政務信息化工程項目分類及工程推進的建議

申龍哲，于英濤

（太極計算機股份有限公司，北京 100083）

政務信息化工程項目分類及工程推進的建議

申龍哲，于英濤

（太極計算機股份有限公司，北京 100083）

分析了我國當前政務信息化工程建設的現狀與問題，并給出了政務信息化工程項目分類的理論基礎及具體做法，介紹了政務信息化工程建設推進的相關經驗，期望對今后的政務信息化建設起到一定的借鑒作用。

政務信息化；項目分類；工程推進

1　政務信息化工程項目建設的現狀

我國政府信息化建設是從20世紀80年代中期開始，沿著“機關內部辦公自動化——管理部門的電子化工程（如‘金’字工程）——全面的政府上網工程（電子政務）”這一條線展開的，總共經歷了“起步階段（以《國務院辦公廳關于建設全國政府行政首腦機關辦公決策服務系統的通知》為標志）、推進階段（以金橋、金卡、金關工程為標志）、發展階段（以政府上網工程為標志）、高速發展階段（以一站兩網五庫十五大工程為標志）”四個過程，目前正處于以“一站兩網五庫十五大工程”為核心建設內容的高速發展階段。

通過我國政府信息化建設的實踐和借鑒全球各國政府信息化建設的經驗，政府信息化的建設應該是一個比較長期的過程，其基本建設思路是“以公眾為取向”，從易到難、從獨立到聯合、從簡單到復雜的一個過程，一般都經過“基礎階段、強化階段、互動階段、全面整合或無縫銜接階段”這幾個環節。

具體某一個政務信息化工程來說，根據《國家電子政務工程建設項目管理暫行辦法》（國家發改委55號令，以下簡稱“55號令”）的要求，政務信息化工程一般會經歷項目申報與審批、工程建設、資金管理、驗收與評價及運行管理等幾個環節。其中工程建設環節的重點是項目建設單位依據工程自身特點劃分出不同的項目類型，如系統總集成服務、設備采購、應用系統開發、工程監理服務等，并按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》的有關規定，遵從優先采購本國貨物、工程和服務的原則，依據可行性研究報告審批時核準的招標內容和招標方式組織招標采購，確定具有相應資質和能力的中標單位并訂立合同，并嚴格履行合同。

由于55號令只給出了政務信息化工程建設必須遵循的流程與管理要求，但在具體工程中項目類型劃分與招投標管理沒有明確規定，且部分項目建設單位在項目建設過程中由于經驗不足，項目劃分與招標不夠合理，項目管理措施不到位，導致工程建設過程中各項目承建單位互相推諉的情況比較普遍，工程往往會延期，工程質量也得不到保障。筆者多年從事政務信息化建設，其中不乏有一些重大的國家金字頭信息化工程，結合一些工程成敗得失的經驗，總結出政務信息化工程項目分類的方法及工程推進的經驗，在此拋磚引玉，供從事電子政務的相關部門及專家參考。

2　政務信息化工程項目分類的思路

2.1工程項目分類的理論基礎

一個政務信息化工程都是為了解決某個具體問題的系統工程。按照系統工程的解釋，系統工程是從整體出發合理開發、設計、實施和運用系統科學的工程技術，最終達到最優規劃、最優設計、最優管理和最優控制的目的。根據霍爾（A.D.Hall）于1969年提出的“霍爾三維結構”，系統工程可以概括出以時間維、邏輯維、知識維組成的立體空間結構。它將系統工程活動分為前后緊密相連的7個階段和7個步驟，并同時考慮到為完成各階段各步驟所需的各種專業知識，為解決復雜的系統問題提供了一個統一的思想方法。邏輯維是解決問題的邏輯過程，針對一個大型的工程項目一般分為7個步驟：明確問題、系統指標設計、系統方案綜合、系統分析、系統選擇、決策和實施計劃；時間維是系統的工作進程，對于一個具體的工程項目，全部過程可以分為7個階段：規劃階段、擬定方案、研制階段、生產階段、安裝階段、運行階段、更新階段；知識維是完成各階段、各步驟所需的專業科學知識。同時根據系統理論的“整體-分解-綜合”的原理，就是說可以將這個政務信息化工程的整體系統分解為若干的責任單元（子項目），由責任者分別按照要求完成任務，然后匯總，綜合成最終的成果。綜上所述，將一個政務信息化工程進行項目分類是有其理論依據的，既是系統工程本身的內在要求，更是最終順利完成該工程不可或缺的環節。

2.2如何進行項目分類

根據霍爾三維結構，可以將一個政務信息化工程按照時間維度分為7個階段，即規劃階段、擬定方案、研制階段、生產階段、安裝階段、運行階段、更新階段，每個階段可以采用邏輯維的方法分為7個步驟（明確問題、系統指標設計、系統方案綜合、系統分析、系統選擇、決策和實施計劃）加以解決。結合一個具體的政務信息系統工程，按照55號令的要求，一般會分為項目申報、初步設計、招標與采購、工程實施、工程監督、工程驗收、運行維護等幾個階段，與霍爾三維結構的階段劃分基本可以對應起來，對應關系如表1所示。

依據上述的階段劃分，就可以將一個政務信息化工程分解為如下幾個項目，咨詢規劃（對應項目建議書與可研報告）、工程設計（對應初步設計）、招標代理（對應招標與采購）、工程監理（對應工程監督）、工程施工（對應工程實施）、法律與審計（對應工程監督）等，其中工程施工又可以根據項目的復雜程度分為工程總包、工程總集成服務、應用系統總集成服務、系統總集成服務、運行環境建設、軟硬件設備采購、應用系統開發等若干子項目。

表1　工程階段與霍爾三維結構對應關系

2.3項目分類介紹

2.3.1咨詢規劃

對于一個政務信息化工程，咨詢規劃是工程的基礎，具體包括項目建議書編制及可行性研究報告編制。按照55號令的要求，一個政務信息化工程首先需要進行立項申請，即項目建設單位應按照《國家電子政務工程建設項目項目建議書編制要求》的規定，組織編制政務信息系統工程的項目建議書（3 000萬以下項目可以簡化為可研報告），并報送項目審批部門，進行審批核準，有條件的單位可以自行編寫項目建議書，如果沒有條件可以找一個第三方的咨詢機構代為編制。

按照 《國家電子政務工程建設項目可行性研究報告編制要求》的規定，項目建設方需招標選定或委托具有相關專業甲級資質的工程咨詢機構編制項目可行性研究報告，報送項目審批部門。項目審批部門委托有資格的咨詢機構評估后審核批復，或報國務院審批后下達批復。

2.3.2工程設計

工程設計是政務信息化工程的一個重要的階段，合理的設計才能保證工程建設不走彎路，較好的達到預期目標。根據55號令的要求，項目建設單位應依據項目審批部門對可行性研究報告的批復，按照《國家電子政務工程建設項目初步設計方案和投資概算報告編制要求》的規定，招標選定或委托具有相關專業甲級資質的設計單位編制初步設計方案和投資概算報告，報送項目審批部門。項目審批部門委托專門評審機構評審后審核批復。

2.3.3招標代理

招標代理類項目是指選定一家招標代理機構并簽訂合同，通過該機構對政務信息化工程建設所需采購的貨物、工程和服務進行工程招標采購服務。招標代理機構應按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》的有關規定，并依據可行性研究報告審批時核準的招標內容和招標方式組織招標采購，確定具有相應資質和能力的中標單位。按照55號令的要求，招標代理機構在組織招標活動時，應遵從優先采購本國貨物、工程和服務的原則。

2.3.4工程監理

工程監理是指依法設立且具有相應資質的信息系統工程監理單位，受項目建設單位委托，依據國家有關法律法規、技術標準和信息系統工程監理合同，對政務信息化工程項目實施監督管理。監理單位應協助建設單位制定項目的總體規劃和技術方案，以及設備選型方案。在政務信息化工程進入現場施工階段后，監理單位應對整個工程實施的進度、質量、費用以及合同進行監督。在工程項目驗收之后，建設單位往往還會要求監理單位繼續協助制定信息化設施的運行管理制度。按照55號令的要求，電子政務項目實行工程監理制。項目建設單位應按照信息系統工程監理的有關規定，委托具有信息系統工程相應監理資質的工程監理單位，對項目建設進行工程監理。

2.3.5工程施工

工程實施就是項目建設方組織相關項目承建方按照政務信息化工程的項目建議書、可研報告及初步設計的要求，并在監理方的監督下，進行工程實施，并完成工程目標，達到驗收的標準。根據工程項目的投資規模和復雜程度不同，工程施工可以總包給一家承建單位，也可以分為若干子項目由不同的承建單位共同實施（工程分包），下面分別加以說明。

（1）工程總包：就是項目建設單位選擇一家具有專業資質、技術水平和管理能力的承建單位作為總包方，協助建設單位負責政務信息化工程的設備采購、機房環境建設、軟件開發、標準規范體系等全部的建設內容。這種建設方式適合投資規模較小，復雜程度不高的項目。

（2）工程分包：針對一些投資金額大，項目復雜程度高的項目，憑借一家承建方的能力無法滿足項目建設的需要。項目建設單位可以將工程施工分為若干子項目，選擇不同的承建方共同實施。一般來說，子項目可以按照工程、貨物和服務進行分包。①工程：一般包括房屋建筑的新建、改擴建、裝修、機房改造等建設內容。工程類的建設內容一般會單獨進行采購。②貨物：一般包括服務器、PC機、網絡、存儲、安全等系統硬件設備；操作系統、數據庫、中間件等軟件產品；機房及其他專業設備和材料等。在實際操作中，既可以按貨物類型分別招標，也可以打包一起招標采購。③服務：一般包括工程總集成、應用系統集成、安全系統集成、應用軟件開發、系統運維等服務項目。

工程類和貨物類項目都比較好理解，重點說明一下服務類項目的劃分。

（1）工程總集成。如上所述，對于一些大型及復雜的政務信息化工程項目，一般都會分解成許多相對獨立而又互相聯系的子項目。多個子項目共同實施，就給建設單位的項目管理帶來了很大的挑戰。為了解決該問題，工程總集成服務應運而生。工程總集成服務通俗來說就是選擇具有相應資質和服務能力的承建單位，協助建設單位依據工程目標，利用項目管理工具對工程整體進行分級管理與分工管理，并建立相應的溝通協調機制，確保工程能夠順利的達到預期目標。

（2）應用系統集成。在一個具體的政務信息化工程中，應用系統的建設永遠是最核心的內容，對于大型與復雜的工程來說，應用系統一般會按照“高內聚、低耦合”的原則分為多個子項目進行開發，這就給應用系統的整體項目管理帶來了難度。應用系統集成服務就是根據工程整體建設目標和內容，提出應用系統的總體設計方案及集成方案，管理各子應用系統開發商共同開發，通過建立統一的應用支撐平臺，使得各種產品和應用開發的軟件能協調一致的工作。

（3）安全系統集成。目前信息安全形勢日趨嚴峻，信息安全也決定了一個政務信息化工程的成敗。為了更加有效的保障工程的信息安全，并能通過工程驗收，可以引入安全系統集成服務商的角色。安全系統集成服務包括按照國家相關的法律法規及行業標準規范（信息系統等級保護、涉密信息系統分級保護），針對工程項目提供安全咨詢服務、安全系統設計服務、安全系統工程實施服務、安全管理平臺規劃與建設、系統整體安全加固服務及專業信息安全測評服務等內容。

2.3.6法律與審計

對于一些投資規模較大的工程項目，子項目眾多，招投標及合同管理面臨很大的法律及財務風險，而建設單位自身也沒有能力來處理和監管工程執行過程中的各種法律及財務審計工作，這就需要聘請專業的律師事務所及審計事務所來協助建設單位做好相關工作，確保工程的執行合法合規，資金管理不出差錯。

3　政務信息化工程推進的經驗

做好項目分類是政務信息化工程成功的基礎，但在工程執行過程中，往往還存在一些問題會影響到工程的推進。根據多年的經驗，影響工程推進的原因主要集中在如下一些問題。①系統頂層設計與業務流程設計不盡合理，導致工程實際推進過程中問題重重，影響工程質量與進度。②項目范圍沒有控制住，需求不斷變化，影響了工程投資與進度。③工程質量與驗收標準不明確，導致各方在理解上有偏差，影響項目進度。

針對上述問題，根據以往參與一些大型政務信息化工程建設的經歷，提出一些行之有效的思路供項目建設方及相關方參考。

3.1強化落實“一把手”負責制

由于一個政務信息化工程關系到項目建設單位的發展戰略及其服務民生的能力，信息化過程往往涉及到組織的管理機制和習慣的調整，會牽扯到不同部門和員工之間的利益，同時信息化的投資一般會比較巨大，短期效益不明顯。以上三個方面決定了信息化工程必須得到組織的一把手鼎力支持與過程把控。《國家發展改革委關于加強和完善國家電子政務工程建設管理的意見》（發改高技 ［2013］266號）中專門強調了電子政務工程建設中，需要強化一把手負責制：

（1）項目建設部門的“一把手”，應按照“三個轉變”的建設思路，強化責任機制，有效落實頂層設計的思想，強化需求分析工作的指導，推動業務流程優化和業務模式創新，促進部門內部和部門之間的信息共享和業務協同，加強電子政務項目全過程的統籌指導，切實保障電子政務項目的建設實效。

（2）加強電子政務項目跨部門統籌協調。涉及多部門建設的電子政務項目，應建立跨部門統籌協調機制。項目牽頭部門應會同共建部門，基于《規劃》提出的建設目標和任務，細化項目體系架構，明確具體建設任務，確定部門間的業務協同關系和信息共享需求，落實共建部門的建設范圍和責任義務。項目建成后，應進一步完善跨部門的共享共用機制，保障部門間的業務協同和信息共享，切實提高投資效益。

3.2控制項目范圍，做好變更管理

對于一個大型的政務信息化工程，在項目實施過程中項目范圍發生變化的事情是經常發生的。但我們應特別注意，一個大型的政務信息化工程一般是由多個子項目組成的，如果項目范圍變更的請求來自某一個子項目，一定要仔細分析該項變更對于其他子項目的影響。經常會出現這樣的情況：從局部的觀點看，一項變更對于某一個子項目是有利的，可能會減少成本、加快進度，但因該項變更會引起其他子項目范圍的巨大變動，從全局的觀點來看，反而是得不償失的。

由此可見，大型的政務信息化工程范圍變更應該特別謹慎，一定要減少項目中盲目的變更，降低變更的隨意性。但也不能因噎廢食，該變的還是要變。對于因外部環境改變、客戶需求改變、范圍計劃疏漏，以及其他無法拒絕的原因所引起的范圍變更，也要勇敢面對，并以科學、務實的態度積極處理變更。

3.3明確工程質量計劃及項目驗收范圍

現代質量管理的一項基本準則就是：“質量是計劃出來的，而不是檢查出來的”，對于政務信息化工程項目的質量管理，該準則同樣適用，也是在項目執行過程中需要牢牢把握的。編制一個清晰的質量計劃首先需要明確兩點，一是明確將要采用的質量標準；二是明確質量目標。有了清晰的標準和目標，工程的質量管理就可以有的放矢，工程的質量也就能得到很好的保障。

項目驗收是指是指項目結束或項目階段結束時，項目成果交付給使用者之前，項目接收方會同項目團隊、項目監理、外部專家等有關方面對項目的工作成果進行審查，查核項目計劃規定范圍內的各項工作是否已經完成，應交付的成果是否令人滿意。在許多工程實際執行過程中，往往由于項目驗收范圍不統一，導致項目無法順利通過驗收，工程延期的情況出現。所以建議在工程設計階段，可以依據項目需求和設計內容編制工程整體以及各個子項目的驗收范圍。項目驗收范圍通常包括工程質量驗收和文件資料驗收，項目驗收范圍的確認需要對驗收的內容進行科學、合理的界定，以保障項目各方的權益和明確各方的責任。要確認項目驗收范圍，不僅要明確項目的起點和終點，還要明確項目的最終成果，以及標志這些成果的各個子項。

最后，在實際操作中也發現由于項目審批周期過長導致初設與實際的現實需求有脫節的情況，而項目采購、實施與驗收又必須遵照初設的要求，針對這種情況，一定要加強與項目審批部門的溝通，爭取調整初設以滿足實際的建設要求。

4　結語

習近平總書記在中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議上提出“沒有信息化就沒有現代化”、“建設網絡強國的戰略部署要與‘兩個一百年’奮斗目標同步推進”等重要論斷，政務信息化建設作為今后一個時期我國信息化工作的重點，對推動我國信息化的整體發展將起到很好的帶動示范作用，同時也是進一步轉變政府職能，改進管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要支撐手段。結合目前國家十二五規劃的以“一站兩網五庫十五大工程”為核心的政務信息化工程的逐步推進以及馬上到來的十三五規劃，我們必須認真分析研究總結政務信息化工程建設的方針與政策、目標與任務、成績與問題，加強頂層設計、高度重視信息安全保障和業務應用的統領作用，采取有效措施，加快相關工程的建設步伐，使其能夠適應習總書記提出的建設網絡強國的戰略部署。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.21.083

F281；TP315

A

1673-0194（2015）21-0157-04

2015-07-22