

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)08-0060-05