基于風險控制下人民銀行縣支行內部控制問題的破解策略

【摘要】健全有效的內部控制體系是組織賴以存在和發展的生命線。本文通過分析研究當前人民銀行縣支行內部控制存在的缺陷與問題，并結合人民銀行湘西州中支內部控制審計實踐，提出基于風險管理人民銀行縣支行內部控制問題破解策略。

【關鍵詞】人行縣支行 內部控制強化 策略

健全有效的內部控制體系是組織賴以存在和發展的生命線。本文根據人民銀行湘西州中支近兩年來開展的內部控制審計情況，分析了當前人民銀行縣支行內部控制中存在缺陷與問題，并結合湘西州中支內審轉型實踐，提出基于風險控制下人民銀行縣支行內部控制問題破解策略。

一、人民銀行內部控制機制建設的現實意義

1999年，國際內部審計師協會（簡稱IIA）在頒布的《內部審計職業實務指南》中指出：“內部審計是一種獨立、客觀的保證和咨詢活動，其目的是增加組織的價值和改善組織的經營。它采取系統化和規范化的方法來對風險管理、控制和治理程序進行評價，提高組織的效率，從而幫助組織實現其目標。”并提出內部控制體系是由控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督五個互相聯系的要素構成。內部控制涵義有二：一是內部控制是為確保實現組織目標而實施的程序和政策；二是內部控制還應確保識別可能阻礙實現這些目標的風險因素并采取預防措施。從上可見，健全有效的內部控制體系是組織賴以存在和發展的生命線。

1977年美國的《國外反貪污行賄法》確立了內部審計在內部控制方面的法定職責，指出內部控制是現代內部審計的主要產品。審計學家錢伯斯認為，內部審計所擁有的一套理論需要以內部控制概念為中心。審計學家布林克在回首IIA50年時指出，內部審計最應該關注的是“內部控制。人民銀行總行在2006年頒布印發了《中國人民銀行分支機構內部控制指引》，它標志著人民銀行的內部控制和內部風險管理進入了制度化、標準化、規范化的軌道。繼后總行內審司在《人民銀行內審工作2011～2013年規劃》中提出了“構建以風險為導向、以控制位主線、以治理為目標，以增值為目的的內部審計模式”的央行內審轉型工作方向。在當前階段加強基層央行內部控制機制問題研究，進一步健全預防和抵御風險免疫系統，不僅是確保高效履職，促進基層央行持續、健康穩定發展的需要，也是推動內審轉型立體化轉型發展和實現組織治理目標的最重要途徑。

二、當前基層央行內控機制中存在的缺陷與問題

在近兩開展的內部控制審計中發現的缺陷與問題是：

（一）內部控制環境建設有待進一步加強

（二）一是對內部控制基礎知識和方法的掌握不夠

匯總內控審計調查問卷結果，內部控制基礎理論題支行領導正確率為60%，中層干部正確率為38%，一般干部正確率為32%，縣支行領導對內控環境建設重視不夠，導致全行員工內控基礎知識欠缺。二是不能全面正確的識別、評價和應對風險。從內控審計調查問卷結果看，員工對風險控制環節、控制手段以及風險應對策略掌握不夠。三是內控文化理念有待加強。內控文化的核心理念未形成，沿用過去制度化、教條式的條條框框實施員工行為管理。

（三）有效的內控機制還未建立

一是員工激勵處罰機制有待完善。特別是人才培養機制和行為責任追究機制是人力資源保障機制中的短腿。二是業務管理制度欠完善。其一為個別業務工作管理制度缺乏，如未建立督查督辦工作制度、法律事務審核制度等；其二為個別業務工作管理制度有缺陷，對活動部分事項欠缺約束。三是業務流程未健全。其一為短缺個別業務操作流程，如：未建立行政許可流程圖、行政處罰業務流程圖、行政復議業務流程圖、法律事務審核流程圖。其二為對業務操作流程不完善和修訂不及時，操作流程未實行風險點管理，滿足不了風險識別與控制的要求。四是人員崗位配備與管理有缺陷。其一為內控責任管理強調不夠，內控責任未在崗位職責中未明確；其二為崗位職責與人員分工不匹配；其三為信息系統人員管理有缺陷。信息技術支持人員兼任具體業務操作；其四為要害崗位定期考核和重要崗位強制休假制度執行不到位。

（四）風險管理體系未建立

一是風險文化建設薄弱。沒有完全將風險管理融合到基層央行文化和價值觀中，風險意識淡薄。二是風險管理體系未形成。現行的制度和操作規程，雖然明確了業務運行和管理活動的特點、目標、要求、處理程序，但從總體上來看：業務操作流程未涵蓋制度規程對各個環節、各崗位風險控制的具體要求，也沒有對或不完全對業務管理關鍵控制環節的風險進行識別標注和應對策略對癥不強。

（五）未嚴格執行日常業務控制措施

一是確認控制有缺失，表現為對賬確認不嚴格，交接確認有疏漏，印章加蓋有遺漏。二是業務系統登錄口令有缺陷。表現為口令設置沒有按照字母、數字、符號等混合組成，口令更換和封存不符合安全策略。三是財務活動控制有疏漏。部分集中采購活動未經集體研究決定，部分公務支出未采取公務卡結算。

（六）實物保護控制不到位

一是對重要實物保護控制措施執行不到位。個別縣支行缺失辦公用房產權管理證和國有土地使用證，存放會計國庫業務個人CA證書的保險柜未在電視監控范圍內，對庫存發行基金未進行全面移位檢查。二是對安全保衛設施保護不到位。對門禁故障和應急配套設備故障修復不及時，電視錄像資料保存時期不能滿足保存6個月的安全管理要求，部分線纜鋪設不規范。

（七）法律事務管理不嚴格

一是對行政執法人員管理不到位。存在遺失執法證人員和無執法證人員參加行政執法檢查的現象。二是未嚴格行政執法管理和執法程序。表現為執法檢查檔案資料缺失或法律文書使用和及送達回證管理不規范，執法檢查通知書未提前5天送達被檢查單位，檢查事實確認書均未蓋章，個別現場取證管理不規范。三是未嚴格實施行政處罰。

三、原因剖析

以上問題產生有客觀因素，但更多的是由于主觀認識和內部管理控制不到位原因所致。

（一）從客觀上看

1.安全設施的物防、技防未跟上。表現為安全防控的要求越來越高與設備老化更新滯后的矛盾日顯突出。

2.縣支行人員緊張矛盾突出。一是在編人員少，不能滿足落實制度的最低需求。按照現行內部控制要求初步匡算，縣支行會計、國庫、發行、保衛四個部門最少需要20人，而湘西中支設有發行庫的兩個縣支行，現有正式員工21人（分別包含2名長期聘用人員），不能滿足落實制度規定的最低需求；人員配備存在人少崗多、跨專業兼崗的情況。二是人員老齡化趨勢明顯素質偏低。雖然近些年縣支行新招錄了些高等院校畢業的大學生，人員結構有所改善，但從總體看：轄內縣支行四十五歲以上中、老年同志占70%左右，其中有相當部分人因計算機應用操作技能和業務知識更新不及時，不能上重要業務崗或不能輪崗或頂班，以致人手緊張局面難以緩解，導致一些基本制度難以落實，例如強制休假制度執行不到位的問題。

（二）從主觀認識來看

1.對內部控制基礎的控制環境建設認識不足、重視不夠。一是個別領導內控管理理念陳舊，以制度規程和制度執行當作內部控制，把制度規程當成應付檢查的“擋箭牌”，甚至將制度規程掛在墻上當“擺設”，忽視制度規程的有效性、全面性、及時性、合理性。二是個別領導管理方法簡單粗放。檢查監督注重形式，走過場，滿足于工作任務完成和業務管理不出大問題，對平時業務中發生的不規范問題，放松了必要的風險警覺。三是個別領導缺乏安全管理意識和自我保護意識，表現為對安全防護的硬件設施的建設和更新問題，過多地強調客觀困難，存在等靠要上級行解決的思想。

2.內部控制缺乏有效的內控文化支持和維護。一是內部控制責任不落實。少數人有麻痹思想，制度意識淡薄，用人情、信任代替制度，制度執行“走捷徑”、“打折扣”，憑經驗或想像處理業務，導致有章不循、違規操作的現象依然存在。體現在未嚴格實施行政處罰，對重要實物保護控制措施執行不嚴，對財務管理控制活動不嚴格等問題，都是因為制度被簡單化、遞減式、抵觸性、表面化、選擇性、被動式或應付式執行所造成，有的問題離責任事故可謂只一步之遙。二是風險文化缺失。體現在：⑴風險管理意識淡薄。少數員工認為做基礎工作難免會出現一些差錯，對差錯風險麻木不仁，放松必要的警惕。⑵不能正確地識別履職中面臨的基本風險。對發行基金實物控制管理不嚴而可能產生的資金損失風險，對應急配套設備保護控制措施執行不到位可能會產生的突發事件應急處置不當風險，對業務信息系統安全缺陷可能會產生信息技術風險，對行政執法人員管理有缺陷和未嚴格行政執法管理、執法程序可能會引發案件、訴訟進而產生聲譽及法律風險，對房屋資產缺失房屋產權管理證、國有土地使用證可能隱含的財產損失風險等等沒有充分識別，并采取有效應對和規避風險的措施。三是員工教育培訓未能跟上。體現在對業務管理制度和操作規程，特別是對內部控制、風險管理系統理論及方法的學習不夠。

3.內控機制建設有缺陷。表現為：一是人力資源管理機制有缺陷，人才培養機制軟約束，激勵機制不足，約束處罰機制短缺。對違規問題的查處不力，經濟處罰和行政處理“雷聲大、雨點小”，內部管理在“出現問題一解決問題一再出現問題—再解決問題”的怪圈中循環，違規違章、屢查屢犯。二是個別管理制度規程對部分（個別）重要事項缺少制度約束。

4.工作督查和考核監督力度不夠。一是在日常工作中重業務管理，輕人員監督，重工作安排部署，輕督查督辦和監督檢查落實。二是日常工作考核有走過場的現象。違規查處震懾力不強，導致內控制度貫徹執行缺乏保障，從而影響內部控制促進組織治理持續改進和不斷完善。

四、破解基于風險控制下人民銀行縣支行內部控制缺陷與問題的策略

（一）提高內控文化促進內部控制環境優化

一是縣支行領導和部門負責人要進一步增強擔當意識。學習研究和運用內控理論和方法指導實際工作；狠抓落實監督檢查工作，完善領導重視、全員參與、以風險為導向、以控制為手段的內控文化體系建設。二是深入開展央行內控文化建設。組織內部控制基礎理論和制度學習，開展職業道德和法制教育，引導員工居安思危，以道德素養規范職業行為；引導員工樹立“遵守內控制度為榮，違反內控制度為恥”的榮辱觀；引導員工樹立責任意識，把個人目標與團體目標統一起來；不斷深化和豐富基層央行內控風險文化建設內涵，為內控管理提供強有力的精神支撐。三是切實加強風險管理。把風險防控理念貫穿于業務的始終，經常性地開展案例分析，警鐘長鳴，未雨綢繆；使員工能“見危于未形，規禍于未萌”。四是加強員工素質教育和思想政治工作。提高員工的業務水平和專業技能；強化要害崗位人員考核，隨時掌握思想動態，確保將苗頭、風險隱患消滅在萌芽狀態。五是開展爭先創優活動。營造積極向上、充滿活力、團結和睦的良好氛圍，真正實現風險控制中的人文環境“協同效應”。不斷優化“全行重視、全員參與、全面覆蓋、全程控制”的風險內控環境。

（二）圍繞權力制衡構建長效內部控制機制建設

一是建立和修改完善業務管理制度和人力資源管理保障機制。完善人才培養和員工考核機制、激勵機制，嚴格的責任追究制度，營造公平和諧、積極向上的良好氛圍，促進干部職工素質不斷提高；并應根據上級行的要求和各方面情況的變化，開展制度規程的適用性評估、修訂和完善工作。二是建立權責清晰的運行機制。科學地進行組織規劃和人員配備，切實解決權責不清、不當的問題，嚴格執行業務操作前臺與后臺的隔離措施，做到不相容崗位分離、相互牽制；落實重要崗位人員定期輪換和強制休假制度，消除組織規劃及人員管理缺陷，實現風險控制全方位、全過程、全員參與。三是開展應急培訓和應急演練，積極應對和處置突發事件。

（三）落實問責追責強化風險防控制度的執行力

樹立內控風險管理理念，認真履行內控管理職責和執行各項業務管理制度、操作規程，通過進行的科學、合理、有效的內部控制活動，切實落實內部控制的目標和要求。一是重點抓好要害部位和人員管理與控制。強化庫房庫款、槍支彈藥安全、會計財務、國庫、信息技術安全、機要工作管理與控制；堅持開展要害崗位人員定期檢查和員工行為排查制度。二是突出抓好業務操作的重要環節（會計對賬、授權管理、記錄確認、交接手續、重要事項審批程序、系統訪問口令、票據清算環節等）的管理與控制，提升業務管理水平。三是關鍵物件（人身、庫款、門禁、槍彈、密鑰、印章、重要空白憑證、密件、CA證書、現金、應急設備等）實物資產保護與控制，確保資金財產安全。四是開展業務風險排查。全面識別風險事項，進行風險評估和風險等級劃分，科學制訂應對措施，及時消除安全隱患和業務風險。五是加強監督管理和責任追究。進一步落實內控責任，實行業務無差錯獎勵和內控違規行為責任追究與處罰制度，把查防風險與追究責任統一起來，有效提升內控執行能力。

（四）著力長治久安強化金融管理和金融檢查監督

一是加強執法人員隊伍建設。定期開展行政執法業務培訓，提高依法行政水平。二是嚴格行政許可審批。規范法律文書使用及送達回證管理，完善記錄控制，不斷提高依法行政的工作水平。三是加強金融監管。強化對支付結算、貨幣金銀、經理國庫、外匯管理、征信管理及反洗錢行政執法監督，嚴格行政執法管理和執法程序，提高金融行政執法的效果，營造一個有序、健康和良好的金融生態環境，防范和化解轄區金融風險，維護金融業穩定健康持續發展，增強人民銀行縣支行社會聲譽、社會價值、人本價值、可持續發展能力。

（五）發揮內審職能幫助實現內部控制目標和完善組織治理功能

一是積極開展內部控制專項審計。通過內審對被審計對象管理機制、方法的審核，對內部控制整體狀況進行客觀評價，揭示管理過程中的問題，興利除弊，以協助組織維持有效的控制能力和實現控制目標。二是確立以風險為向導的內部控制審計重點。以風險引導審計，審計關注風險，從組織戰略目標出發，觀察影響組織目標實現的各種風險，致力于評估和改善組織治理過程，在風險上找問題，確保風險有效控制。三是發揮內審服務治理和風險管理的作用。以完善內控審計成果轉化運用機制和強化督查落實內審意見為手段，建立審計成果信息共享機制、內審整改臺賬管理制度，后續審計制度等制度、將內審問責融入到人力資源管理和績效綜合工作考核中，促使發揮審計成果轉化運用的最大效能，提升內部控制水平和推動內審工作全面轉型與提質。

參考文獻

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[5]中國人民銀行總行.《中國人民銀行分支機構內部控制指引》銀發[2006]111號，2006年4月17日印發

作者簡介：裴曉鳳，湖南鳳凰人，大學本科學歷，注冊會計師，高級會計師，中級審計師，現就職于中國人民銀行武漢分行湘西州中心支行內審科。研究方向：內部審計轉型。