云南省地方政府性債務的風險分析及對策

（云南財經大學會計學院 云南昆明 650221）

地方政府性債務，是地方政府在某一時點直接舉債融資并對其負有償還責任，或為其他借債主體提供擔保而承擔的間接償還責任。由于經濟發展的需要，體制及機制的原因，地方政府性債務客觀存在。合理的地方政府性債務，有助于促進當地經濟和社會發展，緩解當地政府財政收入入不敷出的矛盾。本文以云南省為例，以云南省2014年1月25日審計公告為基礎對其政府性債務數據進行剖析，并根據數據分析結果提出對策，以期能實現對政府性債務的重視，從而促進財政經濟健康發展和社會穩定。

一、云南省地方政府性債務基本情況

根據云南省2014年1月25日審計公告，截至2013年6月底，云南省政府性債務總額為5 954.83億元，較2012年底增長11.62%。從途徑上看，政府性債務主要是通過政府部門和機構等實現，占債務比重的70.38%；從其來源上看，主要有銀行，占52.11%；從債務用途上看，59.28%用于交通建設、市政建設。

二、云南省地方政府性債務的風險分析

本文對云南省地方政府性債務的風險狀況從規模、結構、道德以及項目四個方面進行分析。

（一）規模風險。所謂規模風險，是指由于舉債規模過大而導致的到期不能完全支付的可能性。對規模風險，本文主要從總量風險、融資平臺和銀行貸款風險等方面進行分析。

1.總量風險。2012年修訂的《預算法》明確規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但在實際中，許多地方政府都存在變相負債行為，并且債務率呈現偏高的狀態（國際警戒線為100%，地方政府債務率為70%）。地方政府舉債對其公共職能作用的發揮不可忽視，但同時也應對總量風險保持足夠的警覺。

從總量上分析，截至2013年6月底，云南省政府負有償還責任的債務比上年上漲9.18%，高達3 823.92億元。為了衡量其債務總量風險，本文引入債務率（債務本息/可支配收入）、政府負有償還責任債務的負債率（政府負有償還責任債務余額/地方生產總值）兩個衡量標準，通過計算得出兩個比率分別為77.14%、33.97%。從2014年1月25日全國各省公布的審計結果來看，云南省政府負有償還責任的債務負債率居全國居第二（見表1）。由于天津、貴州、西藏的審計公告中沒有披露2012年底的政府負有償還責任的債務余額信息，因此除去以上三個省份，不做比較。

2.融資平臺、銀行貸款風險。融資平臺是地方政府性債務中重要的舉債主體，根據云南省2014年1月25日審計公告，截至2013年6月底云南省地方政府向融資平臺公司舉債共2 079.51億元，占比34.92%，這部分的比重越高，規模越大，帶來的流動性風險就會越高；從政府性債務資金來源來看，共向銀行貸款3 103.32億元，占比52.11%。

地方政府性債務的大部分資金用于基礎設施建設。一般來說，基礎設施的建設時期較長，比如云南省二級公路建設、昆明市地鐵建設等工期都在3年左右，因此收益時期也就拉長。另一方面，地方融資平臺對一些到期的巨額貸款有“不得有新增、延期、以新還舊”等規定。債務到期后，地方政府將面臨資不抵債的局面，如果繼續另謀債款彌補到期債務，就會陷入地方政府性債務的惡性循環，長期以往則會影響到地方經濟的健康發展。

（二）結構風險。結構風險是指在地方政府性債務中，不同債務類型、不同層級的債務負擔不合理的結構對償還債務造成威脅的可能性。

1.不同債務類型負擔的債務不合理導致的風險。以還款資金來源是否為財政性資金為標準，地方政府性債務可以分為政府直接負有償還義務的債務、政府擔保性債務和其他債務三類。截至2013年6月底，云南省地方政府性債務余額共計5 954.83億元，其中：政府直接負有償還責任的債務為3 823.92億元，政府負有擔保責任的債務為439.42億元，政府可能承擔一定救助責任的債務為1 691.49億元。

負有償還責任和負有擔保責任的債務屬于顯性債務，共4 263.34億元，占71.60%，其余為隱性債務1 691.49億元，這部分隱性債務既不包括養老金缺口，也不包括鄉鎮級的地方債務。隱性債務過多，如果再缺乏相應的監管，就很可能超出安全警戒范圍，會隨時危及整個經濟體系的穩定，特別是會影響財政的穩定。

2.不同層級債務負擔不合理導致的風險。政府層級分為省級、市級、縣級、鄉鎮四個層次。不同層級的經濟發展態勢不同，相應的對債務的需求也不同。截至2013年6月底，云南省省級、市級、縣級、鄉鎮債務余額占總額的比例分別為27.52%、43.85%、27.87%、0.76%，省級和市級債務共占71.37%，多為系統性風險，政府具有償還壓力，一旦出現壞賬或違約，將給整個社會帶來不利的影響。

受當前分稅體制改革影響，低層政府負擔的事權較多，但其所能支配的地方政府財力較少，因此政府層級越低，政府負有償還責任的債務就越多。截至2013年6月底，從云南省各級政府負有償還責任的債務看（見表2），縣級和鄉級所占的比重最大，高達90%以上，可見這兩級政府債務償還的剛性壓力較大。

表2

（三）道德風險。道德風險，一方面指敗德行為所引發的風險，另一方面指地方政府在舉借債務中缺乏審慎原則引發的風險。

1.敗德行為引起的風險。相對于敗德者而言，其在踐踏道德準則時，自身利益會得到增加，但對于社會或他人而言，社會或他人的整體利益則會受損。在舉債中，債務人的單方面違約會給債權人的利益造成損害。

在中央與地方的關系中，一些地方政府為追求政績，無序舉債，這不僅會擾亂地方經濟、社會發展的正常秩序，而且可能會犧牲民眾利益來解決眼前的問題。例如，在云南，近年來由于種煙的成本高、風險大，收益逐年下跌，大部分煙農出于增收考慮，更愿意選擇種糧。但煙草業可觀的稅收收入，促使當地政府強制要求農民種煙，這樣不僅損害了農民的利益，而且也剝奪了農民自由選擇種植的權利。長此以往，一旦民心向背，不僅嚴重影響當地財政稅收，還會危及社會穩定和經濟發展。

2.缺乏審慎原則引發的風險。依據我國法律規定，地方政府不得舉借外債，在這一規定下，一些地方政府舉債就變得更隱蔽，有的甚至到了失控的狀態。因此，通過融資平臺變相舉借成為大多數地方政府的選擇，這樣一來，違規提供擔保的可能性就會增大。舉債缺乏審慎性，意味著在舉債中追求高額回報，隨之將形成高風險隱患，而最后風險的承擔者必定是政府。

（四）項目風險。項目風險是指某一突發性事件可能給該項目帶來不利影響的風險。地方政府性債務支出主要投向在基礎性、公益性項目以及經營性項目上。

1.投向基礎性、公益性項目風險。基礎性、公益性項目一般具有投資規模大、收益低、建設周期長等特點，如教學基礎設施建設、環保設施建設等，其投資效益主要體現在其帶來的社會效益上，截至2013年6月底，云南省政府負有償還責任的3 823.92億元的債務中，百分之九十以上的資金投向了市政建設、交通運輸、土地收儲等一些基礎性、公益性項目。交通運輸設施建設的周期長、規模大，短期收益不明顯；市政建設中大部分項目是公益性的，項目本身不產生經營性現金流，需要以財政資金作為其償還的保障；土地收儲方面，政府返還的土地出讓金是政府融資平臺營業收入的主要來源，這部分基本屬于政府負有償還責任的債務，并且未來償還保障存在一定的不確定性；科教文衛、保障性住房方面，云南省加大了對城鎮保障性安居工程建設的力度和高校建設的投入，這部分的債務類型也主要是政府負有償還責任的債務。這些項目本身是不能產生經營活動現金流或產生的現金流遠遠不足以償債的，可能形成大量的壞賬，從而產生風險。

2.兼具公共服務和經濟效益的經營性項目風險。相對于基礎性、公益性項目來說，兼具公共服務和經濟效益的經營性項目能穩定的產生一定的收益，如地鐵和高速公路等。2009年開始，昆明市政府規劃斥資3 000億元修建地鐵，這一項目會預支掉昆明市之后10年左右的全部財政預算收入。巨大財政空洞需要通過舉債來填補，隨著工程的進展，昆明市的負債可能會越來越重，后期融資也就越來越難。

三、云南省地方政府性債務管理中存在的問題

（一）超負荷舉債，政府總體債務負擔沉重。據審計調查，2013年上半年，云南省地方公共財政預算支出1 577.93億元，而預算收入僅780.67億元，就預算來說，支出是收入的2.03倍，且云南全省各級政府負有償還責任的債務高達3 823.92億元。在這樣入不敷出的情況下，單單付息都無法實現，更不用說還本了。

（二）債務負擔不均，部分地方和行業負擔較重。截至2012年底，云南省包括省本級以及71個市、縣、鄉的地方政府負有償還責任債務的債務率均高于100%；行業狀況方面，截至2013年6月，全省政府還貸高速公路債務余額164.06億元，取消收費政府還貸二級公路債務余額1 237.71億元，債務償還壓力較大。

（三）債務增速快，還債同步困難。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務共計為3 779.29億元，比2010年底增加1 515.90億元，年均增長22.76%。其中縣級增長21.38%，市級增長16.74%，省級增長32.89%。按照這一增長速度，何時能還清這筆巨額債務時間難以準確估計。

（四）部分地方和單位違規融資，政府部門違規對外提供擔保。我國《擔保法》明確規定“政府部門不得對外提供擔保、反擔保。”但在審計中發現，云南部分地方政府有21.60億元債務是通過非金融機構以及BT等違規舉借的。在2011年7月至2012年6月一年期間，云南違規發放公積金貸款達2.5億元。

四、解決云南省地方政府性債務問題的建議

（一）嚴格控制地方政府債務的增量。從審計公告可知，云南省地方政府債務已經明顯超出負荷。為化解風險，保持地方經濟持續穩定發展，首先，應該適時轉變地方政府職能，將政府職能的重點轉移到服務和公共管理上來，將資金的投向轉向一些能促進地方經濟持續健康發展的良性投資項目上。其次，深層推進政府體制改革，形成財權與事權分離并和各級政府的具體情況相適應，調整中央與地方之間及地方各級政府之間收支關系。在分稅制改革中，加強對地方政府財政支出的約束。最后，減少地方政府對企業的擔保力度，減輕其財政負擔。

（二）加強項目審計監督，嚴格把關債務資金的投向。對于一些大型的建設項目，因涉及的資金量大，地方政府需建立一套嚴格的監控體系，貫穿于項目策劃、評估、決策、設計、施工到竣工驗收、投入生產整個過程中，并將監管責任落實到各個部門和責任人；將每筆資金的流向具體落實到某個項目、某個融資平臺；根據“誰舉債、誰負責”的債務管理原則，將債務償還責任落實到各個融資平臺和個人。同時，政府部門要對項目進行績效評價，績效評價的內容應當包括該項目直接和間接產生的社會經濟效益，項目實施的有利和不利條件，項目實施后的有利和不利影響，避免出現“爛尾”工程。

（三）建立并強化地方政府債務風險預警機制。雖然審計公告中披露云南省地方政府性債務仍在可控范圍內，但是風險是必然存在的，須加以重視并致力防范和化解。首先，審計機關要樹立牢固的風險防范意識，其次要從舉債源頭上把關，并進行連續、動態、全方位的審計監督。目前我國還沒有形成一套完善的風險預警機制，可借鑒國際經驗，進行量化評估，并根據危機發生的事前、事中、事后的情況以及危機的嚴重程度制定相應的應急預案和補救措施。

（四）落實地方政府官員的責任。債務的舉借很多時候是由舉債主體把控的，由于一些項目會涉及到官員的績效，政府領導起到了帶頭作用，對此，各級政府應該本著“為人民服務”的宗旨，杜絕一切不利于公眾利益的行為。對地方政府官員的績效考核不應只看重表面的數據、資料，還應該結合當地經濟發展的程度、人民生活水平、公眾滿意度、環境保護等方面進行綜合考核，將對政府官員的績效考核落到實處，避免政績工程、形象工程，避免考核形式主義和走過場。

（五）建立健全相關法律規定，加大懲戒力度。我國《預算法》、《擔保法》等法律法規中均明確規定了地方政府不可作為的方面，但是現實表明，債務的存在又有其必要性和不可避免性。這無疑加大了對地方政府性債務管理的難度，相關部門應從修改完善相關法律規定入手，逐步完善對政府債務的界定。另一方面，對于地方政府違規舉債、違規發行債券、違規擔保等一系列影響經濟正常運轉的行為，國家要加大懲戒力度，使地方政府對這種違法行為自覺進行抵制，形成“不能違規、不敢違規、不愿違規”的良好局面。